Legislatura 17ª - Dossier n. 372

Disposizioni speciali sulla dirigenza degli enti locali

Il nuovo articolo 27-bis reca alcune disposizioni speciali che si applicano alla dirigenza degli enti locali e che prevedono l’istituzione della figura del dirigente apicale dell’ente locale, in attuazione dell’articolo 11, comma 1, lett. b), n. 4), della legge di delega, in sostituzione del segretario comunale e provinciale.

Tale figura è abolita (confluendo nel ruolo della dirigenza locale) dal successivo articolo 10, che reca nel contempo la relativa disciplina transitoria (si veda articolo 10 e articolo 11, comma 1, lett. b), comma 1-quater).

La normativa applicabile ai dirigenti degli enti locali è contenuta in via principale nel TUEL (art. 107 e seguenti) nonché, relativamente ai principi da esse ricavabili, nelle disposizioni contenute nel Capo II del Titolo II del d. lgs. n. 165/2001 (Testo unico del pubblico impiego).

Ai dirigenti degli enti locali è attribuita la direzione degli uffici e dei servizi, secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti, da uniformarsi al principio di separazione tra politica e gestione.

In base al d. lgs. n. 267/2000 (TUEL), spettano ai dirigenti tutti i compiti non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell’ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale, compresa l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno (art. 107).

Le funzioni e le responsabilità della dirigenza locale sono disciplinate, in particolare, dall’art. 107 del d. lgs. n. 267/2000 (TUEL). Viene in primo luogo declinato il principio di separazione tra i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, che spettano agli organi di governo, ed i poteri di gestione amministrativa, finanziaria e tecnica che spettano ai dirigenti, dotati di autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. È ai dirigenti che spetta la direzione degli uffici e dei servizi, secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti, da uniformarsi al principio di separazione tra politica e gestione.

Secondo un criterio di competenza residuale, l’art. 107 prevede che tutti i compiti non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell’ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale, di cui rispettivamente agli artt. 97 e 108 TUEL, compresa l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, spettano ai dirigenti.

Nello specifico, il comma 3 del citato art. 107 prevede che sono attribuiti ai dirigenti tutti i compiti di attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dai medesimi organi, tra i quali in particolare, secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell’ente:

a) la presidenza delle commissioni di gara e di concorso;

b) la responsabilità delle procedure d’appalto e di concorso;

c) la stipulazione dei contratti;

d) gli atti di gestione finanziaria, ivi compresa l’assunzione di impegni di spesa;

e) gli atti di amministrazione e gestione del personale;

f) i provvedimenti di autorizzazione, concessione o analoghi, il cui rilascio presupponga accertamenti e valutazioni, anche di natura discrezionale, nel rispetto di criteri predeterminati dalla legge, dai regolamenti, da atti generali di indirizzo, ivi comprese le autorizzazioni e le concessioni edilizie;

g) tutti i provvedimenti di sospensione dei lavori, abbattimento e riduzione in pristino di competenza comunale, nonché i poteri di vigilanza edilizia e di irrogazione delle sanzioni amministrative previsti dalla vigente legislazione statale e regionale in materia di prevenzione e repressione dell’abusivismo edilizio e paesaggistico-ambientale;

h) le attestazioni, certificazioni, comunicazioni, diffide, verbali, autenticazioni, legalizzazioni ed ogni altro atto costituente manifestazione di giudizio e di conoscenza;

i) gli atti ad essi attribuiti dallo statuto e dai regolamenti o, in base a questi, delegati dal sindaco.

In via conclusiva e generale, il comma 6 dell’art. 107 attribuisce, in via esclusiva la responsabilità ai dirigenti direttamente in relazione agli obiettivi dell’ente, della correttezza amministrativa, della efficienza e dei risultati della gestione.

Specularmente e parallelamente, il comma 2 dell’art. 4 del d. lgs. n. 165/2001 prevede che spetta ai dirigenti l’adozione degli atti e provvedimenti amministrativi, compresi tutti gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, nonché la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa mediante autonomi poteri di spesa di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Essi sono responsabili in via esclusiva dell’attività amministrativa, della gestione e dei relativi risultati.

Riguardo alla formazione dei dirigenti degli enti locali, il decreto-legge 78/2010 ha disposto la soppressione della Scuola Superiore per la formazione e la specializzazione dei dirigenti della pubblica amministrazione locale stabilendo, altresì, le regole per tutti gli adempimenti successivi e consequenziali a tale soppressione (art. 10, commi 2-6). Il D.P.R. 16 aprile 2013, n. 70, adottato in attuazione dell'articolo 11, co. 1, del D.L. n. 95/2012 (conv. L. n. 135/2012); ha quindi istituito il Sistema unico del reclutamento e della formazione pubblica.

Il comma 1 dell’articolo 27-bis prevede dunque l’obbligo per gli enti locali di nominare un dirigente apicale.

Per quanto riguarda le modalità di nomina la disposizione fa rinvio a quelle indicate all’articolo 19-ter, comma 6, del d. lgs. 165/2001, introdotto dal provvedimento in esame, precisando che essi sono scelti tra i dirigenti appartenenti ai Ruoli della dirigenza, quindi nell’ambito di uno dei tre ruoli della dirigenza e non soltanto a quello delle dirigenza locale.

In base all’articolo 19-ter, comma 6, la scelta operata dall’amministrazione per il conferimento dell’incarico è comunicata alla Commissione per la dirigenza e l’incarico è conferito decorsi 15 giorni salvo che la Commissione rilevi il mancato rispetto dei criteri generali previsti e dei requisiti richiesti. In quest’ultimo caso si procede alla scelta di un diverso candidato.

Il rinvio specifico al comma 6 dell’art. 19-ter sembra far intendere che la scelta dell’amministrazione venga comunicata alle Commissione che verifica il rispetto dei requisiti.

Andrebbe peraltro valutata l’opportunità di chiarire se si applica o meno in questo caso la previsione generale dell’art. 19-ter, che stabilisce che gli incarichi dirigenziali sono sempre conferiti mediante procedura comparativa con avviso pubblico.

L’art. 10, comma 5, per i segretari appartenenti alla fascia C e per i vincitori di concorso prevede espressamente, in caso di valutazione positiva dopo due anni di servizio come funzionari, il conferimento dell’incarico dirigenziale senza la procedura comparativa di cui all’art. 19-ter.

Si ricorda inoltre che, in base all’art. 10, comma 6, dello schema di decreto legislativo in esame, in sede di prima applicazione e per un periodo non superiore a tre anni gli enti locali privi di un direttore generale conferiscono l’incarico di direzione apicale ai segretari comunali e provinciali attualmente iscritti nell’Albo.

I compiti del dirigente apicale degli enti locali sono quelli di:

• attuare l’indirizzo politico;
• coordinare l’attività amministrativa;
• controllare la legalità dell’azione amministrativa.

Oltre a queste, spettano al dirigente apicale ogni altra funzione ad egli attribuita dallo statuto e dai regolamenti dell’ente locale.

Ai dirigenti apicali degli enti locali si applica il meccanismo previsto dall’art. 19, comma 8, confluito nell’art. 19-quinquies, comma 6, del d. lgs. 165/2001 TU per gli incarichi di segretario generale e Capo Dipartimento nelle amministrazioni statali, prevedendo che essi decadono dall’incarico se questo non viene rinnovato entro 90 giorni dalla data di insediamento del nuovo organo esecutivo.

Si ricorda che attualmente la disciplina relativa al segretario comunale e provinciale prevede che il sindaco e il presidente della provincia nominano e revocano il segretario, il cui incarico ha la durata corrispondente dell'organo che lo ha nominato (TUEL art. 99). Il provvedimento di revoca deve essere motivato e deliberato dalla giunta. La revoca può avvenire solo per violazione dei doveri di ufficio (TUEL art. 100).

Quanto alla giurisprudenza costituzionale, in particolare con la Errore. Riferimento a collegamento ipertestuale non valido. la Corte costituzionale si è espressa su tre ricorsi proposti nei confronti di talune disposizioni regionali in tema di nomine e incarichi dirigenziali conferiti dagli organi di indirizzo politico della Regione, che hanno stabilito in particolare che l'insediamento dei nuovi organi rappresentativi della Regione comporta la decadenza automatica di alcune nomine e di tutti gli incarichi dirigenziali conferiti dagli organi precedenti. Il profilo evidenziato ha riguardato, in particolare, le differenze fra le soluzioni accolte dalla normativa regionale e quelle della legge statale.

Al riguardo la Corte costituzionale ha evidenziato come le norme in tale sede impugnate concernessero, in linea di massima, la materia dell'organizzazione amministrativa della Regione, comprensiva dell'incidenza della stessa sulla disciplina del relativo personale, attribuita alla competenza residuale delle Regioni (art. 117, quarto comma, Cost.), da esercitare nel rispetto dei «principi fondamentali di organizzazione e funzionamento» fissati negli statuti (art. 123 Cost.). “Inoltre – trattandosi di nomine conferite intuitu personae dagli organi politici della Regione [in virtù di una scelta legislativa dal ricorrente non specificamente contestata] la regola per cui esse cessano all'atto dell'insediamento di nuovi organi politici mira a consentire a questi ultimi la possibilità di rinnovarle, scegliendo (ancora su base eminentemente personale) soggetti idonei a garantire proprio l'efficienza e il buon andamento dell'azione della nuova Giunta, per evitare che essa risulti condizionata dalle nomine effettuate nella parte finale della legislatura precedente”.

I commi successivi individuano norme particolari in ordine alla dimensione demografica o alla localizzazione geografica degli enti locali.

Secondo quanto previsto dal comma 2, le città metropolitane e i comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti possono nominare, in alternativa al dirigente apicale di cui al comma 1, un direttore generale ai sensi dell'articolo 108 del TUEL. In tal caso, la funzione di controllo della legalità dell'azione amministrativa e la funzione rogante sono affidate ad un dirigente di ruolo, in possesso dei prescritti requisiti.

Nel vigente quadro normativo, il direttore generale negli enti locali (di cui all'articolo 108 del TUEL) è quella figura che il sindaco nei comuni con popolazione superiore ad una determinata soglia (e il presidente della provincia) - previa deliberazione della Giunta - può nominare, al di fuori della dotazione organica e con contratto a tempo determinato (la durata dell'incarico non può eccedere quella del mandato del sindaco) affinché attui gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell'ente e sovrintenda alla gestione dell'ente, perseguendo livelli ottimali di efficacia ed efficienza. Compete, in particolare, al direttore generale la proposta di piano esecutivo di gestione e la predisposizione del piano dettagliato di obiettivi previsto dal piano esecutivo di gestione.

Il TUEL prevedeva una soglia minima di 15.000 abitanti di popolazione del Comune, affinché il direttore generale potesse essere nominato (per il singolo Comune o, in caso di popolazione inferiore, per più comuni raggiungenti assieme quella soglia e stipulanti all'uopo una convenzione). Successivamente, l'articolo 2, comma 186, lettera d) della legge n. 191 del 2009 ha disposto la soppressione della figura del direttore generale, tranne che nei comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti.

Per i comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti (o a 3.000 se appartenenti o appartenuti a comunità montare) esclusi i comuni il cui territorio coincide integralmente con quello di una o di più isole e il comune di Campione d'Italia, è disposto l'obbligo di gestire la funzione di direzione apicale in via associata (comma 3).

Lo strumento individuato per l’esercizio associato di tale funzione è in particolare quello della convezione, che (salvo il caso di unioni di comuni) dovrà stabilire:

• modalità di espletamento del servizio;
• competenze in ordine alla nomina e alla revoca del dirigente apicale;
• ripartizione degli oneri finanziari per la relativa retribuzione;
• durata della nomina;
• possibilità di recesso;
• reciproci obblighi e garanzie.

Si ricorda che, l’art. 14 del DL 78/2010, al comma 28 dispone l’esercizio obbligatorio in forma associata, mediante unione di comuni o convenzione, delle funzioni fondamentali per i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, ovvero fino a 3.000 abitanti se appartengono o sono appartenuti a comunità montane, esclusi i comuni il cui territorio coincide integralmente con quello di una o di più isole e il comune di Campione d'Italia. L’obbligo di gestione in forma associata di tutte le funzioni ivi previste è stato da ultimo fissato al 31 dicembre 2016.

Il comma 4 ribadisce quanto già stabilito al comma 1, ultimo periodo, relativamente alla cessazione degli incarichi di funzione dirigenziale apicale se questi non sono rinnovati entro 90 giorni dalla data di insediamento del nuovo organo esecutivo.

Si osserva che andrebbe espunto il comma 4 in quanto riproduce pressoché testualmente il contenuto dell’ultimo periodo del comma 1.

Viene, infine, specificato che per il Trentino-Alto Adige resta ferma la particolare disciplina prevista per i segretari comunali sull'uso della lingua tedesca nei rapporti con la pubblica amministrazione (comma 5).

Si ricorda, in particolare, che per la nomina a segretario comunale nella provincia di Bolzano è prescritta la piena conoscenza sia della lingua italiana, sia di quella tedesca e anche la conoscenza del ladino per la nomina a segretario dei comuni ove si parla ladino (L. 118/1972, art. 22).

Il ruolo dei dirigenti delle autorità indipendenti

Il nuovo articolo 27-ter, introdotto dal medesimo comma 1 dell’art. 9 dello schema di decreto legislativo in commento, dispone l’istituzione del ruolo dei dirigenti delle autorità indipendenti, presso la Presidenza del consiglio, che provvede alla gestione tecnica della banca dati del ruolo, salva la possibilità di individuare una diversa competenza pe tale gestione con convenzione tra le autorità (commi 1 e 2).

La banca dati di cui al nuovo art. 13-bis, comma 7, d. lgs. 165/2001 contiene l'indicazione degli uffici dirigenziali e dei relativi titolari nonché il curriculum vitae, la collocazione nella graduatoria di merito adottata in sede di accesso, il percorso professionale e gli esiti delle valutazioni. La banca dati viene alimentata con i dati inseriti dalle amministrazioni e dai singoli dirigenti. In base a tale previsione le amministrazioni che non inseriscono i dati necessari alla creazione e all'aggiornamento della banca dati non possono conferire incarichi dirigenziali.

Al ruolo sono iscritti i dirigenti, assunti a tempo indeterminato, delle autorità indipendenti che, ai fini del decreto, sono così individuate dal comma 1:

• Autorità garante della concorrenza e del mercato,
• Commissione nazionale per le società e la borsa,
• Autorità di regolazione dei trasporti,
• Autorità per l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico,
• Autorità per le garanzie nelle comunicazioni,
• Garante per la protezione dei dati personali,
• Autorità nazionale anticorruzione,
• Commissione di vigilanza sui fondi pensione,
• Commissione di garanzia dell'attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali.

In sede di prima applicazione, il comma 7 prevede che tali dirigenti sono iscritti ai “ruoli della dirigenza”.

Al comma 7, andrebbe valutata l’opportunità, per evitare incertezze in sede applicativa, di fare riferimento all’iscrizione nel “ruolo dei dirigenti delle autorità indipendenti”, come recita il comma 1, anziché ai “ruoli della dirigenza”.

Viene specificato (comma 3), analogamente a quanto previsto per il Sistema della dirigenza pubblica, che il rapporto di lavoro di ciascun dirigente è costituito con l'autorità che gli ha conferito l'ultimo incarico dirigenziale, ferma restando l'iscrizione al ruolo. Lo scioglimento del rapporto di lavoro comporta la decadenza dal suddetto ruolo, salvo il caso di passaggio ad altra autorità.

Le relative procedure concorsuali (comma 4) sono gestite unitariamente dalle autorità indipendenti (ai sensi di quanto stabilito dall’art. 22 DL 90/2014) e si svolgono con cadenza annuale.

Resta ferma la possibilità – prevista dal nuovo testo dell’art. 28, comma 4, come modificato dallo schema di decreto in commento - di ricorrere agli istituti del corso-concorso e del concorso per la dirigenza pubblica, con il consenso delle relative amministrazioni e purché sia stato preventivamente comunicato il relativo fabbisogno.

Nell’ambito delle recenti misure legislative tese a razionalizzare i costi e le funzioni delle autorità amministrative indipendenti (art. 22, D.L. n. 90/2014 – c.d. decreto p.a.) è stata disposta la gestione unitaria delle procedure concorsuali per il reclutamento del personale delle autorità, previa stipula di apposite convenzioni tra tali organismi, che assicurino la trasparenza e l'imparzialità delle procedure, nonchè la specificità delle professionalità di ciascun organismo.

In tale quadro, è altresì previsto che dal 1° luglio 2014 le autorità amministrative indipendenti riducano il trattamento economico accessorio di tutto il loro personale in misura non inferiore al 20%. È stata inoltre stabilita la nullità delle procedure concorsuali avviate dopo l'entrata in vigore del suddetto decreto e prima della stipula delle convenzioni o poste in essere, successivamente alla predetta stipula, in violazione dei suddetti obblighi e le successive eventuali assunzioni.

Ciascuna autorità indipendente disciplina (comma 5) il conferimento degli incarichi dirigenziali nel rispetto dei principi desumibili dalla nuova disciplina stabilita per la dirigenza pubblica (con particolare riferimento agli articoli 19-bis, 19-ter e 19-quinquies – v. supra) e garantendo comunque la possibilità, a tutti gli iscritti al ruolo delle autorità indipendenti, “di partecipare alle relative procedure”.

Al comma 5, primo periodo, andrebbe valutata l’opportunità di chiarire se il riferimento è alla partecipazione di tutte le procedure di conferimento di incarichi presso le autorità indipendenti o presso l’intero sistema della dirigenza pubblica.

È fatta salva l'autonomia di ciascuna autorità nella fissazione dei requisiti richiesti per ciascun incarico dirigenziale. Le autorità disciplinano con intesa i diritti, gli obblighi e il trattamento economico dei dirigenti privi di incarico, nel rispetto dei princìpi fissati dal nuovo articolo 23-ter.

Tale articolo prevede in particolare i dirigenti privi di incarico: essi hanno l’obbligo di partecipare, ogni anno, ad almeno 5 procedure comparative per le quali abbiano i requisiti; decorso un anno le amministrazioni possono conferire direttamente incarichi dirigenziali per i quali essi abbiano i requisiti; qualora sia decorso un anno senza incarico nell’anno successivo, ai fini del trattamento economico, sono ridotti di un terzo le parti fisse. Decorsi 2 anni dal collocamento di disponibilità, il Dipartimento per la funzione pubblica provvede a collocare i dirigenti privi di incarico direttamente presso le amministrazioni in cui vi siano posti disponibili, ove ne abbiano i requisiti; viene infine previsto che, in caso di rifiuto, il dirigente decade dal ruolo. Le amministrazioni possono altresì attribuire ai dirigenti privi di incarico, con il loro consenso, funzioni di supporto senza il conferimento di incarichi dirigenziali e retribuzioni aggiuntive. In ogni caso, i dirigenti privi di incarico possono in ogni momento formulare richiesta di ricollocazione in qualifiche non dirigenziali.

Viene altresì stabilito che i dirigenti in disponibilità a seguito di revoca di incarico ai sensi dell'articolo 21 del d. lgs. 165/2001 (che disciplina le ipotesi di responsabilità dirigenziale per mancato raggiungimento degli obiettivi) decadono dal relativo ruolo della dirigenza decorso un anno senza che abbiano ottenuto un nuovo incarico. Il termine è sospeso in caso di aspettativa per assumere incarichi in altre amministrazioni, ovvero in società partecipate, o per svolgere attività lavorativa nel settore privato

La graduazione delle funzioni e delle responsabilità dei dirigenti (comma 6), ai fini della retribuzione di posizione, è definita da ciascuna autorità conformemente al proprio ordinamento, ferma restando comunque l'osservanza dei criteri e dei limiti delle compatibilità finanziarie fissate con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all'articolo 24, comma 8 (l’adozione di tale dPCM è prevista al comma 7 e non al comma 8).

Il nuovo art. 24, comma 7, demanda ad un dPCM la definizione di criteri e limiti delle compatibilità finanziarie per garantire l’omogeneizzazione del trattamento economico fondamentale ed accessorio nell’ambito di ciascun ruolo.

Con riferimento ai dirigenti delle autorità indipendenti, si ricorda che la legge delega ha disposto (art. 11, comma 1, lett. a)) l’introduzione di ruoli unici anche per la dirigenza delle autorità indipendenti, nel rispetto della loro piena autonomia. Nel criterio di delega relativo all’accesso alla dirigenza (lett. c)) è stabilita inoltre la possibilità di reclutare con il corso-concorso anche dirigenti delle autorità indipendenti.

Abolizione dell’istituto del segretario comunale e disciplina transitoria per la dirigenza locale

L’articolo 10 dispone il superamento della figura del segretario comunale e provinciale, definendo una disciplina transitoria in ordine al collocamento dei segretari nell’ambito della dirigenza degli enti locali.

L’articolo 9 (v. supra) ha al contempo previsto, nell’ordinamento degli enti locali, la figura del dirigente apicale, cui essi affidano compiti di attuazione dell’indirizzo politico, coordinamento e controllo della legalità dell’azione amministrativa. Ha quindi stabilito che, in sede di prima applicazione e per un periodo non superiore a tre anni, gli enti locali privi di un direttore generale conferiscono l’incarico di direzione apicale ai segretari comunali e provinciali attualmente iscritti nell’Albo.

Al segretario comunale e provinciale il vigente quadro normativo affida compiti di collaborazione e assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente locale in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti. Ciascun comune e ciascuna provincia hanno infatti un segretario titolare iscritto all'apposito albo cui si accede per concorso (TUEL art. 97 e 98).

In particolare, il segretario coordina i dirigenti e sovrintende allo svolgimento delle loro funzioni; ha funzioni consultive nei confronti del Consiglio e della Giunta (di cui verbalizza le sedute); può rogare i contratti nei quali l'ente è parte.

Oltre a queste, al segretario possono essere attribuite ulteriori funzioni per statuto e regolamento oppure su impulso del sindaco o del presidente della provincia. Il segretario, inoltre, svolge funzioni in materia di prevenzione della corruzione e di controllo interno dell'ente nonché di trasparenza.

Il sindaco e il presidente della provincia nominano e revocano il segretario, il cui incarico ha la durata corrispondente dell'organo che lo ha nominato (TUEL art. 99). Il provvedimento di revoca deve essere motivato e deliberato dalla giunta. La revoca può avvenire solo per violazione dei doveri di ufficio (TUEL art. 100). Il provvedimento di revoca è comunicato dal prefetto all'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) che si esprime entro trenta giorni. Decorso tale termine, la revoca diventa efficace, salvo che l'ANAC rilevi che la stessa sia correlata alle attività svolte dal segretario in materia di prevenzione della corruzione (L. 190/2012, art. 1, co. 82).

La gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali spetta attualmente al Ministero dell’interno. Nel XVI legislatura, infatti, è stata operata una profonda riforma della disciplina dei segretari comunali e provinciali con l'abrogazione dell'Agenzia per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali ad opera del decreto-legge n. 78 del 2010 (art. 7, comma da 31-ter a 31-septies) e l'affidamento della gestione dell'albo al Ministero dell'interno.

È stata così ripristinata la disciplina in vigore prima del 1997, quando è stata istituita l'Agenzia che aveva sostituito il Ministero dell'interno quale datore di lavoro dei segretari (L. 127/1997, c.d. "Bassanini 2"). A quanto previsto dal decreto-legge n. 78 è stata data attuazione con il decreto interministeriale del Ministero dell'interno e del Ministero dell'economia e delle finanze del 23 maggio 2012, con il quale è stata stabilita la data di effettivo esercizio delle funzioni trasferite e sono state individuate le risorse umane, strumentali e finanziarie riallocate presso il Ministero dell'interno. Successivamente, il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 ha istituito il Consiglio direttivo per la gestione dell'Albo dei segretari comunali e provinciali presso il Ministero dell'interno, già in parte disciplinato dal citato decreto ministeriale del 23 maggio (art. 10, commi 7-8). Inoltre, al fine del contenimento della spesa pubblica, il medesimo provvedimento ha disposto la soppressione della Scuola Superiore per la formazione e la specializzazione dei dirigenti della pubblica amministrazione locale stabilendo, altresì, le regole per tutti gli adempimenti successivi e consequenziali a tale soppressione (art. 10, commi 2-6).

Sempre nell'ottica della spending review, vanno inquadrati i limiti alle assunzioni dei segretari comunali e provinciali disposte dal decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (art. 14, comma 6), ai sensi del quale a decorrere dal 2012 le assunzioni dei segretari comunali e provinciali sono autorizzate per un massimo dell'80% delle cessazioni dal servizio, con le modalità di cui all'articolo 66, comma 10, del D.L. n. 112/2008.

Negli ultimi anni, inoltre, ai segretari sono state attribuite nuove funzioni in materia di anticorruzione e controllo interno. In particolare, la legge 6 novembre 2012, n. 190 (c.d. legge anticorruzione) ha individuato nel segretario comunale e provinciale il responsabile della prevenzione della corruzione negli enti locali, salvo diversa e motivata determinazione (art. 1, co. 7).

In base alla legge, infatti, le pubbliche amministrazioni centrali e gli enti locali individuano un responsabile della prevenzione della corruzione. Nelle prime, questi è scelto di norma tra i dirigenti di ruolo di prima fascia in servizio, mentre negli enti locali coincide con il segretario, salva diversa motivazione (co. 7). Il responsabile (co. 8 e 10): propone all'organo di indirizzo politico l'adozione del piano di prevenzione della corruzione, ne verifica poi l'attuazione e la sua idoneità, proponendo eventuali modifiche dello stesso in caso di inosservanza o malfunzionamento; definisce, entro il 31 gennaio di ogni anno, procedure idonee per selezionare e formare il personale destinato ad operare nei settori più esposti al rischio di corruzione.

Attualmente, il segretario svolge altresì le funzioni in materia di trasparenza dell'amministrazione introdotte dal decreto legislativo 33/2013, adottato in attuazione della delega prevista dalla legge anticorruzione (art. 43).

Il D.Lgs. 33, che ha riordinato la disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, recentemente modificato, dispone che all'interno di ogni amministrazione il responsabile per la prevenzione della corruzione (e quindi negli enti locali il segretario) svolge anche, di norma, le funzioni di responsabile per la trasparenza con i seguenti compiti: controllare l'adempimento da parte dell'amministrazione degli obblighi di pubblicazione ed, eventualmente segnalare i casi di mancato o ritardato adempimento; aggiornare il programma triennale per la trasparenza e l'integrità; assicurare la regolare attuazione dell'accesso civico (si tratta di un nuovo istituto introdotto dal medesimo D.Lgs. 33 sulla base del quale ciascuno ha il diritto di accedere a documenti dell'amministrazione - per i quali esiste l'obbligo di pubblicazione - nei casi in cui questa è stata omessa).

Da ultimo, il ruolo svolto dal segretario nell'ambito dei controlli interni degli enti locali, è stato rafforzato ad opera del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla L. 213/2012 (art. 3).

Per quanto riguarda il trattamento economico del segretario comunale e provinciale, si ricorda che di recente (art. 10 DL 24 giugno 2014, n. 90) è stata soppressa l'attribuzione ai segretari comunali e provinciali delle quote loro spettanti dei diritti di segreteria e del diritto di rogito, che sono ora interamente acquisiti ai bilanci degli enti locali. Gli effetti dell'abolizione sono in parte attenuati per i segretari che non hanno la qualifica dirigenziale e per quelli che prestano la loro opera presso enti locali privi di dipendenti con qualifica dirigenziale; una quota dei diritti di segreteria spettanti ai comuni è comunque attribuita ai predetti segretari quale diritto di rogito in misura non superiore ad un quinto dello stipendio. Sono fatte inoltre salve le quote maturate prima della data di entrata in vigore del decreto-legge. È infine previsto che il rogito da parte del segretario avviene esclusivamente su richiesta dell'ente locale.

Si ricorda che con il DPCM 17 maggio 2016 il Ministero dell'interno è stato autorizzato ad assumere a tempo indeterminato n. 249 unità di segretari comunali e provinciali del corso-concorso COA V, a valere sulle cessazioni relative al triennio 2013-2015.

Ai sensi del comma 1, i segretari comunali e provinciali confluiscono nel ruolo dei dirigenti locali. Si tratta dei segretari comunali, già iscritti nell'albo nazionale, soppresso dal comma 3, e collocati nelle fasce professionali A e B (ossia quelli che possono essere nominati nei comuni sopra i 3.000 abitanti); mentre quelli collocati nella fascia C (fino a 3.000 abitanti), come si vedrà al comma 5, sono immessi in servizio come funzionari per i primi due anni effettivi, fatta salva la possibilità di fare richiesta per gli uffici dirigenziali he si rendano disponibili.

I segretari comunali e provinciali con un incarico in essere continuano ad esercitarlo fino alla naturale scadenza e mantengono il relativo trattamento economico. Fino alla scadenza di tutti gli incarichi vi sarà quindi una fase di coesistenza delle diverse figure (segretari comunali e provinciali, dirigenti e funzionari).

I suddetti soggetti, collocati nelle fasce professionali A e B (comma 2) vengono assunti dalle amministrazioni che conferiscono loro incarichi dirigenziali, “nei limiti delle dotazioni organiche”.

Andrebbe valutata l’opportunità di specificare espressamente le modalità di assunzione nel caso di unione di comuni.

Il nuovo art. 27-bis, comma 3, attribuisce infatti ad una convenzione la definizione delle modalità salvo il caso dell’unione dei comuni.

In proposito, si ricorda che l’art. 32, comma 5-ter, del d. lgs. 267/2000 (TUEL) - di cui lo schema di decreto legislativo in commento dispone l’abrogazione - dispone che il presidente dell'unione di comuni si avvale del segretario di un comune facente parte dell'unione, senza che ciò comporti l'erogazione di ulteriori indennità e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

A sua volta, l’art. 1, comma 450, della legge 190 del 2014 (legge di stabilità 2015) prevede che per i comuni che esercitano obbligatoriamente in forma associata, mediante unione di comuni o convenzione, le funzioni fondamentali di cui all’art. 14 del DL 78/2010, le spese di personale e le facoltà assunzionali sono considerate in maniera cumulata fra gli enti coinvolti, garantendo forme di compensazione fra gli stessi, fermi restando i vincoli previsti dalle vigenti disposizioni e l'invarianza della spesa complessivamente considerata.

Ai sensi del comma 3, come anticipato, a decorrere dall’effettiva costituzione del ruolo dei dirigenti la figura del segretario comunale e provinciale è abolita, e il relativo albo nazionale è soppresso.

Inoltre, mentre, come si è detto, i segretari di fascia A e B con incarico vengono assunti dalle amministrazioni locali, lo stato giuridico ed economico dei soggetti delle medesime fasce privi di incarico, rimangono comunque disciplinati dalle disposizioni vigenti e il trattamento economico rimane a carico del Ministero dell’interno.

Riguardo alle disposizioni vigenti, si ricorda che l’art. 101 del d. lgs. 267/2000 (TUEL) – di cui l’art. 15 dello schema di decreto legislativo dispone l’abrogazione – reca norme relative alla mobilità e alla messa in disponibilità dei segretari comunali e provinciali.

Tale previsione stabilisce che il segretario comunale o provinciale non confermato, revocato o comunque privo di incarico è collocato in posizione di disponibilità per la durata massima di due anni. Durante il periodo di disponibilità il segretario rimane iscritto all'albo ed è posto a disposizione dell'Agenzia autonoma per le attività dell'Agenzia stessa o per l'attività di consulenza, nonché per incarichi di supplenza e di reggenza, ovvero per l'espletamento di funzioni corrispondenti alla qualifica rivestita presso altre amministrazioni pubbliche che lo richiedano con oneri a carico dell'ente presso cui presta servizio. Per il periodo di disponibilità al segretario compete il trattamento economico in godimento in relazione agli incarichi conferiti.

Durante il periodo in cui il segretario comunale o provinciale è utilizzato in posizione di distacco, comando, aspettativa, fuori ruolo o altra analoga posizione presso altre amministrazioni pubbliche e in ogni altro caso previsto dalla legge, il termine di collocamento in disponibilità resta sospeso.

Nel caso di collocamento in disponibilità per mancato raggiungimento di risultati imputabile al segretario oppure motivato da gravi e ricorrenti violazioni dei doveri d'ufficio, allo stesso, salva diversa sanzione, compete il trattamento economico tabellare spettante per la sua qualifica detratti i compensi percepiti a titolo di indennità.

Decorsi due anni senza che abbia preso servizio in qualità di titolare in altra sede il segretario viene collocato d'ufficio in mobilità presso altre pubbliche amministrazioni nella piena salvaguardia della posizione giuridica ed economica

Al contempo, il comma 4 dispone, per i segretari comunali e provinciali, collocati nelle fasce professionali A e B e confluiti nel ruolo unico dei dirigenti degli enti locali, ma privi di incarico alla data di entrata in vigore dello schema di decreto in esame, che, decorsi quattro anni dall’inquadramento nel ruolo senza aver ottenuto un incarico dirigenziale, cessano dallo stesso e il loro rapporto di lavoro si risolve.

È disposta l’applicazione di previsto dall'articolo 23-ter di cui all'articolo 19 del decreto legislativo 165/2001, introdotto dal presente provvedimento, che disciplina in generale i dirigenti privi di incarico (vedi supra). Si ricorda peraltro che la nuova disciplina dell’art. 23-ter fa riferimento ad un arco temporale di due anni, scadenzando fasi e adempimenti, dopo il quale il dirigente privo di incarico decade dal ruolo. Andrebbe pertanto valutata l’opportunità di coordinare le previsioni ivi contenute con il termine più ampio di 4 anni previsto dal comma 4.

Il comma 5 ha ad oggetto il passaggio nell’ambito del personale degli enti locali dei segretari comunali e provinciali, già iscritti all’Albo, di fascia C (ossia di quelli che possono essere nominati nei comuni fino a 3.000 abitanti) e dei vincitori di procedure concorsuali di ammissione al corso di accesso in carriera, già avviate alla data di entrata in vigore della legge 7 agosto 2015, n. 124 (ossia al 28 agosto 2015). Tali soggetti sono immessi in servizio come funzionari per 2 anni effettivi, al termine dei quali l’amministrazione presenta una relazione con una valutazione di merito sul servizio prestato alla Commissione per la dirigenza locale, di cui al comma 9 dell’art. 19.

In base agli esiti della relazione, elaborata dopo 2 anni di servizio:

in caso di valutazione positiva, l'amministrazione presso la quale il vincitore ha prestato servizio immette in ruolo il dipendente come dirigente, che viene conseguentemente iscritto nel Ruolo della dirigenza locale, e può conferirgli un incarico dirigenziale senza l'espletamento della procedura comparativa con avviso pubblico.

Si ricorda che per la nomina dei dirigenti apicali, espressamente prevista dal nuovo art. 27-bis, comma 1, è richiamata l’applicazione della procedura per il conferimento dell’incarico di cui all’art. 19-ter, comma 6 (la scelta è comunicata alla Commissione per la dirigenza che verifica il rispetto dei requisiti e dei criteri fissati dall’amministrazione interessata).

in caso di valutazione negativa, l'interessato rimane in servizio per un altro anno, al termine del quale l'amministrazione trasmette una nuova valutazione alla suddetta Commissione. Successivamente, in caso di ulteriore valutazione negativa, l'interessato non è ammesso a nuova valutazione, e rimane in servizio come funzionario.

La norma fa salvo il caso in cui sia conferito a tali soggetti l'incarico di direzione apicale in sede di prima applicazione del decreto, ai sensi del comma 6 (vedi infra).

Ulteriori previsioni sono dettate dai periodi secondo, terzo e quarto del comma 5 (che per maggiore chiarezza della norma andrebbe valutato di postporre alla fine del comma). Viene, in particolare, stabilito che gli enti locali presso i quali nei “successivi due anni” (andrebbe chiarito se i due anni decorrono dall’immissione in ruolo come funzionari dei suddetti soggetti o una volta decorso il biennio come funzionari) sono disponibili uffici dirigenziali, possono richiedere alla Commissione per la dirigenza degli enti locali l’assegnazione di tali soggetti previa presentazione di un progetto professionale e formativo di inserimento. La Commissione seleziona quindi un numero di progetti corrispondente al numero delle richieste. I segretari, con priorità per coloro che hanno maggiore anzianità nella fascia, scelgono l'amministrazione di destinazione e sono assegnati anche in soprannumero, e comunque nell'ambito delle risorse disponibili. Qualora il numero dei progetti presentati sia inferiore a quello delle richieste quelli ulteriori sono assegnati alle amministrazioni statali, secondo le previsioni dell'articolo 4, comma 3-quinquies, del decreto-legge 101/2013.

L’articolo 4, comma 3-quinquies, del D.L. 101/2013 ha stabilito (dal 1° gennaio 2014) che il reclutamento dei dirigenti e di tutte le figure professionali comuni alle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 35, comma 4 del D.Lgs. 165/2001 (si tratta delle seguenti amministrazioni che abbiamo più di 200 unità di dipendenti: amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo, agenzie - compresa quella per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali -, enti pubblici non economici ed enti di ricerca; restano esclusi regioni, enti locali e sanità) si debba svolgere attraverso concorsi unici, organizzati dal Dipartimento della funzione pubblica, previa ricognizione del fabbisogno presso le amministrazioni interessate (nonché nel rispetto dei vincoli finanziari in materia di assunzione a tempo indeterminato). Qualora le sedi vacanti riguardino amministrazioni ricadenti nella medesima regione il richiamato concorso può essere svolto in ambito regionale. Infine, è prevista la facoltà, per le amministrazioni richiamate in precedenza, di assumere personale solo attingendo alle nuove graduatorie di concorso predisposte dal Dipartimento della funzione pubblica (fino al loro esaurimento), provvedendo a programmare le quote annuali di assunzioni. In ogni caso restano ferme le disposizioni di cui al precedente comma 3 ed al successivo comma 6 e quelle in materia di corso-concorso bandito dalla Scuola nazionale dell’amministrazione (di cui al D.P.R. 70/2013).

Al comma 5, quarto periodo, appare opportuno chiarire la portata del rinvio ivi previsto all'articolo 4, comma 3-quinquies, del D.L. 101/2013 (che, in gran parte, risulta superata dalle nuovo disposizioni del provvedimento sull’accesso alla dirigenza) e, in particolare, se l'assegnazione alle amministrazioni statali (dei segretari comunali collocati nella fascia professionale C, nonché dei vincitori delle richiamate procedure concorsuali) avvenga in via diretta da parte del Dipartimento della funzione pubblica oppure debba essere disposta solo all'esito delle procedure concorsuali ivi previste.

Il comma 6, già richiamato, ha per oggetto il passaggio delle funzioni tra segretari e dirigenti apicali prevedendo che gli enti locali, privi di un direttore generale, conferiscono l’incarico di dirigente apicale (figura istituita dall’art. 27-bis, vedi sopra) ad uno dei soggetti di cui al comma 1 e 5.

La disposizione ha carattere transitorio in quanto si applica per non più di tre anni dall’entrata in vigore del provvedimento in esame e si applica sia agli ex segretari di fascia A e B (ossia quelli richiamati al comma 1), sia quelli di fascia C e i vincitori di concorso (comma 5). Nel secondo caso, l’interessato prima di essere iscritto nel Ruolo dei dirigenti deve aver ricoperto l’incarico di dirigente apicale per almeno 18 mesi.