Legislatura 17ª - Dossier n. 372

L’accesso alla dirigenza

L’art. 3 – modificando gli articoli 28 e 28-bis del D.Lgs. 165/2001 - interviene sui sistemi di accesso alla dirigenza, confermando ed estendendo a tutte le amministrazioni il doppio canale di accesso del corso-concorso e del concorso.

Come illustrato (v. supra), l’istituendo “sistema della dirigenza pubblica” si articola infatti in ruoli unificati – in particolare, i ruolo unici dei dirigenti statali, regionali e degli enti locali – cui si accede tramite procedure di reclutamento e requisiti omogenei (art. 2).

Alla dirigenza pubblica si accede dunque mediante le due modalità del corso-concorso e del concorso, salvo il conferimento di incarichi dirigenziali a soggetti esterni alle amministrazioni nei limiti di quanto stabilito dalla legge.

Il nuovo art. 28 del D.Lgs. 165/2001 specifica che il corso-concorso è bandito ogni anno per il numero di posti definiti sulla base della programmazione triennale delle assunzioni da parte delle amministrazioni, e delle relative richieste. Al reclutamento mediante concorso si procede esclusivamente per i posti di qualifica dirigenziale autorizzati dal Dipartimento della funzione pubblica, per i quali si, pongano esigenze non coperte dalla programmazione triennale.

Nella relazione illustrativa si evidenzia come nella definizione dei sistemi di accesso alla dirigenza vi è un evidente favor del legislatore nei confronti del corso-concorso, aperto a tutti, rispetto al quale il concorso assume carattere residuale. La selezione concorsuale, prevista con periodicità annuale, è in ogni caso posta al centro del sistema, quale metodologia fisiologica di provvista del personale dirigenziale.

In sede di prima applicazione è affidata al Dipartimento della funzione pubblica una ricognizione degli uffici coperti mediante incarichi dirigenziali, anche tenuto conto della istituzione, negli enti locali privi della dirigenza, della figura del dirigente apicale. A decorrere dalla predetta ricognizione, tale Dipartimento di concerto con il Dipartimento della ragioneria generale autorizza annualmente procedure concorsuali assicurando una “giusta proporzione” tra personale dirigenziale e personale non dirigenziale nelle diverse amministrazioni e prevedendo, ove necessario, una graduale riduzione del numero complessivo dei dirigenti, fermo restando l'equilibrio complessivo dei saldi di finanza pubblica.

Alle amministrazioni interessate è affidata l’adozione delle conseguenti misure inerenti all'assetto organizzativo.

Viene quindi specificato (comma 2) che le graduatorie finali del concorso di accesso al corso-concorso, nonché del concorso per l'accesso alla dirigenza, sono limitate ai vincitori, e non comprendono idonei (in tale senso dispone la legge delega 124/2015 all’art. 11, comma 1, lett. c)).

All’art. 28-bis, che disciplina il corso-concorso, è in ogni modo previsto che i partecipanti al corso-concorso che non sono risultati vincitori ma hanno conseguito una valutazione finale di sufficienza sono comunque assunti a tempo indeterminato nel livello di inquadramento giuridico più elevato tra le qualifiche non dirigenziali.

La definizione di una serie di criteri è affidata (comma 3) ad un regolamento da adottare entro 90 giorni dall’entrata in vigore del decreto legislativo (ai sensi del nuovo art. 28-sexies). Essi riguardano, in particolare:

-i criteri per la composizione e la nomina delle commissioni esaminatrici dei concorsi (corso-concorso, concorso ed esame di conferma) e le modalità di svolgimento delle prove concorsuali;

-i criteri di selezione dei partecipanti ispirati alle migliori pratiche internazionali;

-i criteri per la valutazione dei titoli, nel concorso unico, prevedendo altresì la valutazione delle esperienze di servizio professionali maturate dai candidati, e stabilendo, per ciascun profilo dirigenziale, il numero massimo di titoli che possono essere presentati dai candidati;

-la durata, non superiore a 12 mesi, e l'articolazione del corso-concorso, le modalità di verifica degli apprendimenti e di formazione della graduatoria finale;

-la durata, non superiore a 6 mesi, e l'articolazione del ciclo formativo previsto nell’ambito del concorso unico;

-i contenuti principali del corso concorso e del ciclo formativo, tenendo orientativamente conto, in ragione delle specificità delle singole •procedure di reclutamento, di determinate aree;

-i contenuti del ciclo formativo e del corso concorso per l'accesso alle sezioni speciali;

-la soglia di partecipanti sopra la quale possono essere previsti criteri di preselezione, inclusi precedenti esperienze professionali o titoli post-laurea.

In base al comma 4, restano ferme le vigenti disposizioni in materia di accesso alle qualifiche dirigenziali delle carriere diplomatica e prefettizia, delle Forze di polizia, delle Forze armate e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco (in base alla legge delega, infatti, è escluso dal ruolo unico della dirigenza statale il personale in regime di diritto pubblico di cui all’art. 3 del D.Lgs. 165/2001).

Viene al contempo aggiunto che, con il consenso delle relative amministrazioni, con il corso-concorso e con il concorso può essere reclutato il personale della carriera diplomatica e della carriera prefettizia, nonché quello della carriera dirigenziale penitenziaria e delle autorità indipendenti, purché le relative amministrazioni abbiano preventivamente comunicato il relativo fabbisogno.

La legge delega contempla infatti il possibile reclutamento, con il corso-concorso e con il concorso unico, anche di dirigenti di “carriere speciali e delle autorità indipendenti”. Per le autorità indipendenti, inoltre, il nuovo art. 27-ter del D.Lgs. 165/2001 prevede l’istituzione di un Ruolo unico.

Alla dirigenza regionale e alla dirigenza locale si accede egualmente per corso-concorso o per concorso (comma 5) secondo le modalità previste dall’art. 28 del D.Lgs. 165/2001, come modificato; alle intese, rispettivamente, in sede di Conferenza Stato-regioni e Conferenza Stato-città è affidata la disciplina della programmazione del reclutamento e i contenuti specifici delle materie oggetto del corso-concorso, e del concorso, per i dirigenti regionali e locali.

Il sistema di reclutamento e formazione dei dirigenti e dei funzionari delle amministrazione dello Stato e degli enti pubblici non economici è stato rinnovato con l'entrata in vigore del D.P.R. 16 aprile 2013, n. 70 (pubblicato in G.U. n. 146 del 24 giugno 2013). Il regolamento ha dato attuazione dell'articolo 11, co. 1, del D.L. 95/2012 (conv., L. 135/2012) che ha autorizzato il Governo ad adottare uno o più regolamenti di delegificazione al fine di individuare idonee forme di coordinamento tra le scuole pubbliche di formazione, gli istituti di formazione e le altre strutture competenti e di riformare il sistema di reclutamento e di formazione dei dirigenti e dei funzionari pubblici anche mediante adeguati meccanismi di collegamento tra la formazione propedeutica all'ammissione ai concorsi e quella permanente. Le novità principali riguardano: l'introduzione di un nuovo procedimento di programmazione del reclutamento; la definizione di nuovi requisiti e modalità di svolgimento del corso-concorso per il reclutamento dei funzionari; l'innalzamento della percentuale minima di dirigenti da assumere tramite corso-concorso bandito annualmente; una nuova scansione delle fasi di pianificazione delle attività formative.

Successivamente, per consentire una programmazione complessiva degli accessi alla pubblica amministrazione coerente con le politiche di contenimento delle assunzioni e delle spese di personale, il decreto-legge n. 101/2013 (articolo 4, commi 3-quinquies/3-septies) ha introdotto, a decorrere dal 1° gennaio 2014, l'istituto del concorso pubblico unico per il reclutamento dei dirigenti e delle figure professionali comuni a tutte le amministrazioni pubbliche (con esclusione di regioni ed enti locali), la cui organizzazione spetta al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri. In base a tale previsione, il Dipartimento, nella ricognizione del fabbisogno, verifica le vacanze riguardanti le sedi delle amministrazioni ricadenti nella medesima regione; ove le vacanze risultino riferite ad una singola regione, il concorso unico si svolge in ambito regionale. Le amministrazioni pubbliche possono assumere personale solo attingendo alle nuove graduatorie di concorso, fino al loro esaurimento, provvedendo a programmare le quote annuali di assunzioni e possono essere autorizzate a svolgere direttamente i concorsi pubblici solo per specifiche professionalità.

Il corso-concorso per l’accesso alla dirigenza

In base alle previsioni degli articoli 28 e 28-bis del D.Lgs. 165/2001, come modificate dall’art. 3 dello schema di decreto legislativo, il corso-concorso selettivo per formazione è bandito annualmente.

È richiesta la cittadinanza di uno degli Stati membri dell’UE e il conseguimento della laurea specialistica o magistrale o titoli equipollenti conseguiti all’estero.

Peraltro, il regolamento di attuazione definisce la soglia di partecipanti sopra la quale possono essere previsti criteri di preselezione, inclusi precedenti esperienze professionali o titoli post-laurea.

Una quota non superiore al 25 per cento dei posti a concorso può essere riservata ai dipendenti di ruolo (come richiesto anche per la partecipazione al concorso per l’accesso alla dirigenza dal nuovo art. 28-ter, co. 2, lett. a), D.Lgs. 165/2001).

Attualmente, è previsto che per la partecipazione al concorso di ammissione al corso-concorso dirigenziale i candidati non dipendenti pubblici debbano essere muniti, oltre della laurea specialistica o magistrale oppure del diploma di laurea conseguito secondo l’ordinamento didattico previgente al D.M. 509/1999, anche di dottorato di ricerca o di diploma di specializzazione o di master di secondo livello. I dipendenti pubblici, a loro volta, sono ammessi a partecipare al concorso se in possesso di laurea specialistica o magistrale oppure di diploma di laurea conseguito secondo l’ordinamento didattico previgente al D.M. 509/1999, purché abbiano maturato un’esperienza di lavoro almeno di cinque anni nella pubblica amministrazione in posizioni funzionali per l’accesso alle quali è richiesto il possesso della laurea (triennale).

Con gli interventi legislativi degli ultimi anni (quali il D.P.R. n. 70/2013) è stata inoltre confermata la competenza della SNA relativamente al corso-concorso per dirigenti, elevando dal 30 al 50% i posti riservati a tale tipologia di concorso.

La durata del corso è di 12 mesi, di cui 8 mesi di formazione generale presso la SNA e 4 mesi di formazione specialistica presso le Scuole di formazione delle amministrazioni di destinazione. Qualora le amministrazioni di destinazione non abbiano una propria scuola di riferimento, anche la parte di formazione specialistica viene svolta presso la SNA.

Il numero di allievi ammessi al corso supera del 20% quello dei posti di dirigente disponibili. Durante il corso sono previste prove di valutazione continue, intermedie e finali in esito delle quali vengono nominati vincitori gli allievi che si collocano in graduatoria entro il numero di posti di dirigente disponibili.

Attualmente, nel periodo di corso agli allievi non dipendenti pubblici è erogata una borsa di studio del valore di 1.500,00 euro netti mensili. Gli allievi già dipendenti pubblici conservano il trattamento economico fruito presso l’amministrazione di provenienza.

I relativi vincitori sono immessi in servizio come funzionari per un periodo di 3 anni presso le amministrazioni che hanno bandito i posti (periodo che può essere ridotto fino ad un anno in presenza di determinate condizioni). Ai vincitori sono attribuiti incarichi dirigenziali temporanei.

A conclusione di tale periodo, l'amministrazione presso cui ha presentato servizio, previa trasmissione di una relazione sulla valutazione di merito del servizio prestato alla Commissione per la dirigenza (statale, regionale o locale) e fermo restando il conseguimento di una valutazione positiva, assume il dipendente come dirigente a tempo indeterminato (che consegue automaticamente l’iscrizione al ruolo della dirigenza) conferendogli direttamente un incarico dirigenziale.

Coloro che hanno conseguito una valutazione negativa o i partecipanti al corso-concorso che non sono risultati vincitori ma abbiano conseguito una valutazione finale di sufficienza sono comunque assunti a tempo indeterminato nel livello di inquadramento giuridico più elevato tra le qualifiche non dirigenziali. In tale caso sono assegnati d’ufficio dal Dipartimento della funzione pubblica secondo le previsioni normative vigenti.

Per quanto riguarda i dirigenti regionali e locali sono definiti in sede di intesa, rispettivamente, con la Conferenza Stato-regioni e la Conferenza Stato-città gli specifici contenuti formativi del corso-concorso (così come del concorso – v. infra) ed è possibile prevedere che una “parte del corso-concorso si svolga dopo l’assegnazione dei vincitori alle relative amministrazioni.

La legge delega (124/2014, art. 11, comma 1, lett. c)), per quanto riguarda il corso-concorso (n. 1), affida al decreto delegato la definizione dei requisiti e criteri di selezione dei partecipanti secondo le “migliori prassi in ambito internazionale”. Ai fini della disciplina del corso-concorso sono individuati i suddetti elementi:

- è richiesto un titolo di studio non inferiore alla laurea magistrale;

- è stabilita la cadenza annuale del corso-concorso per ciascuno dei tre ruoli per un numero fisso di posti in base al fabbisogno minimo annuale;

- sono escluse le graduatori di idonei nel concorso di accesso al corso-concorso;

- i vincitori del corso-concorso sono immessi in servizio per i primi 3 anni come funzionari, con obbligo di formazione; è possibile che tale periodo sia ridotto in relazione all'esperienza lavorativa nel settore pubblico o a esperienze all'estero; successivamente è disposta l’immissione nel ruolo unico della dirigenza da parte delle predette Commissioni sulla base della valutazione da parte dell'amministrazione presso la quale è stato attribuito l'incarico iniziale;

- è prevista la tenuta di sezioni speciali del corso-concorso per dirigenti tecnici.

Il concorso per l’accesso alla dirigenza

Il concorso per l’accesso alla dirigenza (disciplinato dal nuovo art. 28-ter del D.Lgs. 165/2001, introdotto dall’art. 3) - bandito dal Dipartimento della funzione pubblica – dà luogo all’assunzione a tempo determinato (di massimo 4 anni) con la possibilità di trasformazione - a seguito di un esame di conferma da parte di un’apposita commissione nominata dalla Commissione per la dirigenza statale o, per i dirigenti regionali e locali, dalle relative Commissioni – in rapporto di lavoro a tempo indeterminato.

Al concorso possono accedere soggetti aventi specifici requisiti, in aggiunta alla laurea.

In particolare:

-per i dipendenti di ruolo delle pubbliche amministrazioni sono richiesti almeno 5 anni di servizio in un livello per il cui accesso è richiesta la laurea o 3 anni se in possesso di specializzazioni o dottorati (o 4 anni per coloro che sono stati reclutati con il corso-concorso);

-per i soggetti con la qualifica di dirigente presso enti o strutture pubbliche diverse dalle amministrazioni elencate dall’art. 1, co. 2, del D.Lgs. 165/2001 sono richiesti almeno 2 anni di esercizio delle funzioni dirigenziali;

- per coloro che hanno ricoperto incarichi dirigenziali o equiparati (quindi pur non essendo dipendenti di ruolo) in pp.aa sono richiesti almeno 5 anni;

- per i soggetti che hanno maturato presso enti od organismi internazionali esperienze lavorative in posizioni apicali per il cui accesso è richiesto il diploma di laurea sono richiesti 4 anni di servizio continuativo.

Attualmente l’accesso alla qualifica di dirigente per concorso per esami indetto della singole amministrazioni è consentito, in particolare, ai dipendenti di ruolo delle p.a., in possesso di laurea, che abbiano compiuto almeno 5 anni di servizio, o 3 anni se in possesso del dottorato di ricerca o diploma di specializzazione, svolti in posizioni funzionali per l’accesso alle quali è richiesto il conseguimento del diploma di laurea.

Durante il primo anno i vincitori sono assunti dalle amministrazioni, con rapporto di lavoro a tempo determinato, e devono effettuare un ciclo di formazione (le cui modalità sono definite con il regolamento di attuazione, previsto dal nuovo art. 28-sexies, che non può essere comunque superiore a sei mesi in base all’art. 28 testé illustrato – v. supra). I relativi contenuti formativi, per i dirigenti regionali e locali, sono definiti d’intesa, rispettivamente, con la Conferenza Stato-regioni e con la Conferenza Stato-città.

Viene altresì affidato al medesimo regolamento la definizione dell’utilizzo, ai fini dell’assunzione del dirigente a tempo determinato (e, in caso di superamento dell’esame di conferma, a tempo indeterminato), della graduatoria consolidatasi all’esito del medesimo ciclo formativo.

Si ricorda, in ogni caso, che – in base alla legge delega (art. 11, co. 1, lett. c) legge 124/2015) sono escluse graduatorie di idonei.

È altresì previsto – dopo i primi 3 anni di servizio come dirigenti (l’amministrazione può ridurre fino ad un anno tale periodo se ricorrono determinate condizioni) – che i vincitori siano chiamati a svolgere un esame di conferma da parte di una commissione nominata, rispettivamente (per i dirigenti statali, regionali e locali) dalle istituende Commissioni per la dirigenza, ex art. 19 D.Lgs. 165/2001, come modificato dallo schema di decreto legislativo (commi 4 e 7 del nuovo art. 28-ter).

Se l’esame viene superato il vincitore è assunto con rapporto di lavoro a tempo indeterminato ed iscritto automaticamente nel ruolo della dirigenza.

Nel caso di mancato superamento dell’esame di conferma i vincitori del concorso sono inquadrati come funzionari.

Per quanto riguarda i dirigenti regionali e locali, come si è detto, analogamente a quanto previsto per la disciplina del corso-concorso (v. supra), sono definiti in sede di intesa, rispettivamente, con la Conferenza Stato-regioni e la Conferenza Stato-città gli specifici contenuti formativi del ciclo formativo e possono prevede che una “parte del ciclo formativo si svolga dopo l’assegnazione dei vincitori alle relative amministrazioni”.

Ai fini della disciplina del concorso (n. 2) la legge delega (124/2014, art. 11, comma 1, lett. c)) individua i suddetti elementi:

-è richiesto un titolo di studio non inferiore alla laurea magistrale;

- è stabilita la cadenza annuale del concorso unico per ciascuno dei tre ruoli per un numero di posti variabile (posti disponibili nella dotazione organica e non coperti dal corso-concorso);

- sono escluse le graduatorie di idonei;

- al termine del ciclo di formazione iniziale viene formata la graduatoria finale; è quindi disposta l’assunzione a tempo determinato e, dopo i primi 3 anni di servizio (o dopo un tempo minore in presenza di determinati elementi), si svolge un esame di conferma da parte di un organismo indipendente cui segue l’assunzione a tempo indeterminato; in caso di mancato superamento dell’esame di conferma è prevista la risoluzione del rapporto di lavoro, con eventuale inquadramento nella qualifica di funzionario.

La formazione dei dirigenti

Il nuovo art. 28-quater del D.Lgs. 165/2001, introdotto dall’art. 3 dello schema di decreto legislativo, è dedicato specificatamente alla formazione dei dirigenti.

Viene in particolare disposto (comma 1) che ciascun dirigente è tenuto a frequentare corsi di formazione, organizzati o approvati dalla SNA, per un numero di ore definito dal regolamento di attuazione (di cui all'articolo 28-sexies).

Inoltre, ciascun dirigente è chiamato (comma 2) a svolgere gratuitamente, ove richiesto, attività didattica per conto della SNA per un massimo di 40 ore annue, “senza pregiudizio per la propria attività lavorativa e nell'ambito dei relativi obblighi contrattuali”.

Per i dirigenti regionali e locali (comma 3) sono rimessi alla determinazione delle intese, rispettivamente, con la Conferenza Stato-regioni e con la Conferenza Stato-città, gli obblighi di formazione e di insegnamento, prevedendo lo svolgimento di attività gratuita di insegnamento dei dirigenti iscritti a ciascuno dei ruoli della dirigenza anche in favore dei dirigenti iscritti agli altri due ruoli.

Alla SNA (come disciplinata dal nuovo art. 28-quinquies – v. infra) è affidato (comma 4) l’aggiornamento nelle materie già oggetto della formazione iniziale dei dirigenti e l’individuazione di quelle di maggior interesse per il miglioramento delle competenze organizzative e informatiche, anche tenendo conto delle richieste delle amministrazioni interessate.

Con riferimento alla formazione permanente dei dirigenti la disposizione di delega (art. 11, co. 1, lett. e) richiede la definizione di obblighi formativi annuali e delle modalità del relativo adempimento; il coinvolgimento dei dirigenti di ruolo nella formazione dei futuri dirigenti ed il loro obbligo di prestare gratuitamente la propria opera intellettuale per le suddette attività di formazione.

La riforma della Scuola nazionale dell’amministrazione (SNA)

Il nuovo art. 28-quinquies del D. Lgs. n. 165/2001, introdotto dall’art. 3, co. 1, lett. c), dello schema in commento, dispone la trasformazione della SNA in agenzia, dotata di personalità giuridica di diritto pubblico e di autonomia regolamentare, amministrativa, patrimoniale, organizzativa, contabile e finanziaria, sottoposta alla vigilanza della Presidenza del Consiglio.

Le nuove disposizioni intendono dare attuazione all’articolo 11, co. 1, lett. d), della legge n. 124/2015 che delega il Governo a riformare la Scuola nazionale dell’amministrazione, stabilendo una revisione complessiva del suo ordinamento, della sua missione e dell’assetto organizzativo, con eventuale trasformazione della natura giuridica (senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica).

In particolare, nei principi e criteri direttivi della delega si pone l'accento sulla collaborazione con istituzioni nazionali e internazionali di prestigio e sull'avvalimento – per le attività di reclutamento - di istituzioni di formazione selezionate con procedure trasparenti. Si richiama inoltre la finalità di assicurare l’omogeneità della qualità e dei contenuti formativi dei dirigenti dei ruoli unificati e la necessità di procedere ad una ridefinizione del trattamento economico dei docenti della Scuola nazionale dell'amministrazione in coerenza con le previsioni vigenti.

La Scuola nazionale dell’amministrazione (SNA), originariamente denominata Scuola superiore della pubblica amministrazione (SSPA) è un’istituzione di alta cultura e formazione, posta nell’ambito e sotto la vigilanza della Presidenza del Consiglio. La nuova denominazione è stata assunta in virtù dell’articolo 1 del D.P.R. 70 del 2013 che ha istituito il Sistema unico delle scuole pubbliche di formazione.

Istituita nel 1957, essa è stata soggetta a diversi riordinamenti, il più recente dei quali è stato operato con il D.Lgs. 178/2009 che ha integralmente sostituito la disciplina precedente contenuta nel D.Lgs. 287/1999, come modificato dal D.Lgs. 381/2003. Da ultimo il D.Lgs. 178 è stato modificato dal D.L. 90/2014 (art. 21), che ha soppresso la Scuola superiore dell'economia e delle finanze, l'Istituto diplomatico «Mario Toscano», la Scuola superiore dell'amministrazione dell'interno (SSAI), il Centro di formazione della difesa e la Scuola superiore di statistica e di analisi sociali ed economiche e ne ha trasferito le funzioni alla SNA.

La Scuola è dotata di autonomia organizzativa e contabile nei limiti delle proprie risorse economico-finanziarie; è iscritta nell'apposito schedario dell'anagrafe delle ricerche.

La Scuola ha la missione di promuovere il processo di innovazione e riforma della pubblica amministrazione con l'obiettivo generale di fare della pubblica amministrazione un fattore di competitività del sistema economico e produttivo italiano. A questi fini la Scuola svolge attività di formazione post-laurea di eccellenza per i dipendenti pubblici.

Con i più recenti interventi legislativi (da ultimo, il D.P.R. n. 70/2013) è stata inoltre confermata la competenza della SNA relativamente al corso-concorso per dirigenti, elevando dal 30 al 50 per cento i posti riservati a tale tipologia di concorso.

Tra i compiti primari della Scuola sono da ricordare: il reclutamento dei dirigenti e dei funzionari dello Stato; l’attività formativa iniziale dei dirigenti dello Stato; la formazione permanente dei dirigenti e dei funzionari dello Stato; la formazione, con gli oneri a carico dei committenti, di dipendenti di amministrazioni pubbliche diverse da quelle statali, di soggetti gestori di servizi pubblici e di istituzioni ed imprese private; lo svolgimento di attività di ricerca, analisi e documentazione finalizzata al perseguimento dell'eccellenza nell'attività di formazione legata ai processi di riforma ed innovazione della pubblica amministrazione. Ulteriori funzioni sono assegnate alla Scuola sulla base di singole disposizioni legislative.

Si ricorda, infine, che la Scuola ha la sede centrale in Roma, ma le attività di insegnamento e formazione sono tenute oltre che presso la sede di Roma, in quelle distaccate di Caserta e del Centro residenziale studi di Caserta.

Nel corso della attuale legislatura, sono state poste le basi per una complessiva riforma dell’ordinamento della Scuola.

Dapprima, infatti, il D.L. 90/2014 (c.d. decreto P.A., conv. L. 114/2014) ha disposto la soppressione di cinque scuole di formazione delle pubbliche amministrazioni e la contestuale assegnazione delle funzioni di reclutamento e di formazione, nonché delle risorse, degli organismi soppressi alla SNA (articolo 21). In attuazione di queste disposizioni, con D.P.C.M. 24 dicembre 2014 sono state individuate e trasferite tali risorse alla Scuola nazionale. Si è previsto, inoltre, di adeguare l’ordinamento della Scuola attraverso una nuova articolazione in dipartimenti, poi realizzata con delibera n. 2 del 23 febbraio 2015, approvata con D.P.C.M. 9 marzo 2015⁽⁷⁾ , nonché di ridefinire con apposito D.P.C.M. il nuovo trattamento economico dei docenti al fine di omogeneizzare quello dei docenti della soppressa Scuola superiore dell’economia e delle finanze, trasferiti alla SNA, con quello dei docenti della medesima Scuola, adottato con D.P.C.M. 25 novembre 2015, n. 202. Successivamente, la legge Madia ha previsto la delega per il riordino della Scuola.

Infine, nelle more del completamento dell’attuazione dei processi di riforma descritti, la legge di stabilità 2016 (art. 1, co. 657, L. 208/2015) ha disposto il commissariamento della Scuola al fine di riorganizzare l’istituto secondo obiettivi di risparmio delle risorse umane e strumentali impiegate. In particolare, la riorganizzazione affidata al Commissario deve garantire la riduzione dei servizi strumentali e del numero dei docenti, nonché un risparmio di spesa non inferiore al 10 per cento dei trasferimenti erariali alla Scuola.

In attuazione di tale disposizione, con D.P.C.M. 11 marzo 2016 è stato nominato il commissario straordinario della Scuola a decorrere dal 15 marzo 2016.

In ordine alla trasformazione della SNA in agenzia, il legislatore delegato si è ispirato al modello di agenzia disciplinato negli articoli 8 e 9 del D.lgs. n. 300 del 1999, alle cui disposizioni si rinvia per quanto non espressamente disciplinato nel nuovo art. 28-quinquies (comma 15).

Il decreto legislativo n. 300/1999 di riforma dell’organizzazione del Governo ha istituito diverse agenzie (tra cui le agenzie fiscali), provvedendo a definire alcune norme generali di disciplina in materia (artt. 8-9).

Le agenzie svolgono attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale, attività in precedenza esercitate da amministrazioni ed enti pubblici. Il ricorso all'agenzia si rende opportuno in presenza di funzioni che richiedano particolari professionalità, conoscenze specialistiche e specifiche modalità di organizzazione del lavoro.

Le agenzie operano in condizioni di autonomia, nei limiti stabiliti dalla legge: dispongono di un proprio statuto; sono sottoposte al controllo della Corte dei conti ed al potere di indirizzo e vigilanza di un ministro; hanno autonomia di bilancio ed agiscono sulla base di convenzioni stipulate con le amministrazioni.

Con la nuova disciplina assegna alla SNA funzioni di reclutamento e formazione del personale delle pubbliche amministrazioni, anche avvalendosi di istituzioni nazionali e internazionali di riconosciuto prestigio (commi 1-2).

Tuttavia, solo le funzioni di formazione sono ridefinite nell’ambito dello schema di decreto, ai sensi del nuovo art. 28-quater del D.lgs. n. 165/2001 (si v. supra).

La trasformazione è operata, ai sensi del comma 1, “con invarianza di oneri finanziari”, quindi senza nuovi o ulteriori finanza pubblica, utilizzando i vigenti stanziamenti (al comma 19 del nuovo art. 28-quinquies si prevede che alla copertura degli oneri di cui ai commi 5 e 11 si provvede con corrispondente riduzione di spesa relativa al D. Lgs. n. 303/1999).

Nel nuovo ordinamento la SNA disporrà di un proprio statuto – che stabilisce i principi sull' organizzazione e sul funzionamento della Scuola e disciplina le modalità di adozione dei regolamenti di organizzazione e funzionamento della stessa – è definito (comma 3) con regolamento (art. 17, co. 1, L. 400/1988), adottato con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione di concerto con il MEF, proposta formulata “previa interlocuzione con istituzioni nazionali ed internazionali di riconosciuto prestigio” previo parere della Conferenza unificata. Lo statuto deve rispettare principi e criteri direttivi indicati dall’art. 8, co. 4, D.lgs. n. 300/1999.

Ai sensi dell’articolo 8, D.lgs. 300/1999, le agenzie sono disciplinate da statuti adottati con regolamenti di delegificazione (ex art. 17, co. 2 della L. 400/1988) emanati su proposta del Presidente del Consiglio e del ministro competente, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. Pertanto, su questo punto, la disciplina della SNA è parzialmente divergente. Sono invece richiamati i principi e criteri direttivi stabiliti al comma 4, che riguardano:

a) definizione delle attribuzioni del direttore generale dell'agenzia;

b) attribuzione al direttore generale e ai dirigenti dell'agenzia dei poteri e della responsabilità della gestione, nonché della responsabilità per il conseguimento dei risultati fissati dal ministro competente;

c) previsione di un comitato direttivo, composto da dirigenti dei principali settori di attività dell'agenzia, in numero non superiore a quattro, con il compito di coadiuvare il direttore generale nell'esercizio delle attribuzioni ad esso conferite;

d) definizione dei poteri ministeriali di vigilanza,

f) attribuzione all'agenzia di autonomia di bilancio, nei limiti del fondo stanziato a tale scopo in apposita unità previsionale di base dello stato di previsione del ministero competente; attribuzione altresì all'agenzia di autonomi poteri per la determinazione delle norme concernenti la propria organizzazione ed il proprio funzionamento, nei limiti fissati dalla successiva lettera l);

g) regolazione su base convenzionale dei rapporti di collaborazione, consulenza, assistenza, servizio, supporto, promozione tra l'agenzia ed altre pubbliche amministrazioni;

h) previsione di un collegio dei revisori;

i) istituzione di un apposito organismo preposto al controllo di gestione;

l) determinazione di una organizzazione dell'agenzia rispondente alle esigenze di speditezza, efficienza ed efficacia dell'adozione amministrativa; attribuzione a regolamenti interni di ciascuna agenzia, adottati dal direttore generale dell'agenzia e approvati dal ministro competente, della possibilità di adeguare l'organizzazione stessa;

m) facoltà del direttore generale dell'agenzia di deliberare e proporre all'approvazione del ministro competente, regolamenti interni di contabilità.

È demandata (comma 4) ad una convenzione triennale la definizione degli obiettivi della SNA, nell’ambito della missione prevista dalla legge, dei risultati attesi, dei finanziamenti, delle strategie per il miglioramento dei servizi e delle modalità di verifica dei risultati di gestione, ai sensi dell’art. 8, co. 4, d.lgs. 300/1999.

Ai sensi dell’art. 8, comma 4, d.lgs. n. 300 del 1999, alla convenzione tra il ministro competente e il direttore generale dell'agenzia, è rimessa la definizione degli obiettivi specificamente attribuiti a questa ultima, nell'ambito della missione ad essa affidata dalla legge; dei risultati attesi in un arco temporale determinato; dell'entità e delle modalità dei finanziamenti da accordare all'agenzia stessa; delle strategie per il miglioramento dei servizi; delle modalità di verifica dei risultati di gestione; delle modalità necessarie ad assicurare al ministero competente la conoscenza dei fattori gestionali interni all'agenzia, quali l'organizzazione, i processi e l'uso delle risorse.

I commi da 5 a 11 disciplinano gli organi della Scuola, che sono così individuati (comma 5):

• Direttore
• Comitato direttivo
• Collegio dei revisori

A questi si aggiunge il Comitato scientifico, previsto dal successivo comma 11.

Attualmente, il D.Lgs. 178/2009 individua tra gli organi della Scuola, il presidente, oggi sostituito dal Commissario straordinario, il comitato di gestione e il dirigente amministrativo.

Spetta al presidente, in qualità di vertice dell’istituzione, il compito di assicurare lo svolgimento delle attività istituzionali: egli è responsabile dell’attività didattica e scientifica della Scuola e nomina le commissioni esaminatrici per i concorsi e i corsi. Il Presidente è nominato per la durata di un quadriennio rinnovabile una sola volta, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione (articolo 7).

Ai sensi dell’art. 6 del D.Lgs. 178/2009, il Comitato di gestione, che dura in carica quattro anni, approva il programma annuale della Scuola, il bilancio di previsione e consuntivo proposto dal Presidente e le variazioni di bilancio; adotta gli altri provvedimenti previsti dalla legge o dai regolamenti; inoltre, viene sentito dal Presidente in merito alla definizione dell'organizzazione interna della Scuola.

Nel rinnovato ordinamento dello SNA, il direttore è il vertice dell’istituzione e presiede Comitato direttivo e Comitato scientifico (comma 6).

Il Comitato direttivo, composto dal direttore e da quattro componenti, approva i programmi di attività della Scuola, formula indirizzi relativa alle attività di formazione, stabilisce i criteri per la selezione dei docenti, approva i bilanci. Accanto a questo nucleo di attribuzioni, lo statuto e i regolamenti della Scuola possono definire ulteriori compiti.

Le modalità di scelta di tali organi sono definite al comma 7, in base al quale il direttore e i componenti sono nominati con D.P.R., previa deliberazione del Consiglio dei ministri, a seguito di procedura di selezione pubblica internazionale, affidata ad una commissione, composta da esperti di pubblica amministrazione di chiara fama e di notoria indipendenza, nominata dal Presidente del Consiglio dei ministri.

Alla selezione possono partecipare professori universitari, e altri soggetti dotati di particolare e comprovata conoscenza delle pubbliche amministrazioni. Direttore e componenti devono essere di notoria indipendenza, e avere una rilevante e documentata esperienza in materia di formazione e reclutamento del personale.

La commissione elabora una rosa di sei candidati, tra i quali il Consiglio dei ministri sceglie due componenti e, previa intesa in sede di Conferenza unificata, il Direttore. Gli altri due componenti sono scelti, nell'ambito della stessa rosa, rispettivamente dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano e dalla Conferenza Stato-città ed autonomie locali.

Dalla formulazione della norma si evince dunque che, nell’ambito di una rosa di 6 candidati, sono scelti 5 soggetti.

Il Direttore e i componenti durano in carica quattro anni. Se dipendenti pubblici, per l’intera durata dell'incarico sono collocati in aspettativa o in posizione di fuori ruolo, secondo l'ordinamento dell'amministrazione di appartenenza (comma 8). Non è esplicitamente prevista la rinnovabilità dell’incarico.

Il collegio dei revisori è nominato con D.P.C.M. ed è composto da tre componenti effettivi, di cui uno con funzioni di Presidente, e da due componenti supplenti. Al Ministro dell’economia e delle finanze è riservata la scelta di un componente effettivo e uno supplente. L’incarico dura quattro anni rinnovabili per una sola volta (comma 9).

I componenti del collegio sono scelti tra soggetti iscritti al Registro dei revisori legali di cui al decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 39, ovvero tra soggetti in possesso di specifica professionalità in materia di controllo e contabilità pubblica. Gli iscritti al Registro dei revisori legali devono essere almeno due.

Per quanto concerne il trattamento economico dei componenti degli organi di governo e di controllo, il comma 10 stabilisce che il compenso è determinato con D.P.C.M., di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, nel rispetto delle disposizioni sul c.d. tetto retributivo del personale pubblico (su cui, si rinvia, infra, alla scheda di lettura relativa all’articolo 8).

Si ricorda, invece, che il trattamento economico dei docenti della Scuola è stato rideterminato, da ultimo, con D.P.C.M. 25 novembre 2015, n. 202.

Il comma 11 rimette allo statuto della Scuola la costituzione di un Comitato scientifico, composto da non più di dieci professori universitari o esperti, anche stranieri, di comprovata qualificazione scientifica, nonché da rappresentanti di istituzioni di riconosciuta eccellenza nella selezione e formazione del personale.

Il Comitato formula al direttore il parere sui programmi di attività, e svolge attività consultiva e istruttoria, su richiesta del direttore.

In relazione al personale, il comma 12 stabilisce che per lo svolgimento delle proprie funzioni si avvale dei “docenti a tempo indeterminato” in servizio alla data di entrata in vigore del decreto in commento.

Attualmente l’attività di formazione della SNA è svolta da un gruppo di docenti stabili, scelti tra dirigenti di amministrazioni pubbliche, docenti universitari, magistrati ordinari, amministrativi e contabili, avvocati dello Stato e consiglieri parlamentari, esperti - italiani o stranieri - di comprovata professionalità (si cfr. art. 10, comma 1, D.lgs. n. 178/2009 e art. 14, co. 1, lett. a), D.P.R. 70/2013).

La Scuola può, inoltre, avvalersi di docenti incaricati, anche temporaneamente, di specifiche attività di insegnamento e conferire a persone di comprovata professionalità specifici incarichi finalizzati alla pubblicazione di ricerche e studi (si cfr. art. 10, comma 3, D.Lgs. n. 178/2009).

In aggiunta, con il riordino effettuato nel 2015, in attuazione dell'articolo 21, comma 4, del D.L. 90/2014, alla SNA sono stati trasferiti i docenti ordinari e i ricercatori dei ruoli a esaurimento della ex Scuola Superiore dell’economia e delle finanze alla SNA. Nel D.P.C.M. 25 dicembre 2015, n. 202, con cui è stato adottato il regolamento sul trattamento economico dei docenti della Scuola si parla di docenti a tempo indeterminato per indicare i docenti ordinari dei ruoli a esaurimento della soppressa Scuola superiore dell’economia e delle finanze che sono stati trasferiti alla SNA in applicazione del citato D.L. 90/2014.

In relazione ai docenti della SNA, l’espressione “docenti a tempo indeterminato” sembrerebbe riferibile ai soli docenti ordinari dei ruoli a esaurimento della soppressa Scuola superiore dell'economia e delle finanze, trasferiti alla Scuola. Si valuti, in merito, l’opportunità di un chiarimento.

Ai sensi del comma 12, oltre ai docenti a tempo indeterminato, la Scuola può ricorrere, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, a:

• esperti a tempo pieno, selezionati con procedure di valutazione comparativa;
• docenti incaricati di specifiche attività didattiche, individuati anche in base a convenzioni con istituzioni di formazione, selezionate con procedura di evidenza pubblica;
• istituzioni di formazione, selezionate con procedure trasparenti, nel rispetto delle regole previste dallo statuto.

Allo scopo di assicurare l'omogeneità di formazione per i dirigenti iscritti ai diversi ruoli della dirigenza, si riconosce alla Scuola la possibilità di stipulare convenzioni con le Regioni e gli enti locali, e con le loro associazioni.

Si ricorda inoltre che in base al nuovo art. 28-quater del D.Lgs. 165/2001, introdotto dall’art. 3 dello schema di decreto legislativo, dedicato alla formazione dei dirigenti, è espressamente stabilito (comma 2) che ciascun dirigente è chiamato a svolgere gratuitamente, ove richiesto, attività didattica per conto della SNA per un massimo di 40 ore annue, senza pregiudizio per la propria attività lavorativa e nell'ambito dei relativi obblighi contrattuali.

Il comma 13 prevede che la dotazione organica della Scuola, stabilita in massimo 136 unità ripartite tra le diverse qualifiche, inclusi i dirigenti, è definita con lo statuto, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Nelle more della definizione della disciplina contrattuale relativa al comparto delle funzioni centrali, al personale dirigenziale e non dirigenziale di ruolo della Scuola, si applica, rispettivamente, la contrattazione collettiva dell’Area I e la contrattazione collettiva del comparto Ministeri, come peraltro previsto per il personale delle agenzie istituite dal D.Lgs. 300/1999 (fatta eccezione per le agenzie fiscali).

In proposito, si ricorda che, in base a quanto riportato nella relazione tecnica al bilancio previsionale 2016 della Scuola, si evince che la riorganizzazione realizzata nell’arco del 2015 ha portato il numero di unità di personale a 147.

Ai sensi del comma 14, la Scuola è soggetta al controllo successivo sulla gestione da parte della Corte dei conti, ai sensi dell'articolo 3, comma 4, della legge 1994, n. 20.

Si ricorda in proposito, che ai sensi della norma richiamata, nell’esercizio di tale funzione la Corte è chiamata a verificare “la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione”. Accerta, anche in base all’esito di altri controlli, la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa.

I commi da 16 a 18 stabiliscono una disciplina transitoria per assicurare la continuità delle attività e dei rapporti facenti capo alla Scuola nelle more dell’attuazione del processo di riordino.

Si consideri, peraltro, che in base alle citate disposizioni della legge di stabilità hanno stabilito che il commissariamento della Scuola, attualmente in corso, dura fino all’attuazione della delega prevista dalla L. 124/2015.

In particolare, gli uffici della Scuola, operanti alla data di entrata in vigore del decreto, continuano a svolgere le rispettive funzioni fino alla data di entrata in vigore dei regolamenti di organizzazione della Scuola, e comunque non oltre tre mesi dall’entrata in vigore dello statuto (comma 16). Per quanto concerne il personale in servizio, si stabilisce che (comma 17):

• il personale della Presidenza del Consiglio in servizio presso la Scuola, alla data di entrata in vigore del decreto è trasferito nei ruoli della Scuola, fermo restando il diritto di opzione per gli uffici di provenienza della Presidenza;
• il personale in servizio presso la Scuola, in posizione di comando alla predetta data, può optare per il transito nei ruoli della Scuola stessa. L'inquadramento è effettuato, previo interpello, con valutazione comparativa della qualificazione professionale posseduta nelle materie di competenza della Scuola, dell'anzianità di servizio maturata presso la Scuola, e dei titoli di studio;
• il personale comandato, e non transitato alla Scuola, rientra alle amministrazioni di appartenenza: all'atto del trasferimento presso la Scuola, sono corrispondentemente ridotte le dotazioni organiche delle amministrazioni di provenienza. I posti di dotazione organica della Scuola interessati dall'esercizio del predetto diritto di opzione sono coperti utilizzando le facoltà assunzionali della Presidenza dei Consiglio dei Ministri.

Il comma 18 prevede che fino all’adozione del regolamento di attuazione previsto all’articolo 28-sexies continua ad applicarsi, in quanto compatibile, il decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013, n. 70.

In relazione al coordinamento con le disposizioni vigenti, si ricorda tuttavia che la Scuola è disciplinata principalmente dalle disposizioni contenute nel D.lgs. n. 178/2009. Si valuti pertanto l’opportunità di coordinare le nuove disposizioni con la normativa vigente, al fine di evitare dubbi interpretativi.

7) Ai sensi della citata delibera, la Scuola è organizzata in un’area didattico-scientifica e in un’area gestionale. La prima è articolata in quattro dipartimenti, ossia strutture tecnico-scientifiche con compiti di programmazione didattica e scientifica cui afferiscono i docenti a tempo pieno della Scuola. L’area gestionale è articolata in due uffici e in sei servizi coordinati dal Dirigente amministrativo.

Il regolamento di attuazione della Capo II del D.Lgs. 165/2001 sulla dirigenza

Il nuovo art. 28-sexies del D.Lgs. 165/2001, introdotto dall’art. 3 dello schema di decreto legislativo, demanda ad un regolamento di attuazione (ai sensi dell’art. 17, co. 1, legge 400/1988), su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, la disciplina di attuazione delle norme del Capo II sulla dirigenza (come modificate dal provvedimento in commento).

L’art. 14 dello schema di decreto legislativo specifica che tale regolamento è adottato entro 90 giorni dall’entrata in vigore del medesimo decreto.