Legislatura 17ª - Dossier n. 60

Il Movimento generale di cassa

Il riscontro delle risultanze del conto del bilancio, così come esse sono tratte dal rendiconto generale dello Stato per il 2015, va integrato con il confronto con i dati relativi ai corrispondenti incassi e pagamenti registrati dalla tesoreria, al fine di completare l'analisi degli effettivi riflessi generati dalla gestione statale (intesa come bilancio dello Stato) sugli andamenti di cassa della finanza pubblica (settore statale).

In proposito, facendo ricorso ai dati contenuti nel movimento generale di cassa annesso al Conto del patrimonio del 2015 e al Conto riassuntivo tesoro al 31 dicembre 2015(42) , il saldo c.d. di "esecuzione" complessivo della gestione di bilancio sulla Tesoreria (attraverso cui si misura il quantum del sussidio che la tesoreria fornisce alla gestione di cassa del bilancio, e viceversa) ha evidenziato – considerando anche la gestione dei prestiti e dei rimborsi – un valore di segno "negativo" per un importo considerevole pari a -41,3 miliardi di euro (+3,5 miliardi era stato il dato del 2014 e +16,8 miliardi di euro era stato il dato del 2013, mentre nel 2012 lo stesso dato era stato di -32,9 miliardi di euro e quello del 2011 si era attestato a -24 miliardi di euro. Nel 2010 era invece stato nuovamente di segno "positivo", e pari a +24 miliardi di euro, sebbene in flessione rispetto ai +26 miliardi di euro registrati nel 2009)(43) .

La dinamica del citato saldo cd. di "esecuzione" riferita al 2015 può tuttavia essere compiutamente analizzato solo alla luce dei dati di dettaglio da cui tale risultato è scaturito: ovvero riguardo all'impatto sui flussi di tesoreria determinato dalle variazioni che prodottesi sul saldo netto da finanziare e sul saldo della gestione propriamente "finanziaria".

Nelle sue singole componenti di "flusso", infatti, è da segnalare che il valore "negativo"del saldo di esecuzione del bilancio, ha scontato, nel 2015 – come del resto anche nei precedenti esercizi – gli effetti di una gestione finanziaria (Titolo IV delle entrate e titolo III delle spese)che è risultata in netto surplus, ossia con "incassi" accensione prestiti, registrati per importi ben superiori all'ammontare dei rimborsi, per 46 miliardi (erano stati 82,3 miliardi nel 2014 e 93,7 miliardi era stato l'analogo dato 2013, mentre la cifra era stata di 25,8 miliardi di euro nel 2012 e di 42 miliardi di euro nel 2011. Dato, quest'ultimo, che si presentava in riduzione rispetto al 2010, quando il surplus si era attestato a oltre 83 miliardi).

D'altro canto, il "bilancio" ha prodotto incassi e "pagamenti" sulla tesoreria che hanno evidenziato un saldo netto da finanziare, riferito ai soli incassi e pagamenti finali, di segno ancora "negativo" e pari a -50,6 miliardi (erano stati – 78,5 miliardi nel 2014 e a -76,9 miliardi nel 2013, allorché il dato si era già registrato già in aumento rispetto ai -58,7 miliardi di euro nel 2012 e -66,7 miliardi di euro nel 2011. Dato, quest'ultimo, che aveva registrato un peggioramento rispetto all'anno precedente, atteso che era stato pari a -59 miliardi di euro nel 2010, e pari a -67 miliardi di euro nel 2009).

In proposito, va sottolineato che sul peggioramento dell'equilibrio tra incassi e pagamenti "finali" hanno inciso nel 2015 gli incassi e pagamenti riferibili alla gestione "corrente" del bilancio, dal momento che anche il valore del risparmio pubblico, sempre nella versione riflessa nei flussi di tesoreria, si è attestato nel 2015 su di un valore anch'esso di segno "negativo" e sensibile aumento rispetto al dato 2014, per un importo pari a -50,6 miliardi (-23,2 miliardi era stato il dato 2014, mentre -19 miliardi di euro era risultato il dato 2013, in calo a fronte dei -18 miliardi di euro era stato nel 2012. Si erano poi registrati -22 miliardi di euro nel 2011, e -9,3 miliardi di euro nel 2010 nonché circa -15 miliardi registrati nel 2009).

La circostanza su indicata conferma, in ultima analisi, la presenza di notevoli difficoltà nella gestione coordinata dei flussi di incassi e pagamenti riferibili alla sola gestione "primaria" di bilancio dello Stato, che anche nel 2015 è stata più che compensata, nelle esigenze di liquidità che si riflettono sul fabbisogno del settore statale sotto il profilo della sua "formazione", a ragione del surplus delle partite "attive" prodotte dal sistema di tesoreria (maggiori "incassi" dovuti all'aumento dei Debiti di tesoreria o per riduzioni di Crediti(44) ), rispetto a quelle "passive" registrate dal sistema (pagamenti del circuito, prodotti in relazione alla riduzioni di Debiti di tesoreria (partite "finanziarie", ma non solo) o all'aumento di "Crediti" di Tesoreria (es. anticipazioni ad enti e amministrazioni(45) etc.).

Le risultanze emerse dalla ricognizione dei flussi di liquidità andrebbero pertanto chiarite alla luce di elementi informativi illustrativi dei criteri e metodi seguiti nel governo della "liquidità" del settore erariale e delle emissioni del debito pubblico nel corso dell'esercizio 2015, nonché le misure di compensazione - sul versante nella sua "copertura" - adottate nel governo del fabbisogno del settore statale, a partire dalla composizione e dalle scadenze degli strumenti di emissione(46) .

42) Emerge il tema della puntuale raffrontabilità di tali dati con quelli invece desumibili dalle risultanze a consuntivo tratte dal bilancio in termini di entrate/​uscite, dal momento che, anche nell'anno in esame, le grandezze come contabilizzate dalla "tesoreria" presentano non lievi differenze rispetto a quelle iscritte nelle risultanze di bilancio. Cfr. SENATO DELLA REPUBBLICA, Rendiconto generale della Amministrazione dello Stato 2015, Parte II, Conto del Patrimonio, prospetto dei "Movimenti generali di Cassa" e "Situazione del Tesoro" al 31 dicembre 2015, pagina 984 e seguenti; IPSZ, Supplemento Straordinario alla G.U. del 19 febbraio 2016 pagina 6 e 7.

43) L'Organo di controllo ha evidenziato che tale risultato è pari a -77 per cento rispetto al 2001 e il dato di squilibrio maggiore dal 2001. Cfr. SS.RR. Relazione Annuale sul Rendiconto Generale dello Stato 2015, Volume I, pagina 201.

44) Ad esempio l'incremento delle giacenze di conti correnti o contabilità speciali di tesoreria,ovvero l'emissione di titoli a breve (BOT).

45) La problematica, oltre che riferirsi al trasferimento di risorse dalla tesoreria statale ad enti e amministrazioni, chiama in causa la gestione dei cd. "pagamenti da regolare" che sono temporaneamente iscritti nel conto sospesi collettivi di cui all'articolo 17, comma 1, del d.m. 29 maggio 2007 (Istruzioni sui servizi di Tesoreria dello Stato). In estrema sintesi,in talune specifiche occorrenze, con imputazione “provvisoria” sul conto sospeso collettivi, possono essere effettuati pagamenti anticipati dalla Tesoreria statale, utilizzando risorse depositate sul “conto Disponibilità del tesoro”, in attesa che siano emessi i titoli di spesa necessari per la loro regolarizzazione, a valere su stanziamenti del bilancio statale, ovvero sulle risorse depositate su conti correnti o contabilità speciali aperti presso la Tesoreria statale. I pagamenti in anticipazione sono previsti da norme di legge e\o regolamentari, oppure autorizzati in via amministrativa. Tali partite, la cui sola esistenza configura un’evidente eccezione ai principi di competenza, annualità, universalità e integrità di bilancio, minano la trasparenza delle risultanze di bilancio nella misura in cui non siano seguite dalla tempestiva imputazione e dall'emissione dei relativi mandati di pagamento. Sotto il profilo della liquidità, ogni pagamento imputato al conto sospeso collettivi, è pertanto da considerarsi come un credito di tesoreria (e nel Conto del Patrimonio un’attività finanziaria), ovvero una forma di "impiego" della liquidità che attende di essere reintegrata, nonostante nel bilancio dello Stato debba essere ancora reperita o individuata, se già esistente, la compensazione finanziaria per ripianare il "sospeso", con il quale, in realtà, si è determinata una sostituzione del creditore. Sul punto, l'Organo di controllo ha ravvisato la necessità di sottolineare che "negli ultimi anni l’intreccio gestionale tra bilancio e Tesoreria, il ricorso ai pagamenti in conto sospeso e il frequente emergere di debiti fuori bilancio hanno messo in discussione il principio di annualità e la stessa rappresentatività del rendiconto". L'ammontare complessivo delle partite in sospeso nel 2015 sarebbe ammontato a 51 miliardi di euro, flessione rispetto ai 61 miliardi certificati al 2014. Cfr. CORTE DEI CONTI, SS.RR. Relazione Annuale sul Rendiconto Generale dello Stato 2015, Volume I, pagina 95 e 207 e seguenti.

46) Elementi di sintesi sulla politica della liquidità e di governo del fabbisogno seguita dal Tesoro si sono resi disponibili grazie alla avvenuta pubblicazione, invero già a partire dallo scorso esercizio, del Rapporto Annuale sul Debito pubblico, pubblicazione redatta a cura del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento del Tesoro- Direzione generale del Debito pubblico, che d'ora innanzi fornirà annualmente ragguagli circa i principali fatti che hanno interessato il governo della liquidità del settore statale e di quello "pubblico" unitamente a informazioni quantitative sulla politica delle emissioni seguita. Con riferimento al 2015, nell'ultima relazione si legge che "l’ammontare delle emissioni di titoli di Stato è stato di 410.058 milioni, inferiore di circa il 9,94 per cento rispetto ai 455.300 milioni collocati nel 2014. Sul mercato domestico, il volume dei titoli emessi è stato pari a 406.058 milioni, mentre nel 2014 erano stati collocati 453.569 milioni. Nel comparto a breve termine, in particolare, sono stati emessi nel 2015 164.130 milioni di BOT, di cui 83.174 milioni di titoli annuali e 80.956 milioni di titoli semestrali, mentre le consistenti "disponibilità" di tesoreria hanno reso non necessario il ricorso ai BOT trimestrali e a quelli flessibili, ossia caratterizzati da scadenze non standard. Se si tiene conto delle operazioni di concambio, le emissioni nominali complessive di titoli dell’anno sono state pari a 415.294 milioni di euro. Le emissioni nette dell’anno, ossia la copertura in termini di cassa realizzata collocando titoli di Stato, sarebbero state pari a 41.579, quindi "di circa 17,5 miliardi di euro inferiori al saldo consuntivo di cassa del Settore Statale. La restante quota è stata poi coperta mediante l’utilizzo del Conto Disponibilità del Tesoro per circa 11 miliardi e delle risorse disponibili in Tesoreria per circa 6,5 miliardi, parte delle quali sono già contabilizzate all’interno del Saldo di cassa del Settore Statale: si fa riferimento, ad esempio, ai pagamenti effettuati a favore di conti di tesoreria intestati a soggetti esterni alla pubblica amministrazione (si pensi, ad esempio, al pagamento di interessi su mutui a favore di CDP S.p.A., nonché la remunerazione del conto detenuto dalla stessa CDP S.p.A. presso la tesoreria dello Stato)." La relazione segnala, inoltre, che le risorse disponibili in Tesoreria tengono hanno risentito anche del saldo dei flussi in entrata ed uscita dovuti alla raccolta postale effettua dalla CDP S.p.A. sugli strumenti di sua competenza (risultata negativa per circa 4 miliardi di euro) e del rimborso della quota capitale dei Buoni Postali di competenza del MEF intervenuti nel 2015 per circa 900 milioni di euro. Il fabbisogno relativo all'esercizio 2015 ha anche risentito del volume dei titoli di Stato in scadenza nell'anno, che è stato pari a 378.204 milioni, inferiore a quello del 2014, risultato pari a 391.836 milioni. Nel comparto a breve termine, in particolare, l’ammontare delle scadenze è stato pari a 174.552 milioni di BOT, importo significativamente inferiore ai 198.490 milioni del 2014, che includevano anche 481 milioni di commercial paper, ad esito della strategia di riduzione del ricorso a strumenti di debito di breve termine iniziata negli scorsi anni. Nel comparto a medio-lungo termine, d'altro canto i titoli in scadenza del 2015 sono stati pari a 203.516 milioni di euro, distinti in 195.958 milioni di domestici e 7.964 milioni di "esteri": un importo significativo se si considera che nel 2014 erano stati rimborsati complessivamente 193.396 milioni di euro, di cui 190.690 milioni di titoli domestici e 2.706 milioni di titoli esteri. A tali valori devono essere aggiunti gli importi in conto capitale corrispondenti ai titoli riacquistati nelle operazioni di concambio (rappresentati da BTP, CCT e CCTeu), che sono stati complessivamente pari 5.771 milioni di euro. Pertanto, il volume complessivo dei titoli rimborsati è ammontato nel 2015 a 383.975 milioni. Considerando però che 3.947 milioni sono stati attinti dalle risorse del Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato, nel 2015 a carico dei capitoli di bilancio di rimborso prestiti sarebbero state registrate uscite per 380.028 milioni di euro. Cfr. MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE, Dipartimento del Tesoro, Relazione Annuale sul Debito pubblico 2015, introduzione, pagine 45-48.