Legislatura 17ª - Dossier n. 60

3.2. Il conto del patrimonio

In relazione al conto del patrimonio si rammenta nuovamente che la citata legge di riforma della struttura del bilancio dello Stato ha introdotto un livello di classificazione che deve fornire l'individuazione dei beni dello Stato suscettibili di utilizzazione economica, anche ai fini di un'analisi economica della gestione patrimoniale(50) (51) .

Sempre ai fini della gestione e valorizzazione dei beni pubblici (immobili e partecipazioni) si segnala che l'articolo 2, comma 222, della legge n. 191 del 2009 ha affidato al Dipartimento del tesoro del Ministero dell'economia e delle finanze un'attività di ricognizione finalizzata alla redazione del rendiconto patrimoniale dello Stato a prezzi di mercato(52) (53) .

Secondo quanto rilevato dall'organo di controllo(54) , la mancata applicazione del nuovo sistema di regole di classificazione dei conti economici nazionali SEC2010(55) , di cui al regolamento n. 549 del 2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 21 maggio 2013 e il perdurare dell'applicazione delle regole di classificazione dei conti economici previste dal SEC95 determinano la limitata significatività delle scritture contabili del Conto. Per la Corte la tempestiva applicazione del nuovo sistema ottimizzerà il raffronto con le scritture contabili degli altri Paesi dell'Unione europea e verrà incontro ad esigenze di trasparenza e di specificità delle poste ed allegati patrimoniali.

Sul piano del giudizio di regolarità in ordine al conto generale del patrimonio dello Stato per l'anno 2015, l'organo di controllo ha rilevato(56) :

  • omissioni o discordanze nelle variazioni intervenute in alcune poste delle attività non finanziarie prodotte e delle attività non finanziarie non prodotte;
  • omesse variazioni intervenute in numerose poste concernenti i beni mobili patrimoniali iscritti tra le attività non finanziarie prodotte;
  • omesse iscrizioni tra le attività non finanziarie prodotte delle opere permanenti destinate alla difesa nazionale e di altre opere, tra cui quelle delle infrastrutture portuali ed aeroportuali civili;
  • mancanza di elementi circa la consistenza delle poste relative alle strade ferrate e relativi materiali di esercizio, delle opere in corso di costruzione e delle opere di manutenzione straordinaria;
  • mancanza o incompletezza della documentazione giustificativa delle variazioni intervenute nella posta in gestione al Ministero della difesa relativa ai fabbricati civili adibiti a fini istituzionali – uso governativo e caserme;
  • errata iscrizione tra le passività finanziarie degli importi delle consistenze dei mutui e prestiti obbligazionari accesi da altri organismi ed il cui pagamento è a carico del bilancio dello Stato;
  • discordanze o irregolarità dei residui attivi e passivi del conto del bilancio che si riflettono sull'importo complessivo dei residui attivi e passivi iscritti nel conto generale del patrimonio.

50) Ribadisce tali concetti il D.Lgs. n. 279 del 1997, il cui articolo 4 fa riferimento alla necessità che tale conto deve consentire la valutazione economica e finanziaria delle risultanze di entrata e di spesa in relazione agli obiettivi stabiliti, agli indicatori di efficacia e di efficienza ed agli scopi delle principali leggi di spesa.

51) Nella audizione del Direttore dell'Agenzia del Demanio presso la Commissione Parlamentare di Vigilanza sull'Anagrafe Tributaria, è emerso che la quota di patrimonio statale gestito dall'Agenzia del demanio ammonta a circa 59,7 mld di euro e si riferisce a 47.386 immobili appartenenti al patrimonio disponibile e indisponibile e al demanio storico-artistico. Il 70 per cento dei beni è costituito da fabbricati, che rappresentano oltre il 90 per cento del valore complessivo. Il restante 30 per cento, con il 10 per cento del valore, è rappresentato da terreni. Il patrimonio indisponibile è la parte più rilevante, in particolare quello in uso governativo. Si tratta di 22.327 beni, per un valore di libro di 35,6 miliardi. Il patrimonio afferente al demanio storico-artistico è rappresentato da 5.921 beni, con 21,3 miliardi di euro di valore. Infine, il patrimonio disponibile, che consta poco meno del 50 per cento dei beni, rappresenta soltanto un valore di 2,7 miliardi di euro, inferiore al 5 per cento del valore complessivo degli immobili dello Stato.
Cfr. Camera dei deputati – Senato della Repubblica, Commissione Parlamentare di Vigilanza sull'Anagrafe Tributaria, Indagine conoscitiva sull'anagrafe tributaria nella prospettiva di una razionalizzazione delle banche dati pubbliche in materia economica e finanziaria. Potenzialità e criticità del sistema nel contrasto all'evasione fiscale, Audizione del direttore dell'Agenzia del demanio, Roberto Reggi, 18 marzo 2015.

52) Il Rendiconto patrimoniale dello Stato a prezzi di mercato si affianca ad altri documenti, quali il Conto generale del Patrimonio dello Stato e la pubblicazione degli elenchi degli immobili di proprietà statale predisposta dall'Agenzia del Demanio. A differenza degli altri documenti, esso è finalizzato alla gestione ed alla valorizzazione dei beni, che sono rappresentati a prezzi di mercato. Inoltre, ha una portata più vasta riferendosi agli immobili (unità immobiliari e terreni) di tutte le Pubbliche Amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001.

53) Si segnala che nel mese di novembre 2015 il MEF – Dipartimento del Tesoro ha pubblicato il rapporto sui beni immobili detenuti dalle Amministrazioni pubbliche al 31 dicembre 2013. Le Amministrazioni che hanno proceduto alla comunicazione dei dati sono state 6.585 (61 per cento di quelle incluse nel perimetro di rilevazione). Le analisi sono state condotte su circa 1.786.000 beni di cui 804.000 unità immobiliari e 982.000 terreni. I dati evidenziano che il 3,15 per cento delle unità immobiliari censite è di proprietà delle Amministrazioni centrali, il 4,3 per cento appartiene agli Enti di previdenza pubblici, il 73,4 per cento alle Amministrazioni locali e il restante 18,9 per cento ad altre amministrazioni (Iacp, Aci, Aziende di Servizi alla persona). Cfr. Ministero dell'economia e delle finanze – Dipartimento del Tesoro, Rapporto sui beni immobili detenuti dalle Amministrazioni Pubbliche al 31 dicembre 2013.

54) Cfr. Corte dei conti, Relazione sul Rendiconto generale dello Stato 2015, Volume I, I conti dello Stato e le politiche di bilancio pag. 196.

55) Il nuovo Sistema europeo dei conti (SEC 2010) ha introdotto importanti innovazioni, sia nei criteri di definizione del perimetro del settore delle Amministrazioni pubbliche, che in quelli che presiedono alle classificazioni per categorie economiche e che, infine, stabiliscono le modalità di registrazione delle voci di entrata e di spesa.
Il SEC 2010 si differenzia dal SEC '95, soprattutto con riferimento a:

  • spese per ricerca e sviluppo (R&S), riconosciute come spese d’investimento, che danno luogo a prodotti della proprietà intellettuale, incidendo sulla domanda finale e contribuendo al PIL, mentre in precedenza erano considerate costi intermedi dell’unità economica agente;
  • spese per armamenti, che soddisfano la definizione generale di attività di investimento, classificate come investimenti fissi, anziché come spese per consumi intermedi, includendo le spese per l’acquisto di beni utilizzati ripetutamente per oltre un anno (ad esempio veicoli e altri apparecchi quali navi da guerra, aerei militari, carri armati, lanciamissili, ecc.);
  • criterio della proprietà economica nella definizione di importazioni e esportazioni di beni, ora registrati quando vi è un trasferimento della proprietà, a prescindere dal corrispondente movimento fisico attraverso le frontiere, con le conseguenti modifiche nella stima dei flussi con l’estero di beni e servizi, con effetto netto sulla bilancia commerciale (e quindi sul PIL) pressoché nullo;
  • ampliamento del settore delle società finanziarie, allo scopo di ottenere una maggiore coerenza con il sistema delle statistiche finanziarie della Banca centrale europea (BCE) e del Fondo monetario internazionale (FMI);
  • definizione di regole più stringenti per le società veicolo, che hanno per oggetto esclusivo la realizzazione di operazioni di cartolarizzazione e che, in tale ambito, emettono strumenti finanziari negoziabili, con l’imputazione delle passività assunte dalle società veicolo non residenti controllate ai conti dalle Amministrazioni pubbliche controllanti;
  • registrazione delle operazioni delle società a controllo pubblico, al fine di migliorare la misurazione di elementi che influiscono sul debito pubblico;
  • super dividendi corrisposti da società pubbliche, ora considerati pagamenti eccezionali e prelievi di capitale;
  • contratti di partenariato pubblico-privato, per le eventuali implicazioni sui conti delle Amministrazioni pubbliche, e delle Agenzie di ristrutturazione;
  • indennizzi di assicurazione per eventi catastrofici, considerati trasferimenti in conto capitale e non più trasferimenti correnti;
  • redditi da lavoro dipendente, che includeranno il valore delle stock options conferite dalle aziende ai propri dipendenti;
  • diritti pensionistici accumulati, con una tavola aggiuntiva in cui sono registrati i diritti pensionistici relativi ai sistemi di previdenza pubblici e privati, con o senza costituzione di riserve, compresi i sistemi pensionistici della sicurezza sociale;
  • superamento di riserve relative all’applicazione omogenea tra i paesi Ue di standard già esistenti, il che comporta per l’Italia l’inserimento nei conti delle attività illegali, in ottemperanza al principio di esaustività, già introdotto dal SEC 95, con la considerazione, in coerenza con le linee guida EUROSTAT, di tutte le attività che producono reddito, indipendentemente dal loro status giuridico: traffico di sostanze stupefacenti, prostituzione e contrabbando (di sigarette o alcol);
  • classificazione dei flussi derivanti da operazioni sui derivati come operazioni finanziarie, unificando le distinte versioni dell’indebitamento netto delle Amministrazioni pubbliche, una coerente con il SEC 95 e l’altra predisposta ai fini della procedura per i disavanzi eccessivi.

56) Cfr. Corte dei conti, Decisione sul Rendiconto generale dello Stato 2015, pagg. 5 e ss.