Legislatura 17ª - Dossier n. 60

3.1. Il conto del bilancio

3.1.1. L'analisi delle risultanze complessive

In ordine alle risultanze dei saldi gestionali del 2015, va in primis segnalato che l'articolo 3 del disegno di legge evidenzia una netta flessione dell'avanzo di competenza per le operazioni complessive, indicato pari a 2.447 milioni di euro (tale dato era stato di 29.572 milioni di euro nel 2014 e di 65.856 milioni di euro nel 2013, mentre nel 2012 era stato di 36.237 milioni di euro), la cui significatività contabile è però da completarsi, per le sole partite finali, al netto delle regolazioni debitorie, con il disavanzo registrato nella gestione di competenza, che è stato di -31.720 milioni di euro, in sensibile flessione rispetto allo scorso anno (il medesimo saldo era stato infatti di -49.666 nel 2014, dato che si registrava già in netto peggioramento rispetto ai -23.906 milioni di euro avutisi nel 2013).

Ad ogni modo, va sottolineato che nella versione "netta" il saldo permane dunque di segno "negativo": nella cronologia degli ultimi esercizi il disavanzo, dopo essere passato dai -23.906 milioni di euro del 2013 ai -49.666 milioni di euro del 2014, si attesta nel 2015 sul valore di -31.720 milioni di euro. Esso si riduce dunque nell'importo rispetto allo scorso rendiconto, ma rimane su di un valore comunque "superiore" a quello registratosi a consuntivo del 2013; nella versione al "lordo" delle regolazioni, il disavanzo peggiora portandosi da 32.978 milioni di euro a -41.545 milioni di euro (i dati analoghi registrati nel 2014 erano stati di 29.573 milioni di euro e -52.839 milioni). Nell'orizzonte del decennio 2006-2015, il risultato si pone in linea con i valori di segno "negativo" che si sono già registrati, sia per la competenza che per la cassa.

Tale evidenza trova conferma, sia pure in flessione, nel permanere nel 2015 dello squilibrio della gestione di competenza, al lordo delle regolazioni debitorie, già manifestatosi nel precedente 2014.

A fronte del livello del saldo netto fissato dalla legge di stabilità per il 2015 entro il limite massimo di -54.000 (l'analogo dato era stato di -39.100 milioni di euro nel 2014), e precisato poi dalla legge di bilancio in -70.531 milioni di euro (-38.308 milioni nel 2014), al netto delle regolazioni contabili e debitorie, la previsione definitiva del saldo netto è risultata di -55.649 milioni di euro (-59.345 milioni di euro nel 2014), con una diminuzione di +3.696 milioni di euro rispetto al dato contenuto nella legge di bilancio (a fronte dell'aumento di 5.710 milioni registrato nel 2014).

In merito alle cause del risultato, il saldo netto da finanziare si è attestato nel 2015 sul livello di -31.720 milioni di euro per effetto soprattutto dei maggiori accertamenti di entrate, da riferire essenzialmente al comparto tributario (+17 miliardi rispetto al dato del 2014, allorché si era registrato invece un valore di -4 miliardi rispetto al 2013), mentre le entrate extratributarie hanno mostrato una limitata dinamica in diminuzione (-785 milioni di euro) ma anche ai maggiori accertamenti del titolo III (+3,2 miliardi in più rispetto al 2014, allorché si era già registrato un incremento di 2,1 mld di euro rispetto al dato 2013).

Le entrate finali accertate, al netto delle regolazioni e dei proventi da destinare al fondo ammortamento titoli di Stato, si attestano a 540.041 milioni di euro (erano state 524.968 milioni nel 2014), pari al 33 per cento del Pil (il 32,4 per cento nel 2014). Le entrate tributarie incassate sono ammontate a 449.786 milioni, pari al 27,4 per cento del Pil (425.588 milioni nel 2014, il 26,4 per cento del Pil). La spesa finale impegnata si è attestata a 571.761 milioni (574.633 milioni nel 2014) presentando un’incidenza del 35 per cento del Pil (il 35,5 per cento del Pil nel 2014).

Per il bilancio dello Stato, il saldo di competenza di segno negativo per 31.720 milioni evidenzia un miglioramento rispetto al 2014 (-49.666 milioni nel 2014), incidendo sul Pil in misura pari al -1,9 per cento (-3,1 per cento nel 2014). Su di esso hanno influito la formazione di economie complessive sulla competenza per 31.549 milioni (in calo rispetto ai 37.071 milioni registrati nel 2014), distribuite in modo diversificato tra tutte le missioni gestite, con un’evidente concentrazione però nelle missioni “Debito pubblico”: 28.706 milioni, il 75,6 per cento (77,4 per cento nel 2014) delle spese complessive, e “Politiche economico-finanziarie e di bilancio”: 2.181 milioni (2.923 milioni nel 2014), corrispondenti al 7 per cento circa (7,8 per cento nel 2014) del dato complessivo.

Nella versione "lorda", i risultati gestionali del 2015 segnalano, in primo luogo, il positivo andamento delle entrate tributarie (+3,7 per cento rispetto al 2014). In valore assoluto, l'accertamento delle entrate tributarie lorde è stato di 477.178 milioni (460.253 milioni nel 2014) registrandosi maggiori accertamenti per 16.925 milioni di euro, dopo che nel 2014 si era invece registrata una flessione di oltre 4,8 mld euro rispetto al dato 2013. Sulla positiva dinamica del 2015 ha inciso l'andamento specificamente registrato dalle imposte sui redditi (+12 mld di euro rispetto al 2014, anno in cui si era invece registrata una flessione di -4,3 mld sul dato 2013).

Il ricorso al mercato al lordo delle regolazioni è ammontato a -257.065 milioni (-260.401 milioni nel 2014) ed è rimasto nettamente al di sotto del tetto fissato dalle leggi di stabilità e di bilancio, mentre il risparmio pubblico "netto" risulta esser stato di 5.839 milioni di euro, a fronte di previsioni definitive di competenza di -18.525 milioni (era stato di +25.137 milioni nel 2014, a fronte di corrispondenti previsioni definitive di +15.121 milioni). Il risultato differenziale complessivo, al netto delle regolazioni contabili, è stato di +12.302 milioni (+32.746 milioni nel 2014); su di esso incide l'ammontare della voce accensione prestiti attestatasi nel 2015 a 259.542 milioni di euro (era stata di 289.973 milioni di euro nel 2014), che è stata superiore al ricorso al mercato.

La dinamica di competenza si associa ad una analoga variazione in aumento del ricorso al mercato espresso però in termini di "cassa", il cui dato si attesta nel 2015 sui -300.917 milioni di euro (il 18,3 per cento del Pil), dopo che nel 2014 si era registrato un importo pari a -286.426 milioni di euro (il 16 per cento del PIL) e nel 2013 di -248.036 milioni di euro (pari al 15,8 per cento del PIL)(34) .

Al riguardo, si deve evidenziare che l'indicatore in questione esprime la somma algebrica degli impegni di spesa e accertamenti di entrata, ivi compresi quelli riferiti ad entrate di tipo patrimoniale, le quali sostanziano assunzioni di mutui o emissione di titoli di Stato di durata superiore all'anno.

L'andamento registrato dal saldo netto da finanziare di cassa riferito alle sole operazioni finali nel 2015, al netto delle regolazioni contabili, risulta esser stato anch'esso di segno "negativo" e in peggioramento rispetto al 2014, proseguendo l'aumento che l'ha visto passare, nell'ultimo quadriennio, da un valore di -48.751 milioni del 2012 e di -73.209 milioni di euro nel 2013, ai -75.636 milioni di euro nel 2014, per attestarsi ai -78.783 milioni di euro nel 2015. In tal senso, al di là della fisiologica permanenza del segno "negativo", va sottolineato che il saldo si presenta ancora in aumento, anche al lordo delle regolazioni debitorie, nel triennio 2013/2015 – per cui si è passati dai -76.947 del 2013 ai -78.809 milioni di euro del 2014 sino a registrare i -88.275 milioni del 2015 –attestandosi su di un valore che si presenta superiore anche nel confronto con i valori registrati nel precedente periodo 2005-2012(35) .

L'andamento peggiorativo è confermato dalla registrazione di un indebitamento netto di competenza, al lordo delle regolazioni, che nel 2015 registra un valore negativo per -41.845 milioni di euro, in sensibile crescita rispetto ai -17.596 milioni di euro registrati nel 2014, che mostravano già un peggioramento rispetto ai -2.539 avutosi nel 2013. Ciò, dopo che nel 2012 il dato era stato di segno positivo e pari a +17.273 milioni di euro(36) .

In un orizzonte decennale, il dato negativo dell'indebitamento netto per l'esercizio 2015 consolida l'inversione della tendenza rispetto ai valori "positivi" registrati nel biennio 2011-2012, proseguendo la serie dei valori di segno "negativo" che avevano già caratterizzato gli esercizi 2013 e 2013 e il triennio 2008-2010.

Parimenti, anche sul versante della cassa, sempre al lordo delle regolazioni, l'indebitamento netto 2015 si segnala in crescita a -83.131 milioni di euro, dopo che nel 2014 si era attestato su di un valore di -53.844 milioni di euro, dato che si segnalava già in lieve aumento rispetto ai -53.299 milioni di euro registrati nel 2013(37) .

Il dato in sé negativo dell'indebitamento netto, anche in termini di cassa, in peggioramento rispetto al livello raggiunto nel triennio 2013-2015, è di per sé allarmante poiché pone il citato saldo su di un valore "superiore" – e, dunque, più "negativo" – rispetto a quelli registrati per le annualità 2009-2012; periodo questo nel quale si era già registrata la progressiva crescita dei valori "negativi", rispetto al minimo del decennio 2007-2015 che era stato di -27.136 milioni di euro segnati nel 2007.

È poi doverosamente da evidenziare il netto decremento della misura del risparmio pubblico di competenza, sempre al lordo delle regolazioni debitorie, che si è attestato nel 2015 su di un valore addirittura negativo di -9.021 milioni di euro (nel 2014 si era attestato su di un valore positivo di +18.446 milioni di euro, mentre era stato di +39.715 milioni di euro nel 2013, dopo che nel 2012 di +48.494 milioni di euro, e che quest'ultimo si era presentato addirittura in aumento rispetto ai +46.109 milioni di euro registratisi nel 2011)(38) .

Il medesimo risparmio pubblico del 2015, espresso però in termini di "cassa", sempre al lordo delle regolazioni, conferma anch'esso un valore di segno "negativo" e in aumento rispetto al 2014 e al 2013, essendosi attestato a -51.836 milioni di euro, in aumento rispetto ai -22.841 milioni di euro registrati nel 2014 e ai -19.492 milioni di euro segnati nel 2013(39) .

Va detto che un risparmio pubblico di segno "negativo", in presenza di andamenti positivi sul versante delle entrate, mostra di per sé che sia il risultato della competenza che quello della cassa è decisivamente influenzato, nell'immediato, dal peggioramento della gestione "primaria" riconducibile alla spesa.

Nel 2015 si conferma poi, in sensibile riduzione, la differenza tra ricorso al mercato, espresso in termini di competenza, come detto pari a 257.065 milioni di euro (260.401 milioni di euro nel 2014, 198.991 milioni di euro nel 2013 e 203.546 milioni di euro nel 2012) – e l'analogo valore del titolo IV delle entrate, risultato invece pari a 259.542 milioni di euro (erano stati 289.972 milioni di euro nel 2014; 264.846 milioni di euro nel 2013; 239.783 milioni di euro nel 2012; 228.422 milioni di euro nel 2011; 272.921 milioni di euro nel 2010).

Il dato citato si pone in linea con la flessione della voce di entrate per accensione prestiti, dopo che l'andamento negli ultimi anni ha registrato che la cifra del Titolo IV è risultata puntualmente più elevata del ricorso al mercato.

Venendo poi all'analisi di dettaglio dei dati della gestione di cassa, al "lordo" delle regolazioni debitorie, posto che il 2015 ha registrato incassi per operazioni finali ammontanti a 511.987 milioni di euro (erano stati 484.305 milioni di euro nel 2014; 483.665 milioni di euro nel 2013; 471.678 milioni di euro nel 2012; 452.657 milioni di euro nel 2011), pari al 100,2 per cento delle previsioni definitive (erano state il 96,2 per cento delle previsioni nel 2014; il 97,5 per cento era stato l'analogo dato del 2013) e al 66,6 per cento della massa acquisibile (il dato era stato del 59,1 per cento nel 2014 e del 61,07 per cento nel 2013) va condotto un approfondimento sulle voci che vi hanno concorso.

In merito alla dinamica degli incassi registrati nel 2015 si segnalano, in particolare, che gli incassi finali hanno manifestato un netto incremento rispetto al 2014, pari a +27.681 milioni di euro (erano stati soli +640 milioni di euro nel 2014 rispetto al 2013 e +11.986 milioni di euro in più erano stati, invece, nel 2013 rispetto al 2012), quale risultante di un marcato aumento di gettito delle entrate tributarie (solo +24,1 miliardi di euro circa sul dato 2014), che si è accompagnato ad un lievissimo incremento anche delle entrate extra tributarie (+160 milioni di euro in più rispetto al 2014) e all'aumento delle entrate per alienazione e ammortamento di beni patrimoniali (+3,3 miliardi sul dato 2014).

Dal lato della spesa, si sono si sono avuti pagamenti finali per 600.262 milioni di euro (erano stati 563.114 milioni di euro nel 2014 e 560.611 milioni di euro nel 2013), pari al 90,9 per cento delle corrispondenti autorizzazioni e all'81,4 per cento della massa spendibile (le citate percentuali erano state, nel 2014, il 90,6 per cento e l'88,2 per cento, e del 79,9 per cento e dell'83 per cento, nel 2013)(40) .

I pagamenti per il rimborso di passività finanziarie sono stati in valore assoluto pari a 212.641 milioni di euro (erano stati 207.618 milioni di euro nel 2014 e 171.088 milioni di euro nel 2013,nonché 213.934 milioni di euro nel 2012 e 186.012 milioni di euro nel 2011), presentandosi così una riduzione di circa -20.795 milioni di euro rispetto alle previsioni definitive (di cassa) (l'analoga differenza era stata di 19.527 milioni di euro nel 2014 e di 28.954 milioni di euro nel 2013), pari al -8,9 per cento (la percentuale era stata del -8,5 per cento nel 2014 e del-14,4 per cento nel 2013), e un aumento di +5.024 milioni di euro in valore assoluto rispetto al 2014 (nel 2014 la differenza era stata di +36.529 milioni di euro rispetto al 2013 (+21,3 per cento), dopo che in tale anno si era registrata invece una riduzione di 42.846 milioni di euro rispetto al dato del 2012 (-20 per cento rispetto al 2011))(41) .

Dal lato della spesa hanno inciso, quanto ai risultati della gestione di cassa, le economie per 80.939 milioni di euro (erano state 94.931 milioni di euro nel 2014; 88.611 milioni di euro nel 2013; 80.452 milioni di euro nel 2012 e 52.344 milioni di euro nel 2011), a fronte delle quali si sono verificate eccedenze di spesa in vari stati di previsione per complessivi 147 milioni di euro (68 milioni di euro nel 2014; 1.507 milioni di euro nel 2013; 98 milioni di euro avutosi nel 2012; 313 milioni nell'esercizio 2011). Come noto, tali eccedenze hanno riguardato le voci di spesa ordinariamente interessate: gli stipendi, retribuzioni e altri assegni fissi al personale, compresi oneri sociali e IRAP, riferendosi a spese di natura obbligatoria i cui pagamenti sono stati eseguiti per la maggior parte tramite l’emissione di ruoli di spesa fissa.

L'analisi delle risultanze riportate nel conto del bilancio è solo parzialmente rappresentativa dei flussi di cassa generati dal bilancio dello Stato, dovendo, a fini di completezza, giocoforza accompagnarsi anche alla ricognizione delle evidenze che incassi e pagamenti hanno prodotto sulle scritture del sistema di tesoreria, che hanno dato luogo alla costruzione del Movimento generale di cassa e del Conto Riassuntivo Tesoro per il 2015, riportato in allegato al Conto del Patrimonio.

34) E a fronte dei 272.698 milioni di euro registrati nel 2012 (il 17,4 per cento del PIL) allorché si era già registrata una crescita rispetto ai 252.730 (pari al 16 per cento del PIL) avutisi nel 2011 Il valore poi del 2010 è stato pari a 248.950 milioni di euro (il 16,1 per cento del PIL) in aumento rispetto ai 243.148 milioni di euro del 200), ma ancora inferiore al livello minimo registrato nel 2008 (256.510 milioni).

35) Il risultato di cassa delle partite finali è stato: -48.836 milioni di euro nel 2005, -31.513 milioni di euro nel 2006, -25.565 milioni di euro nel 2007, -68.658 nel 2008, -67.045 nel 2009, -59.846 nel 2010, -66.718 nel 2011 e -58.764 nel 2012.

36) Quest'ultimo in notevole miglioramento rispetto al valore limitatamente positivo di 4.669 milioni di euro registrato nel 2011, e al dato 2010 che era stato invece di segno negativo e pari a 17.900 milioni di euro.

37) Anno, quest'ultimo, che presentava già un dato in aumento rispetto ai – 52.802 del 2012, ai -62.089 milioni di euro segnati nel 2011, dopo che nel 2010 l'analogo dato era stato pari a -54.728 milioni di euro. Nel 2009 e nel 2008 l'indicatore in parola si era attestato, rispettivamente, su di un valore pari a -66.065 milioni di euro e a -61.694 milioni di euro.

38) Il dato analogo del 2010 era stato pari ad un valore positivo di 28.742 milioni di euro (l'1,95 del PIL); dato, quest'ultimo, che si segnalava in aumento rispetto ai +23.588 milioni di euro segnati nel 2009 e ai +22.880 milioni di euro del 2008. In quest'ultimo esercizio 2008 si era invece evidenziata la notevole contrazione del saldo – pari a circa il 60 per cento del suo valore – rispetto ai 56.361 segnati nel 2007.

39) Lo stesso dato era stato anch'esso di segno negativo e pari a – 19.103 milioni di euro nel 2012, per un valere comunque inferiore a quello registrato nel 2011 e pari a -22.126 milioni di euro Il dato 2010 si era attestato -10.154 milioni di euro, mentre nel 2009 si era attestato a -15.984 milioni di euro segnati, dopo che nel 2008 si era registrato un importo negativo, ma pari a soli -9.856 milioni di euro. Tale ultimo dato faceva seguito ai valori che nel precedente biennio 2006 e 2007 erano stati addirittura di segno positivo.

40) Gli analoghi dati erano stati nel 2012 di 530.442 milioni di euro, pari al 92,1 per cento delle corrispondenti autorizzazioni e all'81,8 per cento della massa spendibile. Nel 2011 gli stessi dati erano stati di 519.375 milioni di euro, pari al 92,7 per cento delle corrispondenti autorizzazioni e all’80,2 per cento della relativa massa spendibile.

41) Lo scorso anno si era registrata dato in flessione di 34.599 milioni (-13,9 per cento) rispetto alle previsioni definitive e un aumento di 27.922 milioni (+15 per cento) rispetto al 2011. Nel 2011, la variazione registrata era stata di 11.204 milioni (-5,7 per cento) rispetto alle previsioni definitive e di 3.092 milioni (-1,6 per cento) rispetto all’esercizio precedente.

Il Movimento generale di cassa

Il riscontro delle risultanze del conto del bilancio, così come esse sono tratte dal rendiconto generale dello Stato per il 2015, va integrato con il confronto con i dati relativi ai corrispondenti incassi e pagamenti registrati dalla tesoreria, al fine di completare l'analisi degli effettivi riflessi generati dalla gestione statale (intesa come bilancio dello Stato) sugli andamenti di cassa della finanza pubblica (settore statale).

In proposito, facendo ricorso ai dati contenuti nel movimento generale di cassa annesso al Conto del patrimonio del 2015 e al Conto riassuntivo tesoro al 31 dicembre 2015(42) , il saldo c.d. di "esecuzione" complessivo della gestione di bilancio sulla Tesoreria (attraverso cui si misura il quantum del sussidio che la tesoreria fornisce alla gestione di cassa del bilancio, e viceversa) ha evidenziato – considerando anche la gestione dei prestiti e dei rimborsi – un valore di segno "negativo" per un importo considerevole pari a -41,3 miliardi di euro (+3,5 miliardi era stato il dato del 2014 e +16,8 miliardi di euro era stato il dato del 2013, mentre nel 2012 lo stesso dato era stato di -32,9 miliardi di euro e quello del 2011 si era attestato a -24 miliardi di euro. Nel 2010 era invece stato nuovamente di segno "positivo", e pari a +24 miliardi di euro, sebbene in flessione rispetto ai +26 miliardi di euro registrati nel 2009)(43) .

La dinamica del citato saldo cd. di "esecuzione" riferita al 2015 può tuttavia essere compiutamente analizzato solo alla luce dei dati di dettaglio da cui tale risultato è scaturito: ovvero riguardo all'impatto sui flussi di tesoreria determinato dalle variazioni che prodottesi sul saldo netto da finanziare e sul saldo della gestione propriamente "finanziaria".

Nelle sue singole componenti di "flusso", infatti, è da segnalare che il valore "negativo"del saldo di esecuzione del bilancio, ha scontato, nel 2015 – come del resto anche nei precedenti esercizi – gli effetti di una gestione finanziaria (Titolo IV delle entrate e titolo III delle spese)che è risultata in netto surplus, ossia con "incassi" accensione prestiti, registrati per importi ben superiori all'ammontare dei rimborsi, per 46 miliardi (erano stati 82,3 miliardi nel 2014 e 93,7 miliardi era stato l'analogo dato 2013, mentre la cifra era stata di 25,8 miliardi di euro nel 2012 e di 42 miliardi di euro nel 2011. Dato, quest'ultimo, che si presentava in riduzione rispetto al 2010, quando il surplus si era attestato a oltre 83 miliardi).

D'altro canto, il "bilancio" ha prodotto incassi e "pagamenti" sulla tesoreria che hanno evidenziato un saldo netto da finanziare, riferito ai soli incassi e pagamenti finali, di segno ancora "negativo" e pari a -50,6 miliardi (erano stati – 78,5 miliardi nel 2014 e a -76,9 miliardi nel 2013, allorché il dato si era già registrato già in aumento rispetto ai -58,7 miliardi di euro nel 2012 e -66,7 miliardi di euro nel 2011. Dato, quest'ultimo, che aveva registrato un peggioramento rispetto all'anno precedente, atteso che era stato pari a -59 miliardi di euro nel 2010, e pari a -67 miliardi di euro nel 2009).

In proposito, va sottolineato che sul peggioramento dell'equilibrio tra incassi e pagamenti "finali" hanno inciso nel 2015 gli incassi e pagamenti riferibili alla gestione "corrente" del bilancio, dal momento che anche il valore del risparmio pubblico, sempre nella versione riflessa nei flussi di tesoreria, si è attestato nel 2015 su di un valore anch'esso di segno "negativo" e sensibile aumento rispetto al dato 2014, per un importo pari a -50,6 miliardi (-23,2 miliardi era stato il dato 2014, mentre -19 miliardi di euro era risultato il dato 2013, in calo a fronte dei -18 miliardi di euro era stato nel 2012. Si erano poi registrati -22 miliardi di euro nel 2011, e -9,3 miliardi di euro nel 2010 nonché circa -15 miliardi registrati nel 2009).

La circostanza su indicata conferma, in ultima analisi, la presenza di notevoli difficoltà nella gestione coordinata dei flussi di incassi e pagamenti riferibili alla sola gestione "primaria" di bilancio dello Stato, che anche nel 2015 è stata più che compensata, nelle esigenze di liquidità che si riflettono sul fabbisogno del settore statale sotto il profilo della sua "formazione", a ragione del surplus delle partite "attive" prodotte dal sistema di tesoreria (maggiori "incassi" dovuti all'aumento dei Debiti di tesoreria o per riduzioni di Crediti(44) ), rispetto a quelle "passive" registrate dal sistema (pagamenti del circuito, prodotti in relazione alla riduzioni di Debiti di tesoreria (partite "finanziarie", ma non solo) o all'aumento di "Crediti" di Tesoreria (es. anticipazioni ad enti e amministrazioni(45) etc.).

Le risultanze emerse dalla ricognizione dei flussi di liquidità andrebbero pertanto chiarite alla luce di elementi informativi illustrativi dei criteri e metodi seguiti nel governo della "liquidità" del settore erariale e delle emissioni del debito pubblico nel corso dell'esercizio 2015, nonché le misure di compensazione - sul versante nella sua "copertura" - adottate nel governo del fabbisogno del settore statale, a partire dalla composizione e dalle scadenze degli strumenti di emissione(46) .

42) Emerge il tema della puntuale raffrontabilità di tali dati con quelli invece desumibili dalle risultanze a consuntivo tratte dal bilancio in termini di entrate/​uscite, dal momento che, anche nell'anno in esame, le grandezze come contabilizzate dalla "tesoreria" presentano non lievi differenze rispetto a quelle iscritte nelle risultanze di bilancio. Cfr. SENATO DELLA REPUBBLICA, Rendiconto generale della Amministrazione dello Stato 2015, Parte II, Conto del Patrimonio, prospetto dei "Movimenti generali di Cassa" e "Situazione del Tesoro" al 31 dicembre 2015, pagina 984 e seguenti; IPSZ, Supplemento Straordinario alla G.U. del 19 febbraio 2016 pagina 6 e 7.

43) L'Organo di controllo ha evidenziato che tale risultato è pari a -77 per cento rispetto al 2001 e il dato di squilibrio maggiore dal 2001. Cfr. SS.RR. Relazione Annuale sul Rendiconto Generale dello Stato 2015, Volume I, pagina 201.

44) Ad esempio l'incremento delle giacenze di conti correnti o contabilità speciali di tesoreria,ovvero l'emissione di titoli a breve (BOT).

45) La problematica, oltre che riferirsi al trasferimento di risorse dalla tesoreria statale ad enti e amministrazioni, chiama in causa la gestione dei cd. "pagamenti da regolare" che sono temporaneamente iscritti nel conto sospesi collettivi di cui all'articolo 17, comma 1, del d.m. 29 maggio 2007 (Istruzioni sui servizi di Tesoreria dello Stato). In estrema sintesi,in talune specifiche occorrenze, con imputazione “provvisoria” sul conto sospeso collettivi, possono essere effettuati pagamenti anticipati dalla Tesoreria statale, utilizzando risorse depositate sul “conto Disponibilità del tesoro”, in attesa che siano emessi i titoli di spesa necessari per la loro regolarizzazione, a valere su stanziamenti del bilancio statale, ovvero sulle risorse depositate su conti correnti o contabilità speciali aperti presso la Tesoreria statale. I pagamenti in anticipazione sono previsti da norme di legge e\o regolamentari, oppure autorizzati in via amministrativa. Tali partite, la cui sola esistenza configura un’evidente eccezione ai principi di competenza, annualità, universalità e integrità di bilancio, minano la trasparenza delle risultanze di bilancio nella misura in cui non siano seguite dalla tempestiva imputazione e dall'emissione dei relativi mandati di pagamento. Sotto il profilo della liquidità, ogni pagamento imputato al conto sospeso collettivi, è pertanto da considerarsi come un credito di tesoreria (e nel Conto del Patrimonio un’attività finanziaria), ovvero una forma di "impiego" della liquidità che attende di essere reintegrata, nonostante nel bilancio dello Stato debba essere ancora reperita o individuata, se già esistente, la compensazione finanziaria per ripianare il "sospeso", con il quale, in realtà, si è determinata una sostituzione del creditore. Sul punto, l'Organo di controllo ha ravvisato la necessità di sottolineare che "negli ultimi anni l’intreccio gestionale tra bilancio e Tesoreria, il ricorso ai pagamenti in conto sospeso e il frequente emergere di debiti fuori bilancio hanno messo in discussione il principio di annualità e la stessa rappresentatività del rendiconto". L'ammontare complessivo delle partite in sospeso nel 2015 sarebbe ammontato a 51 miliardi di euro, flessione rispetto ai 61 miliardi certificati al 2014. Cfr. CORTE DEI CONTI, SS.RR. Relazione Annuale sul Rendiconto Generale dello Stato 2015, Volume I, pagina 95 e 207 e seguenti.

46) Elementi di sintesi sulla politica della liquidità e di governo del fabbisogno seguita dal Tesoro si sono resi disponibili grazie alla avvenuta pubblicazione, invero già a partire dallo scorso esercizio, del Rapporto Annuale sul Debito pubblico, pubblicazione redatta a cura del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento del Tesoro- Direzione generale del Debito pubblico, che d'ora innanzi fornirà annualmente ragguagli circa i principali fatti che hanno interessato il governo della liquidità del settore statale e di quello "pubblico" unitamente a informazioni quantitative sulla politica delle emissioni seguita. Con riferimento al 2015, nell'ultima relazione si legge che "l’ammontare delle emissioni di titoli di Stato è stato di 410.058 milioni, inferiore di circa il 9,94 per cento rispetto ai 455.300 milioni collocati nel 2014. Sul mercato domestico, il volume dei titoli emessi è stato pari a 406.058 milioni, mentre nel 2014 erano stati collocati 453.569 milioni. Nel comparto a breve termine, in particolare, sono stati emessi nel 2015 164.130 milioni di BOT, di cui 83.174 milioni di titoli annuali e 80.956 milioni di titoli semestrali, mentre le consistenti "disponibilità" di tesoreria hanno reso non necessario il ricorso ai BOT trimestrali e a quelli flessibili, ossia caratterizzati da scadenze non standard. Se si tiene conto delle operazioni di concambio, le emissioni nominali complessive di titoli dell’anno sono state pari a 415.294 milioni di euro. Le emissioni nette dell’anno, ossia la copertura in termini di cassa realizzata collocando titoli di Stato, sarebbero state pari a 41.579, quindi "di circa 17,5 miliardi di euro inferiori al saldo consuntivo di cassa del Settore Statale. La restante quota è stata poi coperta mediante l’utilizzo del Conto Disponibilità del Tesoro per circa 11 miliardi e delle risorse disponibili in Tesoreria per circa 6,5 miliardi, parte delle quali sono già contabilizzate all’interno del Saldo di cassa del Settore Statale: si fa riferimento, ad esempio, ai pagamenti effettuati a favore di conti di tesoreria intestati a soggetti esterni alla pubblica amministrazione (si pensi, ad esempio, al pagamento di interessi su mutui a favore di CDP S.p.A., nonché la remunerazione del conto detenuto dalla stessa CDP S.p.A. presso la tesoreria dello Stato)." La relazione segnala, inoltre, che le risorse disponibili in Tesoreria tengono hanno risentito anche del saldo dei flussi in entrata ed uscita dovuti alla raccolta postale effettua dalla CDP S.p.A. sugli strumenti di sua competenza (risultata negativa per circa 4 miliardi di euro) e del rimborso della quota capitale dei Buoni Postali di competenza del MEF intervenuti nel 2015 per circa 900 milioni di euro. Il fabbisogno relativo all'esercizio 2015 ha anche risentito del volume dei titoli di Stato in scadenza nell'anno, che è stato pari a 378.204 milioni, inferiore a quello del 2014, risultato pari a 391.836 milioni. Nel comparto a breve termine, in particolare, l’ammontare delle scadenze è stato pari a 174.552 milioni di BOT, importo significativamente inferiore ai 198.490 milioni del 2014, che includevano anche 481 milioni di commercial paper, ad esito della strategia di riduzione del ricorso a strumenti di debito di breve termine iniziata negli scorsi anni. Nel comparto a medio-lungo termine, d'altro canto i titoli in scadenza del 2015 sono stati pari a 203.516 milioni di euro, distinti in 195.958 milioni di domestici e 7.964 milioni di "esteri": un importo significativo se si considera che nel 2014 erano stati rimborsati complessivamente 193.396 milioni di euro, di cui 190.690 milioni di titoli domestici e 2.706 milioni di titoli esteri. A tali valori devono essere aggiunti gli importi in conto capitale corrispondenti ai titoli riacquistati nelle operazioni di concambio (rappresentati da BTP, CCT e CCTeu), che sono stati complessivamente pari 5.771 milioni di euro. Pertanto, il volume complessivo dei titoli rimborsati è ammontato nel 2015 a 383.975 milioni. Considerando però che 3.947 milioni sono stati attinti dalle risorse del Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato, nel 2015 a carico dei capitoli di bilancio di rimborso prestiti sarebbero state registrate uscite per 380.028 milioni di euro. Cfr. MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE, Dipartimento del Tesoro, Relazione Annuale sul Debito pubblico 2015, introduzione, pagine 45-48.

3.1.2. I progressi e le criticità che permangono sul piano gestionale e contabile: le osservazioni della Corte dei conti sulle procedure di contabilizzazione delle entrate e delle spese

Nel referto al Parlamento sul rendiconto 2015 la Corte dei conti ha dedicato come al solito una specifica parte alla trattazione delle problematiche emerse in relazione alle procedure di contabilizzazione,sia delle entrate che delle spese (in part. il Volume III).

In tal senso, in particolare, sul versante delle entrate(47) , la Corte ha innanzitutto confermato i rilievi già emersi negli scorsi esercizi relativi alle procedure di contabilizzazione, atteso che anche nel 2015 sono state riscontrate anomalie e incongruenze nelle contabilità delle Amministrazioni, costituite essenzialmente dalla rilevazione di capitoli che presentano valori negativi nel “da riscuotere”(somme accertate e non riscosse) e nel “da versare” (somme riscosse e non versate) sia del conto competenza che del conto residui (allegati A alla Decisione).

Sono poi state evidenziate dalla Corte le altre anomalie nell’ambito della costruzione del Rendiconto, in particolare le discordanze, in capitoli/articoli, tra i dati del consuntivo e quelli rinvenibili nelle contabilità delle Amministrazioni: in queste ultime, difatti, sono stati riscontrati importi di segno negativo, non rinvenibili a rendiconto in seguito alle procedure di rettifica, utilizzate dalla RGS nella predisposizione del Rendiconto stesso (Allegato B alla Decisione). Sono, inoltre, estrapolate, ove riscontrate per capitoli/articoli, le minori entrate di competenza e di cassa rispetto sia alle previsioni iniziali che alle previsioni definitive.

Tabella 3.1.2.1. Conti periodici riassuntivi: cap./art. con segno negativo

(in milioni di euro)

Titoli

2011

2012

2013

2014

2015

Media 2011–2015

n. dei cap/art

milioni

n. dei cap/art

milioni

n. dei cap/art

milioni

n. dei cap/art

milioni

n. dei cap/art

milioni

n. dei cap/art

milioni

Da riscuotere

competenza

I

7

-2,74

6

-18,08

11

-2,18

7

-17,67

7

-2,25

8

-8,58

II

20

-8,27

13

-6,75

17

-10,13

9

-0,12

7

-0,09

13

-5,07

III

0

0,00

1

-0,24

0

0,00

1

-0,04

1

0,0

1

-0,06

TOT.

27

-11,01

20

-25,07

28

-12,31

17

-17,83

15

-2,34

21

-13,71

Da riscuotere

residui

I

30

-716,91

30

-718,86

32

-719,75

34

-708,58

30

-668,86

31

-706,59

II

68

-85,46

90

-90,20

100

-95,26

100

-22,55

92

-24,11

90

-63,51

III

2

-0,03

3

-0,01

3

-0,01

2

-0,03

2

-0,03

2

-0,02

TOT.

100

-802,40

123

-809,06

135

-815,02

136

-731,16

124

--693,16

124

-770,13

Da versare

competenza

I

45

-24,60

50

-495,00

39

-32,17

52

-134,74

54

-210,27

48

-179,36

II

141

-16,85

124

-31,75

161

-88,77

143

-74,96

119

-85,27

138

-59,52

III

5

0,00

7

-0,19

8

-3,06

10

-0,19

9

-0,06

8

-0,70

TOT.

191

-41,46

181

-526,93

208

-124,00

205

-209,90

182

-295,6

193

-239,58

Da versare

residui

I

139

-748,77

138

-811,82

144

-1.339,68

152

-1.829,07

128

-825,87

140

-1.111,04

II

173

-124,15

216

-145,88

221

-207,05

251

-251,71

212

-218,57

215

-189,47

III

9

-12,96

10

-13,32

11

-13,91

11

-17,10

10

-16,74

10

-14,81

TOT.

321

-885,88

364

-971,02

376

-1.560,64

414

-2.097,88

350

-1.061,19

365

-1.315,32

Fonte: Corte dei conti, Relazione sul Rendiconto Generale dello Stato 2015, Vol. III, pag. 3.

Anche nel Rendiconto 2015 l'Organo di controllo ha riscontrato la mancata esplicitazione delle componenti della riscossione e del versamento residui, ovvero la mancata evidenziazione delle riscossioni in conto residui, operate nell’esercizio di riferimento, e che si trovano, invece, cumulate con quelle operate in esercizi precedenti e rimaste da versare, incidendo negativamente sulla trasparenza di bilancio. In tale ambito, riguardante in particolare il calcolo delle riscossioni nette sui residui, sono stati rilevati alcuni capitoli/articoli, con importi "negativi" risultanti dalla differenza fra il totale dei residui riscossi e le somme rimaste da versare dell’esercizio precedente e pertanto già riscosse (Allegato G alla Decisione).

Analoga problematica si è poi rilevata, sia pure in un numero di capitoli corrispondente alla metà di quelli rilevati conta problematica per il 2014(48) , ove si siano riscontrati valori negativi per capitoli/articoli, nei versamenti netti sui residui, che attestano che non è stato versato neppure ciò che restava da versare in totale nell’esercizio precedente.

La Corte ha segnalato che non è ancora possibile il monitoraggio negli anni dell’andamento reale dei resti da versare, perché i dati dovrebbero poter essere rilevati contabilmente, attraverso operazioni idonee a consentire l'individuazione direttamente degli importi che vengono versati a valere sulle somme che erano rimaste da versare, e gli importi che vengono versati a seguito delle riscossioni operate nell’anno sui resti iniziali da riscuotere (Allegato H alla Decisione).

Sono stati esaminati, infine, l’Allegato 23 (recante la Dimostrazione delle somme rimaste da versare alla chiusura dell'esercizio distintamente per gli importi dovuti dai contabili erariali e per le somme acquisite direttamente dalle Regioni/Province, da regolare a carico degli appositi stanziamenti di spesa, mediante mandati da commutarsi in quietanza di entrata) e l’Allegato 24 (recante l'illustrazione delle Somme rimaste da riscuotere alla chiusura dell'esercizio, ridotte ai sensi dell'articolo 268 del Regolamento per l'amministrazione del patrimonio e per contabilità generale dello Stato, classificate in rapporto al grado di esigibilità) al consuntivo, documenti nei quali sono riportati, rispettivamente, la determinazione dei resti da versare e delle somme da riscuotere alla chiusura dell’esercizio.

In particolare, la determinazione dei resti da versare contiene la dimostrazione delle somme rimaste da versare a chiusura dell’esercizio, distinte per gli importi dovuti dai contabili erariali e per le somme acquisite direttamente dalle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome, da regolare a carico di appositi stanziamenti di spesa, mediante mandati da commutarsi in quietanza di entrata.

In riferimento poi alla determinazione dei resti da riscuotere, è stata osservata la classificazione degli stessi per grado di esigibilità operata dall’Amministrazione, ponendo a raffronto tale classificazione con il grado di riscossione dei residui attivi.

Nella Decisione di parifica del rendiconto, in calce alla quale sono stati inseriti gli allegati citati nel presente documento, la Corte ha tenuto conto delle osservazioni circa l’attendibilità dei dati.

Sul versante della spesa, al fine di evidenziare le anomalie più rilevanti, la Corte dei conti ha come di consueto proceduto sia con lo strumento di auditing finanziario-contabile su scala generale, sia con accertamenti diretti sulla regolarità dei procedimenti seguiti in specifiche aree d’intervento. Dall’attività di auditing generale, impostata in base alle caratteristiche gestionali di ciascuna amministrazione, è emerso ancora una volta che trasparenza e leggibilità dei dati possono essere notevolmente compromesse dalla permanenza di un’area di capitoli "promiscui", che si riflette negativamente sulla costruzione degli aggregati superiori.

Ad ogni modo, la Corte rileva che le irregolarità riscontrate sul Rendiconto 2015 hanno riguardato una percentuale, calcolata in termini di rapporto tra l’importo del titolo e l’ammontare della spesa campionata, che non suscita allarme sul piano dell’affidabilità dei conti. Tuttavia, segnala che è in corso l’istruttoria relativamente a n. 2 ordinativi di pagamento, per i quali le Amministrazioni interpellate non hanno fatto pervenire, alla data del giudizio di parificazione, gli elementi di risposta richiesti. Su tali titoli di spesa la Corte si è riservata una valutazione della regolarità amministrativa e contabile dei procedimenti presupposti all’esito dell’istruttoria.

In particolar modo, fornendo un elenco dettagliato di sintesi, la Corte ha evidenziato le seguenti criticità e problematiche:

  1. il pagamento della fattura per prestazioni contrattualmente rese è talvolta effettuato dalle Amministrazioni in assenza di una previa verifica di conformità (attestata attraverso un certificato di regolare esecuzione) del servizio o fornitura oggetto del contratto pubblico rispetto alle condizioni ed ai termini stabiliti nel negozio.;
  2. scarsa consapevolezza circa la necessità che la verifica di conformità debba essere avviata e conclusa entro il termine normativamente previsto o pattiziamente fissato, che venga rilasciato da soggetti professionalmente qualificati e non in conflitto di interesse, in possesso, ove previsto, di determinati requisiti formali e venga effettuata prima del pagamento;
  3. si sé proceduto in alcuni casi al pagamento sulla base di relazioni, dichiarazioni o attestazioni rese dallo stesso soggetto fornitore, peraltro in un caso prive della documentazione a supporto, senza che agli atti risulti l’avvenuto controllo da parte dell’Amministrazione circa la regolare esecuzione delle prestazioni;
  4. le verifiche effettuate da parte dell’Amministrazione si sono talvolta basate su una documentazione incompleta (è il caso del pagamento di prestazioni specialistiche effettuato a seguito di rendicontazione contenente la mera elencazione del personale impiegato e delle relative giornate di lavoro prestate e alcun dato sulle attività effettuate);
  5. nei lavori pubblici, il dilatarsi dei tempi di collaudo da parte delle Amministrazioni, con la conseguenza che, in un caso, l’Amministrazione si è vista a costretta a mettere in esercizio l’opera ed a corrispondere alla ditta esecutrice un compenso per l’assistenza tecnica non prevista contrattualmente nel periodo antecedente il collaudo;
  6. diffuse difficoltà nella definizione degli esatti confini della nozione di affidamento diretto di acquisto di beni e servizi, che, in base alla normativa di riferimento (art. 57 del D.Lgs. n. 163 del 2006), presenta caratteri di eccezionalità e limiti ben definiti, con la conseguenza che è stata richiesta una congrua motivazione al fine di accedere a questa modalità di affidamento, diversamente configurandosi alterazione della concorrenza a vantaggio di un unico operatore economico;
  7. la necessità di elaborare una programmazione della spesa maggiormente tempestiva e puntuale rispetto alle reali necessità delle Amministrazioni;
  8. l'assenza di monitoraggio dei contenziosi, sia con riferimento a giudizi pendenti che a quelli definiti con riguardo ai primi è emersa una generalizzata mancanza di capacità di stima, in termini finanziari, degli effetti derivanti dalla soccombenza, pur in presenta di orientamenti giurisprudenziali di merito e di legittimità consolidati;
  9. la necessità di implementare le procedure di riscontro con il raggiungimento degli obiettivi cui era subordinata l’erogazione con riferimento a titoli di spesa relativi ad erogazione di contributi/provvidenze, per una programmazione efficiente ed una migliore allocazione delle risorse;
  10. discrasie nella programmazione finanziaria non direttamente riconducibili alle singole Amministrazioni, quanto piuttosto alla tardiva attribuzione di disponibilità sui capitoli di spesa da parte del Ministero dell’Economia o, per un caso specifico, alla prassi censurata di non procedere alla predisposizione del decreto di pagamento, pur sussistendo un precedente decreto di impegno dell’intera spesa;
  11. il mancato rispetto del disposto dell’art. 23, comma 5, della legge finanziaria per il 2003, che prevede l’obbligo di trasmissione degli atti di riconoscimento di debito "fuori bilancio alla competente Procura regionale presso la Corte dei conti. In un caso, poi, la predetta segnalazione è stata effettuata solo a seguito della richiesta istruttoria di trasmissione di copia della segnalazione per presunto danno erariale alla competente Procura regionale.

47) Corte dei conti, Referto sul Rendiconto Generale dello Stato 2014, Volume III, parte I.

48) CORTE DEI CONTI, Relazione.....doc.cit. Volume III, pagina 8.

3.1.3. I rilievi formalmente notificati dalla Corte dei conti nella Decisione sul Giudizio di parificazione del rendiconto in merito alle incongruenze rilevate sia sulle entrate che sulle spese

Le irregolarità riscontrate dalla Corte dei conti, che hanno formato oggetto di una specifica e dettagliata analisi nel referto sul rendiconto 2015, si sono poi tradotte in specifici rilievi riportati nella decisione sul Giudizio di parificazione, che hanno confermato la presenza di una serie di elementi contabili di per sé incongrui, per lo più già rilevati anche negli anni passati, che delineano aspetti tecnico-amministrativi e contabili, su cui occorrerà intervenire al fine di assicurare la piena corrispondenza tra i dati riportati a rendiconto e le effettive dinamiche registrate dalla gestione.

Tali criticità sono riassumibili, per le entrate, nella già descritta categoria delle incongruenze contabili (come importi con segno negativo per riscossioni residui, resti da versare e resti da riscuotere, come conseguenza di accertamenti inferiori alle riscossioni e di riscossioni inferiori ai versamenti) e nelle anomalie interne al rendiconto (come l'emersione per una serie di voci di bilancio di insussistenze o di riaccertamenti, cioè di sopravvenienze passive o attive)(49) .

In particolare, la Corte dei conti ha rilevato, nella Decisione adottata nel giudizio di parificazione, sul versante delle entrate:

  1. poste di bilancio per le quali si riscontrano discordanze dei relativi importi rispetto a quelli risultanti nelle contabilità delle Amministrazioni;
  2. capitoli per i quali gli importi dei residui attivi finali, registrati nel Rendiconto, risultano diversi dagli importi che si ottengono sottraendo dai residui iniziali i versamenti effettuati nell’anno in conto residui ed aggiungendo i residui di competenza dell’esercizio;
  3. nel “riscosso residui” dell’anno capitoli/articoli con importi non derivanti da rilevazioni contabili, ma calcolati come differenza fra il totale dei residui riscossi e l’importo delle somme rimaste da versare alla fine dell’esercizio finanziario 2013. Nel “versamento residui” capitoli/articoli per i quali il versato residui risulta inferiore agli importi da versare risultanti al 31 dicembre 2014;
  4. residui di versamento di pertinenza dello Stato – allegato 23 al Rendiconto – nella quota non correlata a somme da regolare con la Regione siciliana e le Regioni Sardegna, Friuli-Venezia Giulia e Trentino-Alto Adige/Südtirol, nonché con le Province autonome di Trento e Bolzano, sulle cui origini e natura si riscontrano indicazioni parziali;
  5. resti da riscuotere delle entrate extratributarie – allegato 24 al Rendiconto – classificati come di riscossione certa, quantunque ritardata, pari al 100 per cento, a fronte di una quota esigua di residui riscossi (4,45 per cento);
  6. poste di bilancio per le quali si sono rilevate minori entrate rispetto alle previsioni iniziali e definitive di bilancio.

La Corte precisa poi che in sede istruttoria sono stati, altresì, acquisiti adeguati elementi di conoscenza e trasparenza in ordine alla contabilità speciale n. 1778 – Agenzia delle entrate – Fondi di bilancio, a valere delle cui risorse gravano le compensazioni ed i rimborsi fiscali.

In ordine alla spesa:

  1. eccedenze di spesa sulle previsioni definitive di competenza, sulla consistenza dei residui e sulle autorizzazioni definitive di cassa per capitoli, rispettivamente pari a 507,5 milioni, 37 mila e 497,8 milioni, ricollegabili a discordanze relative ai pagamenti disposti mediante ruoli di spesa fissa;
  2. spese effettuate in mancanza di disponibilità di bilancio per il 2015, registrate nel consuntivo come eccedenze, verificatesi sul capitolo 7490 del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;
  3. decreti di accertamento dei residui ad oggi non ancora vistati e registrati dalla Corte, in quanto il relativo procedimento di controllo non si è ancora concluso o ha evidenziato anomalie.

49) Corte di conti, Sezioni riunite in sede di controllo, Referto al Parlamento sul Rendiconto generale dello Stato 2015, Decisione, pag. 4 e seguenti.