Legislatura 17ª - Dossier n. 60

2.1. I saldi di finanza pubblica 2015

L'analisi delle risultanze del rendiconto generale dell'Amministrazione dello Stato per il 2015, il cui contenuto consente di ricostruire il quadro di quanto avvenuto nell'ambito del solo perimetro dell'amministrazione statale, va necessariamente completata con la ricognizione delle risultanze dei principali saldi di finanza pubblica relativi alla finanza pubblica generale.

A tal fine, in questo paragrafo, si riportano i dati definitivi di consuntivo per il 2015 relativi al conto economico della Pubblica Amministrazione (PA), che costituisce l'aggregato di riferimento per i parametri di finanza pubblica (indebitamento netto e debito) assunti nelle regole adottate nell'ambito dell'Unione europea (UE), integrando le informazioni con quelle relative alle amministrazioni pubbliche diverse dall'amministrazione centrale. I saldi esposti non si trovano nel Rendiconto dell'Amministrazione dello Stato attualmente all'esame ma, per quanto riguarda lo Stato, tengono conto di una diversa raffigurazione della medesima gestione complessiva (comprensiva del bilancio, della tesoreria e del patrimonio) realizzata nel corso dell'esercizio.

Le informazioni fornite nel disegno di legge di rendiconto consentono infatti di evidenziare l'effetto della gestione di bilancio (competenza e residui) sulla complessiva situazione del Tesoro tramite il raccordo tra gestione finanziaria del bilancio e situazione del Tesoro determinata mensilmente nei Conti riassuntivi, come saldo tra attività (fondo di cassa più crediti di tesoreria) e passività (debiti di tesoreria) così come esplicitato da quanto riepilogato all'articolo 4 del disegno di legge, relativo alla situazione finanziaria del Tesoro.

In proposito, va rammentato che l'art. 44-bis della legge di contabilità, inserito dal D.Lgs. 12 maggio 2016, n. 90 ha previsto la revisione del Conto riassuntivo del Tesoro a partire dal Conto riassuntivo del Tesoro elaborato con riferimento al mese di gennaio 2017⁽¹⁵⁾ .

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Nel 2015 il PIL ai prezzi di mercato è stato pari a 1.636.372 milioni di euro (era stato 1.611.884 milioni di euro nel 2014), con una crescita nominale dello 1,5 per cento rispetto all’anno precedente⁽¹⁶⁾ . La variazione del PIL in volume è stata invece di segno positivo per lo 0,8 per cento, confermato un dato in crescita dopo tre anni consecutivi in cui si era mostrato comunque in flessione (del -0,3 per cento nel 2014, dopo che si era registrato il -1,7 per cento nel 2013 e il -2,8 per cento nel 2012).

Nel suo significato economico essenziale, il limitato dato di crescita economica si attesta su di un valore percentuale assai limitato, analogo a quello registrato nel 2011 (+0,6 per cento) ma lontano dal valore positivo registrato già nel 2010 (+1,7 per cento), anni che fecero seguito alla prima fase di crisi acuta dell'economia internazionale, che aveva influito sui risultati di segno "negativo" registrati dall'Italia, congiuntamente alle altre economie avanzate, negli anni 2008 e 2009⁽¹⁷⁾ .

Sulla base dei dati riportati nella "Notifica dell'indebitamento netto e del debito delle Amministrazioni pubbliche" pubblicata dall'ISTAT, nell'esercizio 2015 il rapporto tra indebitamento netto e PIL è stato pari al -2,6 per cento, in flessione rispetto al -3 per cento registrato nel 2014, allorché il medesimo dato si era attestato su valori sostanzialmente identici a quelli indicati a consuntivo nelle annualità del biennio precedente (-2,9 per cento nel 2013 e nel 2012).

Nel 2015 il saldo primario in rapporto al PIL si è confermato di segno positivo e pari all'1,6 per cento, un valore identico all'analogo dato già registrato nel 2014 che segnava un rallentamento rispetto all'1,9 per cento registrato nel 2013 e all'2,2 per cento segnato nel 2012.

Il saldo di parte corrente (risparmio o disavanzo delle Amministrazioni pubbliche) è stato positivo e pari a 16.336 milioni di euro, a fronte dei 4.408 milioni registrati nel 2014. Tale miglioramento è il risultato di un aumento verificatosi nelle entrate correnti di circa 6,4 miliardi di euro e di una diminuzione delle uscite correnti di circa 5,6 miliardi.

Nel dettaglio delle sue principali componenti, ma in rapporto al PIL, il risultato dell'indebitamento netto del 2015, è stato influenzato dalla diminuzione delle uscite correnti che sono scese dello 0,7 per cento, ma che risultano esser state pressoché "bilanciate" dall'aumento segnato dalle entrate correnti, che hanno invece registrato una crescita nell'anno dello 0,8 per cento.

Nell'ambito delle macro categorie della spesa corrente, si segnala poi la dinamica registrata dai consumi intermedi che sono aumentati dello 0,5 per cento (-0,6 per cento nel 2014), mentre i redditi da lavoro dipendente sono diminuiti dell’1,1 per cento (-0,7 per cento nel 2014). Le prestazioni sociali in denaro sono aumentate dell’1,9 per cento (+2,2 per cento nel 2014), in virtù di un contenuto incremento delle prestazioni pensionistiche e di una più marcata crescita delle prestazioni sociali di tipo assistenziale. Le altre uscite correnti sono diminuite del 6,7 per cento a causa, in particolare, della discesa dei contributi alla produzione (+3 per cento nel 2014).

Sul versante delle entrate correnti, sempre in percentuale sul PIL, a fronte della dinamica segnata dalle imposte "indirette" diminuite dello 0,5 per cento (+4,0 per cento nel 2014), le imposte "dirette" sono risultate in aumento nel 2015 dell’1,9 per cento (-1,2 per cento nel 2014), per effetto della marcata crescita dell’Irpef, dell’andamento positivo registrato dall’Ires e delle imposte sostitutive.

Nel complesso, in termini di incidenza sul PIL, l'ammontare delle spese correnti si evidenzia nel 2015, in lieve flessione, al 46,4 per cento, dopo che nel 2014 erano state pari al del 47,5 per cento e nel 2013 si erano attestate al 47,4 per cento⁽¹⁸⁾ . Per la spesa in conto capitale, a fronte del netto incremento registrato in valore assoluto rispetto al 2014, il dato in percentuale sul PIL registra un 4,1 per cento (era già stato del 3,7 nel 2014), mostrando un aumento del 10,7 per cento rispetto al 2014, allorché si era registrato già un aumento del 4,4 per cento rispetto al 2013.

Sul versante poi delle entrate complessive, va segnalato che queste si attestano nel 2015 al 47,9 per cento, valore in flessione rispetto al 48,2 per cento nel 2014, che era quasi identico rispetto al 48,1 per cento nel 2013⁽¹⁹⁾ .

È poi da sottolineare la lieve diminuzione della pressione fiscale complessiva registrata nel 2015, questa è risultata pari al 43,5 per cento, in flessione dello 0,1 per cento rispetto all'analogo dato di 43,6 per cento registrato nel 2014, allorché il valore era risultato pressoché identico rispetto al dato 2013⁽²⁰⁾ .

In merito alle singole categorie di spesa, la dinamica del 2015 evidenzia che la spesa per redditi da lavoro si mostra in flessione di un -1,1 per cento dopo la flessione del -0,7 per cento registrata nel 2014 (il dato analogo era stato del -0,8 per cento nel 2013 rispetto al 2012, allorché si era registrato il -2,0 per cento registrato rispetto al 2011); in crescita si presenta invece quella per beni e consumi intermedi dello 0,3 per cento, a fronte della flessione del -1,1 per cento registrato nel 2014 rispetto al dato 2013.

Per quanto riguarda le prestazioni sociali, il 2015 registra ancora una certa dinamica di crescita rispetto al 2014, con un +1,9 per cento dopo che nel 2014 si era già registrato un incremento del +2,2 per cento, che faceva seguito al +2,6 per cento del 2013. In rapporto al PIL, l'esercizio conferma nel 2015 il dato al 20,3 per cento già registrato nel 2014, dopo che nel 2013 la percentuale si era attestata al 19,9 per cento.

Il 2015 registra poi che la spesa per gli interessi passivi risulta ancora in diminuzione del -7,9 per cento rispetto al 2014, dopo che tale anno si era già registrata la diminuzione del -4,2 per cento rispetto al 2013, allorché la diminuzione era stata del -7,3 per cento. In rapporto al PIL, la spesa per interessi segna perciò nel 2015 ancora una lieve flessione, attestandosi al 4,2 per cento, dopo che nel 2014 era stata pari al 4,6 per cento, e nel 2013 si era attestata al 4,8 per cento.

Tabella 2.1.1 – Conto Economico della PA– Anni 2013-2015

(valori in percentuale del PIL)

Fonte: Def 2016; Sezione II "Analisi e tendenze della finanza pubblica", pagina 8.

È poi possibile condurre una prima analisi anche in merito alla dinamica registrata nel 2015 per le singole macro voci di entrata e di spesa, in termini di contabilità nazionale, limitatamente però al sottosettore dello Stato, quale comparto del conto economico della PA, osservandone l'evoluzione anche rispetto ai valori registrati nel quadriennio 2012/2015 (Conto dello Stato).

Sul versante delle entrate correnti, il Conto dello Stato ha registrato nel 2015 un aumento del 2 per cento, facendo seguito all'incremento dell'1,6 per cento registrato nel 2014, dopo la variazione nulla segnata nel 2013 rispetto al 2012.

La spesa per redditi da lavoro dipendente dello Stato, dopo l'incremento dello 0,1 per cento registrato nel 2014 rispetto al 2013, evidenzia nel 2015 - sempre con riferimento al comparto Stato - un flessione del -0,4 per cento, riprendendo il sentiero di riduzione della spesa già iniziato nel 2013 (-0,3 per cento) e la più netta flessione del -1,3 per cento registrata nel 2012 rispetto al 2011; in sensibile aumento si è dimostrata nuovamente la spesa per beni e consumi intermedi del +9,2 per cento, dopo che nel 2014 la stessa si era invece ridotta del -3,9 per cento e nel 2013 era aumentata del +12,5 per cento rispetto al 2012.

Per quanto riguarda le prestazioni sociali, queste hanno registrato ancora un sensibile incremento del +31,8 per cento, dopo il deciso aumento del +146,3 per cento segnato nel 2014 rispetto al 2013, e dopo che in quest'ultimo anno si era già registrato un aumento del +4,5 per cento rispetto al 2012.

Il 2015 conferma poi, in rapporto al PIL, il decremento del dato relativo alla spesa per interessi sostenuta dallo Stato, che ha segnato una riduzione del -7,3 per cento, dopo che nel 2014 si era già registrato un -3,7 per cento rispetto al 2013, e che in quest'ultimo esercizio si era segnalata una riduzione del -6,9 per cento. Il 2012 aveva invece registrato un aumento del +11 per cento rispetto al dato del 2011.

Sul versante della spesa in conto capitale, è da sottolineare per lo Stato l'aumento del livello in rapporto al PIL sul precedente esercizio pari a un +7,6 per cento, dopo che nel 2014 si era già avuto un incremento del +3,6 per cento, e che nel 2013 si era registrata un diminuzione del -15,5 per cento rispetto al 2012. Il 2012 aveva invece segnato un incremento del +12,6 per cento rispetto al dato 2011.

Tabella 2.1.2 – Conto dello Stato – Anni 2012-2015.

(valori in percentuale del PIL)

Fonte: Corte dei conti, Relazione annuale sul rendiconto generale 2015, Vol. I, pagina 5.

Passando ai dati di "cassa", per quanto riferibile ai dati del fabbisogno del settore statale - ovvero quello associato al perimetro delle amministrazioni centrali dello Stato e gli enti pubblici nazionali - il saldo si è attestato nel 2015 sui 60 miliardi di euro in valore assoluto, in netta flessione a fronte dei 76,8 miliardi di euro nel 2014 e dei 79,7 miliardi di euro registrati nel 2013. Va sottolineato che il dato si attesta su di un valore comunque superiore a quello minimo di 49,5 miliardi di euro registrati nel 2012⁽²¹⁾ .

Per quanto riguarda il debito pubblico, questo ha raggiunto nel 2015 in valore assoluto la cifra 2.161.171 euro (in aumento rispetto ai 2.136.204 euro del 2014 e ai 2.069.847 del 2013; ai 1.989.781 milioni di euro del 2012, nonché ai 1.907.468 milioni di euro del 2011, già in crescita di oltre 50 miliardi rispetto al dato di consuntivo del 2010).

La sua incidenza sul PIL si è attestata pertanto su di un valore pari al 132,7 per cento⁽²²⁾ , dopo che nel 2014 si era attestata al 132,5 per cento e nel 2013 aveva registrato una percentuale del 129 per cento. Nel 2012 l'indicatore era ammontato al 123 per cento, a fronte dell'116,4 per cento avutosi nel 2011.

Tabella 2.1.3 – Rapporti caratteristici del conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche

Fonte: ISTAT, Notifica dell'indebitamento netto e del debito delle Amministrazioni pubbliche secondo il Trattato di Maastricht, aprile 2015.

Tabella 2.1.4

Fonte: Istat, Conti economici nazionali. Cfr. Noi Italia, edizione 2015; riquadro finanza pubblica e Notifica dell'indebitamento netto e del debito delle Amministrazioni Pubbliche secondo il Trattato di Maastricht, comunicato del 2 marzo 2015.

15) In particolare, secondo l'articolo 44-bis, il Conto riassuntivo del Tesoro costituisce la rendicontazione mensile delle riscossioni e dei pagamenti relativi al servizio di tesoreria statale, riguardante sia la gestione del bilancio dello Stato sia quella della tesoreria statale. Quest'ultima comprende le movimentazioni finanziarie relative al debito fluttuante e alla gestione della liquidità, ai conti aperti presso la tesoreria statale, alle partite sospese da regolare, ai depositi in contanti. Le riscossioni e i pagamenti riferiti alla gestione del bilancio statale sono distinti secondo le classificazioni correnti della struttura del bilancio. Le riscossioni e i pagamenti riferiti alla gestione della tesoreria statale sono distinti a seconda che costituiscano il formarsi o l'estinguersi di partite debitorie o creditorie originate dalla gestione di tesoreria. Il Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato provvede all'elaborazione di apposite tabelle, mediante le quali i dati contabili della gestione del bilancio statale sono integrati con quelli della gestione della tesoreria e sono raccordati con il dato del debito statale e con il saldo di cassa del settore statale.

16) I dati sono provvisori. Si segnala che dal 2014 è entrato in vigore il nuovo sistema dei conti nazionali SEC2010 in sostituzione del SE95 sinora adottato per l'elaborazione dei dati statistici validi ai fini della governance UE. Cfr. ISTAT, I nuovi Conti Nazionali in SEC2010,Nota informativa del 6 ottobre 2014; Notifica dell'indebitamento netto e del debito delle amministrazioni pubbliche secondo il trattato di Maastricht, Anni 2011-2014, Nota informativa del 21 aprile 2015.

17) In particolare, nel 2008 si era registrato un tasso di crescita reale del Pil del -1,1 per cento e nel 2009 la decrescita era stata addirittura del -5,5 per cento. Cfr. ISTAT, Comunicato PIL e Indebitamento AP del 1 marzo 2016, pagina 2.

18) Il medesimo valore era stato del 46,8 per cento nel 2012, del 45,4 per cento nel 2011 e pari al 45,7 nel 2010.

19) Il dato si era attestato al 47,8 per cento nel 2012 e al 45,7 per cento del PIL nel 2011, allorché si mostrava pressoché identico al dato già registrato nell'anno 2010 (45,6 per cento).

20) Nel 2012 e nel 2011 lo stesso dato era risultato invece pari al 43,7 e al 41,7 per cento del PIL.

21) Dato, quest'ultimo, che peraltro risultava già in sensibile flessione, per 15.200 milioni, rispetto ai 63.800 milioni di euro registrati nel 2011. Nel confronto con il 2014, il risultato positivo del 2015 è legato alla registrazione di maggiori incassi fiscali e ai minori interessi sul debito pubblico, nonostante sul lato della spesa si siano evidenziati maggiori pagamenti per prestazioni sociali, determinati dagli effetti della sentenza della Corte Costituzionale sull’indicizzazione delle pensioni, nonché maggiori rimborsi fiscali. Il miglioramento complessivo del 2015 sconta anche alcune operazioni di carattere straordinario di natura finanziaria, fra le quali si evidenziano: il riversamento in Tesoreria delle giacenze liquide delle Camere di Commercio e l’operazione di riacquisto delle obbligazioni di alcune regioni con effetti "positivi" sul debito complessivo delle amministrazioni pubbliche. Il miglioramento del fabbisogno si pone in linea con la riduzione del deficit tra il 2014 e il 2015 indicata nella nota di aggiornamento del DEF. Rispetto ai micro dati registrati nel 2015, il miglioramento rispetto al 2014 si deve sia all’aumento del saldo di parte corrente (+6.651 milioni) che a quello relativo alle operazioni di carattere finanziario (+10.219 milioni). Tra gli incassi, si registra l’aumento dei trasferimenti correnti dall’Unione europea (+1.624 milioni) per la riattivazione di flussi finanziari già sottoposti a procedura di sospensione e l’incremento delle imposte incassate dal bilancio dello Stato. Tra i pagamenti, nel 2015 sono risultati in diminuzione i trasferimenti agli enti di previdenza (-468 milioni), agli enti locali (-1.569 milioni) e ad altre amministrazioni locali, con l’esclusione delle Regioni e della spesa sanitaria (-1.487 milioni), anche per il riversamento su conti di Tesoreria delle disponibilità liquide detenute dalle Camere di Commercio. Si sono ridotti, inoltre, i trasferimenti verso l’Unione europea (-1.015 milioni) e la spesa per interessi passivi (-6.784 milioni di euro), inclusa quella sui conti correnti di tesoreria statale che da sola è scesa di1.738 milioni. Sono poi aumentati i trasferimenti alle famiglie (+5.739 milioni), parzialmente per il riconoscimento del bonus di 80 euro, oltre alle somme destinate ai rimborsi ed alle compensazioni di imposta (+11.566 milioni)e i trasferimenti a Ferrovie (+1.012 milioni) e a Poste S.p.A. per il pagamento di arretrati sul contratto di programma 2012. Il miglioramento del saldo delle operazioni finanziarie maturato nel 2015 è da attribuire alla presenza nel 2014 dell’ultimo esborso di circa 2.800 milioni relativo alla quota di sottoscrizione del capitale del Meccanismo Europeo di Stabilità (MES) e dell’uscita di circa 12.400 milioni per le anticipazioni erogate agli enti territoriali per fornire la liquidità necessaria ai pagamenti dei debiti della pubblica amministrazione. Nel 2015 invece le suddette anticipazioni sono scese a circa 3.750 milioni, mentre in senso opposto si è proceduto al finanziamento delle Regioni per il rimborso anticipato di propri titoli obbligazionari per un importo pari circa a 3.240 milioni. Cfr. MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE, Dipartimento del Tesoro, Comunicato stampa n. 1 del 4 gennaio 2016; Dipartimento del Tesoro, Direzione generale del Debito pubblico, Rapporto sul debito pubblico 2015, pagina 45

22) Il Ministero dell'economia e delle finanze ha dichiarato che sul dato del rapporto debito/PIL del 2015 hanno contribuito essenzialmente tre fattori: il miglior dato, rispetto alle attese, sulla crescita nominale del PIL, attestatasi all’1,5 per cento (il deflatore del PIL è stato pari allo 0,8 per cento); il robusto miglioramento del fabbisogno delle Amministrazioni pubbliche, pari a circa il 3,2 per cento del PIL (in discesa di circa 18 miliardi rispetto al 2014, come descritto in precedenza); infine la riduzione delle disponibilità liquide del Tesoro per circa 11 miliardi, che ha determinato un alleggerimento delle emissioni di titoli a copertura del fabbisogno. Inoltre, alla riduzione delle emissioni nel corso dell’anno avrebbe contribuito anche dalla contestuale progressiva discesa dei tassi di interesse di mercato che ha consentito di effettuare volumi significativi di collocamenti di debito con prezzo sopra la pari (l’impatto di riduzione del debito delle emissioni sopra la pari è stato circa pari a 6.000 milioni di euro), oltre che dall’utilizzo delle risorse accumulate sul Fondo Ammortamento dei titoli di Stato, con cui sono state in parte rimborsate alle scadenze nel corso dell’anno per un importo pari a 3.947 milioni di euro. Cfr. MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE, Dipartimento del Tesoro, Direzione generale del Debito pubblico, Rapporto sul debito pubblico 2015, DOC. CIT, pagina 49-50.