Legislatura 17ª - Dossier n. 60

1. Note introduttive sul ruolo giuridico e sulla struttura del rendiconto generale dello Stato

L'articolo 35 della legge n. 196 del 2009 stabilisce che il rendiconto generale dello Stato, articolato per missioni e programmi, sia presentato al Parlamento, sotto forma di disegno di legge, dal Ministro dell'economia e delle finanze, entro il mese di giugno dell'esercizio successivo a quello di riferimento, dopo che il documento ha ricevuto dalla Corte dei conti il necessario giudizio di parificazione con le scritture contabili erariali, ed unitamente ad una relazione generale(1) .

Al rendiconto è allegata per ciascuna amministrazione una nota integrativa. L'articolo 35 è stato recentemente modificato dal decreto legislativo 12 maggio 2016, n. 90(2) in particolare con riferimento alla struttura della nota integrativa al rendiconto dello Stato per riflettere la nuova struttura del bilancio articolata, per le spese, nel nuovo livello costituito dalle azioni, in luogo dei macroaggregati.

L'esame del rendiconto generale dello Stato in sede parlamentare riflette la funzione giuridico-costituzionale di controllo del Parlamento sull'esecutivo, rappresentando lo strumento per la verifica che il Governo abbia dato effettivo seguito alla gestione finanziaria nei termini preventivamente stabiliti, dallo stesso Parlamento, mediante l'approvazione della legge di bilancio annuale.

Peraltro, occorre rammentare che il disegno di legge di rendiconto presentato dal Governo non presenta margini sostanziali di emendabilità, cosicché il Parlamento si limita ad esprimere sul medesimo una sorta di "voto bloccato"(3) .

La proposta di bilancio a legislazione vigente per il 2017 assumerà, tra l'altro, come base di riferimento per la valutazione dei residui passivi, le risultanze definitive contenute nel rendiconto 2015, le quali sono altresì evidenziate nel disegno di legge di assestamento per il 2016, ai fini della determinazione degli eventuali adeguamenti delle autorizzazioni di pagamento (cassa).

Pertanto, il conto del bilancio all'interno del rendiconto, certifica la gestione di un anno finanziario, costituendo la base contabile sulla quale si adeguano le autorizzazioni di cassa dell'anno immediatamente successivo (assestamento) e si costruiscono le previsioni per il nuovo progetto di bilancio a legislazione vigente.

In ordine alla sua struttura, il rendiconto generale comprende il conto consuntivo del bilancio ed il conto consuntivo generale del patrimonio a valore, nonché i conti consuntivi allegati di alcune amministrazioni statali dotate di autonomia.

Il conto del bilancio, articolato per missioni, programmi e capitoli, è corredato, in applicazione della legge n. 196 del 2009, dei seguenti documenti:

  • apposita nota integrativa, che, per ciascuna amministrazione, espone i risultati finanziari, i principali fatti della gestione e il grado di realizzazione degli obiettivi riferiti a ciascun programma e riporta la motivazione fornita dalle Amministrazioni sugli eventuali scostamenti tra le previsioni iniziali e quelle finali;
  • le risultanze economiche per ciascun Ministero (il cosiddetto rendiconto economico);
  • le risultanze delle spese relative ai programmi aventi natura o contenuti ambientali (il cosiddetto eco rendiconto, allegato alla relazione al conto del bilancio).

Il Rendiconto generale dello Stato espone altresì i dati di consuntivo relativi ai c.d. “Fondo Opere” e “Fondo Progetti” ai sensi del comma 3, dell’articolo 10 del D.Lgs. 29 dicembre 2011 n. 229, emanato in attuazione dell’art. 30 della legge 31 dicembre 2009, n.196(4) .

A partire dall’esercizio finanziario 2013 il rendiconto è trasmesso e predisposto in formato digitale.

Va rammentato altresì che negli ultimi anni si è rafforzato il ruolo delle rilevazioni economiche, in termini di costi, prescrivendo, da un lato, che le amministrazioni adottino sistemi di contabilità integrata economico-patrimoniale in affiancamento alla contabilità finanziaria e, dall’altro, dando maggior rilievo alla contabilità economica analitica dello Stato; prevedendo tra l'altro l'obbligo di redazione di un Budget e del Rendiconto economico (consuntivo dei costi) che costituiscono allegati, rispettivamente, al Bilancio di previsione dello Stato (art. 21) e al Rendiconto generale dello Stato (art. 36).

In particolare, con specifico riferimento al Rendiconto economico, l’art. 36 della legge di contabilità, al comma 5, ha stabilito che in apposito allegato conoscitivo, ad integrazione del Rendiconto generale dello Stato, sono illustrate le risultanze economiche per ciascun Ministero ed i prospetti di riconciliazione con le risultanze del rendiconto finanziario, il che dovrebbe consentire all'organo legislativo la conoscenza e il contestuale approfondimento delle informazioni economiche (costi) a completamento del quadro informativo generale relativo al bilancio(5) .

Per la rilevazione dei costi e per la conseguente analisi ed elaborazione del documento previsto dalla legge di riforma contabile le Amministrazioni si avvalgono del sistema di contabilità economica analitica che consente l’imputazione dei costi secondo le tre ottiche: destinazione, responsabilità e natura di costo.

Con riferimento alla destinazione, i centri di costo delle Amministrazioni rilevano le informazioni economiche secondo la classificazione per missioni e programmi consentendo il monitoraggio delle relative attività(6) .

Per quanto riguarda le spese con natura o contenuti ambientali, il comma 6 dell'articolo 36 precisa che la loro illustrazione nel rendiconto ha lo scopo di evidenziare le risorse impiegate per finalità di protezione dell'ambiente, riguardanti attività di tutela, conservazione, ripristino e utilizzo sostenibile delle risorse e del patrimonio naturale. L’individuazione e la rilevazione delle spese ambientali avvengono in coerenza con le definizioni e le classificazioni adottate in ambito comunitario adottate per i conti del Sistema europeo per la raccolta dell’informazione economica sull’ambiente, SERIEE (Système Européen de Rassemblement de l'Information Economique sur l'Environnement): il sistema dedicato alla contabilità satellite delle spese ambientali,definito in sede Eurostat e basato su definizioni e classificazioni coerenti con le classificazioni economica e funzionale adottate nell’ambito dei regolamenti comunitari in materia di contabilità nazionale(7) .

1) I criteri per la elaborazione e la definizione del Rendiconto generale dello Stato relativo all'anno finanziario 2015 sono stati fissati con la circolare del Ministero dell'economia e delle finanze, Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, n. 11 del 10 marzo 2016.

2) Recante completamento della riforma della struttura del bilancio dello Stato, in attuazione dell'articolo 40, comma 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196. Pubblicato nella Gazz. Uff. 30 maggio 2016, n. 125.

3) In senso contrario, si è caratterizzato l'iter di approvazione, nell'ottobre 2011, del rendiconto 2010: a seguito della decisione della Camera dei deputati (adottata con un numero eguale di voti contrari e favorevoli) di respingere l'art. 1 della proposta di legge di rendiconto, la Giunta per il regolamento della Camera (seduta del 12 ottobre 2011) ha stabilito che tale voto contrario doveva essere interpretato come riferito all'intero disegno di legge. Per ovviare a tale situazione, il Governo presentò un nuovo disegno di legge di rendiconto il cui contenuto coincideva con quello del rendiconto respinto dalla Camera e che è stato successivamente approvato dal Parlamento. La vicenda sembra confermare come il rendiconto non abbia saputo acquisire in Italia il ruolo di un effettivo strumento di controllo. Per alcuni precedenti in tal senso, si veda la dichiarazione del Presidente della Camera dei deputati allegata al resoconto della seduta del 15 giugno 1982. Il principio dell'inemendabilità del rendiconto è stato sempre rispettato anche a livello di Commissione, dove solo gli emendamenti meramente formali o tecnici sono considerati ammissibili (vedi Commissione finanze della Camera dei deputati, resoconto della seduta del 16 luglio 2002).

4) Tale disposizione ha delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi, da emanare secondo prefissati principi e criteri direttivi definiti al comma 9 dello stesso articolo 30, al fine di garantire la razionalizzazione, la trasparenza, l’efficienza e l’efficacia delle procedure di spesa relative ai finanziamenti in conto capitale destinati alla realizzazione di opere pubbliche. In attuazione di tale norma sono stati adottati i seguenti decreti legislativi:

  • il D.Lgs. 29 dicembre 2011 n. 228, in attuazione delle lettere a), b), c) e d) del comma 9, dell'articolo 30, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, in materia di valutazione degli investimenti relativi ad opere pubbliche;
  • il D.Lgs. 29 dicembre 2011 n. 229, in attuazione delle lettere e), f) e g) del comma 9, dell'articolo 30, della medesima legge n. 196 del 2009, in materia di procedure di monitoraggio sullo stato di attuazione delle opere pubbliche, di verifica dell'utilizzo dei finanziamenti nei tempi previsti e costituzione del Fondo opere e del Fondo progetti.

5) I costi sostenuti sono rappresentati secondo le voci del piano dei conti, distinti per Programma e per centri di costo. La rilevazione dei costi sostenuti dalle amministrazioni include il prospetto di riconciliazione che collega le risultanze economiche con quelle della gestione finanziaria delle spese contenute nel conto del bilancio.

6) Si ricorda che il recente decreto legislativo 90/2016 ha inserito nella legge di contabilità gli articoli 38-bis e 38-ter concernenti il sistema di contabilità integrata finanzaria economico–patrimoniale e il piano dei conti integrato. È prevista, ai sensi dell'articolo 38-sexies, una sperimentazione della durata di due esercizi finanziari al fine di valutare gli effetti dell'adozione della contabilità integrata, del piano dei conti integrato e del suo utilizzo quale struttura di riferimento per la predisposizione dei documenti contabili e di bilancio unitamente alle missioni, ai programmi e alle azioni.

7) Tale sistema individua due tipologie di spese ambientali tra loro complementari:

  • le spese per la “protezione dell’ambiente”, ossia le spese per le attività e le azioni il cui scopo principale è la prevenzione, la riduzione e l’eliminazione dell’inquinamento (emissioni atmosferiche, scarichi idrici, rifiuti, inquinamento del suolo, ecc.), così come di ogni altra forma di degrado ambientale (perdita di biodiversità, erosione del suolo, salinizzazione, ecc.). Tali spese sono classificate secondo la classificazione CEPA (Classification of Environmental Protection Activities and expenditure – Classificazione delle attività e delle spese per la protezione dell’ambiente);
  • le spese per l’“uso e la gestione delle risorse naturali”, ossia le spese per le attività e le azioni finalizzate all’uso e alla gestione delle risorse naturali (acque interne, risorse energetiche, risorse forestali, fauna e flora selvatiche, ecc.) e alla loro tutela da fenomeni di depauperamento ed esaurimento. Tali spese sono classificate secondo la classificazione CRUMA (Classification of Resource Use and Management Activities and expenditures – Classificazione delle attività e delle spese per l’uso e gestione delle risorse naturali).

Il conto del bilancio

Il conto del bilancio è articolato, ai sensi della normativa vigente in materia di contabilità generale dello Stato, su due livelli di aggregazione: missioni e programmi(8) .

Le missioni sono state 34. Il numero dei programmi si è attestato a 181; di questi 10 programmi sono condivisi tra diversi centri di responsabilità e 4 tra più dicasteri.

Il conto del bilancio del Rendiconto generale dello Stato per l’anno 2015 riflette la struttura previsionale per missioni e programmi in quanto coerente con i criteri utilizzati per la definizione del bilancio di previsione per l’anno 2015.

In esso si conserva la struttura espositiva per unità di voto parlamentare a livello di macroaggregati, in coerenza con il bilancio di previsione 2015, ma, nello stesso tempo, si confermano talune rilevanti novità avviate nella costruzione del rendiconto per il 2011, quali l'illustrazione delle risultanze delle spese relative ai programmi aventi natura o contenuti ambientali, come prescritto dal comma 6 dell'articolo 35 della legge di contabilità.

Con le disposizioni del richiamato art. 35, comma 2, della legge 196 del 2009, è previsto che al Rendiconto generale dello Stato, sia allegata per ciascuna Amministrazione una Nota integrativa che espone per le entrate le risultanze della gestione e per la spesa è articolata per missioni e programmi, illustrando per ciascun programma, con riferimento alle azioni sottostanti, i risultati finanziari per categorie economiche di spesa, motivando gli eventuali scostamenti tra le previsioni iniziali di spesa e quelle finali indicate nel rendiconto tenuto conto dei principali fatti di gestione intervenuti nel corso di esercizio. Essa contiene inoltre l'analisi e la valutazione del grado di realizzazione degli obiettivi, motivando gli scostamenti rispetto a quanto previsto, anche tenuto conto dell'evoluzione del quadro socio economico e delle eventuali criticità riscontrate.

La compilazione delle note integrative al consuntivo rappresenta la naturale conclusione del ciclo di programmazione e costituisce lo strumento per rafforzare la trasparenza e la capacità delle amministrazioni di rendere conto della propria gestione (accountability). Tali note preliminari hanno il compito di illustrare i risultati conseguiti con la gestione rispetto agli obiettivi fissati con le previsioni di bilancio, le risorse finanziarie impiegate, anche con l’indicazione dei residui accertati, e gli indicatori che ne misurino il grado di raggiungimento.

Con la nota integrativa ciascuna amministrazione è chiamata ad illustrare, con riferimento allo scenario socio-economico e alle priorità politiche, lo stato di attuazione degli obiettivi riferiti a ciascun programma, nonché i risultati conseguiti e le corrispondenti risorse utilizzate, con l’indicazione dei residui accertati. In questa prima sezione devono essere altresì motivati gli eventuali scostamenti rispetto a quanto previsto nella sopra richiamata nota al bilancio di previsione.

Tale funzione è richiamata nel disposto dell’articolo 39, comma 3, in relazione alla definizione delle attività svolte dai nuclei di analisi e valutazione della spesa in seno a ciascuna amministrazione centrale. Tali nuclei costituiscono l’ambito nel quale si svolge la collaborazione tra Ministero dell’economia e l’amministrazione dello Stato interessata, al fine di assicurare il monitoraggio e l’efficacia delle misure rivolte al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica e di promuovere livelli di maggiore efficienza delle amministrazioni e della spesa.

La classificazione per missioni e programmi è stata raccordata con la classificazione internazionale della spesa pubblica per funzione (COFOG) adottata nell’ambito del sistema europeo dei conti, d’intesa con l’ISTAT e con le rispettive Amministrazioni. Le risorse stanziate concernono un numero limitato di grandi finalità nell’ambito delle politiche pubbliche di settore, con ottica di lungo periodo e tendenzialmente permanente.

8) Tale classificazione, avviata a legislazione vigente a partire dalla sessione di bilancio per il 2008 per mezzo della Circolare MEF n. 21 del 2007, è stata poi consolidata nella nuova legge di contabilità e finanza pubblica. Ai sensi dell'art. 21 della legge di riforma della contabilità (n. 196 del 2009), le Missioni rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa da parte di ciascun Ministero, mentre i Programmi sono definiti come aggregati con finalità omogenea diretti al perseguimento di risultati, in termini di prodotti e di servizi finali, allo scopo di conseguire gli obiettivi stabiliti nell'ambito delle missioni e costituiscono, nell'impianto della nuova legge, l'unità di voto parlamentare.

Il conto del patrimonio

Il conto generale del patrimonio costituisce la seconda parte del rendiconto generale dello Stato ed è il documento contabile che fornisce annualmente la situazione patrimoniale dello Stato quale risulta in chiusura di esercizio per effetto delle variazioni e delle trasformazioni prodotte nei suoi componenti attivi e passivi dalla gestione di bilancio o da qualsiasi altra causa (articolo 36 della legge di contabilità).

Il conto generale del patrimonio comprende:

  1. le attività e le passività finanziarie e patrimoniali con le variazioni derivanti dalla gestione del bilancio e quelle verificatesi per qualsiasi altra causa;
  2. la dimostrazione dei vari punti di concordanza tra la contabilità del bilancio e quella patrimoniale.

Il conto del Patrimonio viene redatto secondo le disposizioni in materia di rendicontazione patrimoniale recate dalla legge 3 aprile 1997, n. 94, e quelle contenute negli articoli 13 e 14 del decreto legislativo n. 279 del 1997, nonché il decreto interministeriale 18 aprile 2002, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 24 del 30 gennaio 2003, relativo alla “Nuova classificazione degli elementi attivi e passivi del patrimonio dello Stato e loro criteri di valutazione”.

Esso espone distintamente i conti accesi ai componenti attivi e passivi significativi del patrimonio dello Stato raccordandoli alla classificazione delle poste attive e passive riportate nel SEC' 95(9) .

Le linee di fondo che sorreggono il modello di rappresentazione del documento contabile convergono sulla necessità di rispondere alle leggi di riforma sotto il profilo di una sua maggiore significatività in riferimento all’economicità della gestione patrimoniale(10) .

L'articolato del disegno di legge

Gli articoli 1, 2 e 3 espongono i risultati complessivi relativi alle amministrazioni dello Stato per l’esercizio finanziario 2015, e sono riferiti rispettivamente alle entrate (con accertamenti per 829.108,1 milioni di euro), alle spese (con impegni per 826.630,8 milioni di euro) e alla gestione finanziaria di competenza, intesa come differenza tra il totale di tutte le entrate accertate(11) e il totale di tutte le spese impegnate(12) , che evidenzia un avanzo di 2.477,2 milioni di euro.

L’articolo 4 espone la situazione finanziaria del conto del Tesoro, che evidenzia, al 31 dicembre 2015, un disavanzo di 245.428,1 milioni di euro.

L’articolo 5 reca:

  • l’approvazione dell’Allegato n. 1(13) contenente l’elenco dei decreti con i quali sono stati effettuati prelevamenti dal “Fondo di riserva per le spese impreviste”(14) ;
  • l’approvazione dell’Allegato n. 2 relativo alle eccedenze di impegni e di pagamenti risultate in sede di consuntivo, rispettivamente sul conto della competenza, sul conto dei residui e sul conto della cassa.

L’articolo 6 espone la situazione patrimoniale dello Stato al 31 dicembre 2015 (di cui al conto generale del patrimonio), da cui risultano attività per un totale di 962,6 miliardi di euro e passività per un totale di 2.721,0 miliardi di euro.

Gli articoli da 7 a 9 espongono i dati relativi ai conti consuntivi delle aziende e amministrazioni autonome (Istituto agronomico per l’Oltremare, Archivi notarili, Fondo edifici di culto).

Infine, l’articolo 10 dispone l’approvazione del Rendiconto generale delle Amministrazioni dello Stato e dei rendiconti delle Amministrazioni e delle Aziende autonome secondo le risultanze indicate negli articoli precedenti.

9) Pur essendo entrato in vigore il SEC 2010, esso non è ancora applicato al Conto del patrimonio, vedi il paragrafo 3.2 per approfondimenti.

10) In tal senso dispone la circolare RGS n. 13 del 12 marzo 2003, laddove sono esposti distintamente i conti accesi ai componenti attivi e passivi significativi del patrimonio dello Stato raccordandoli alla classificazione delle poste attive e passive riportate nel SEC ’95 (Regolamento n. 2223/96 del Consiglio dell’Unione europea del 25 giugno 1996, relativo al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nella Comunità). Per ulteriori riflessioni di ordine metodologico sui contenuti del conto del Patrimonio, Cfr. XVI Legislatura, Servizio del Bilancio del Senato della Repubblica, Rendiconto generale dello Stato 2011 (A.S. 3471), Elementi di documentazione n. 61, ottobre 2012, pagine 10-11.

11) Comprensive delle somme versate, rimaste da versare e rimaste da riscuotere.

12) Comprensive delle somme pagate e delle quelle rimaste da pagare.

13) Previsto dall’articolo 28, comma 4, della legge n. 196/2009.

14) Nell’allegato è specificato, per ciascun decreto di prelevamento, la missione ed il programma, nonché l’amministrazione di pertinenza e la specifica finalità a motivo del prelievo.