Legislatura 16ª - 2ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 319 del 29/05/2012

SCHEMA DI RELAZIONE PROPOSTO DAL RELATORE CENTARO SUL DISEGNO DI LEGGE N. 3129

 

            La Commissione giustizia, esaminato il provvedimento in titolo, per quanto di propria competenza, esprime un parere favorevole con le seguenti osservazioni:

 

L’articolo 25 del disegno di legge. n. 3129, recante modifiche alla legge 13 aprile 1988, n. 117, risponde solo in parte all’obbligo di adeguare l’ordinamento giuridico interno, avuto riguardo alla pronuncia della Corte di giustizia dell'Unione europea, giacché contempla alcune modifiche sostanziali alla normativa anzi cennata, prive di riferimento nei precetti o nelle direttive di organismi  europei dotati dei poteri corrispondenti.

In proposito, va rilevato come gli organismi con funzioni legislative, di governo o giurisdizionali dell'Unione europea non abbiano formulato riserve o indirizzi contrastanti con il vigente assetto normativo in tema di responsabilità dei magistrati per i danni derivanti dall'esercizio delle funzioni.

La modifica apportata alla legge 13 aprile 1988, n. 117, in relazione ai soggetti passivi dell'azione proposta dalla vittima del danno, non appare pertanto in alcun modo giustificata dall'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee.

Diversamente, ma con le opportune variazioni oggetto della seguente narrativa, va ritenuto per la novità normativa appresso esaminata.

 

1. Viene introdotta la categoria della "violazione manifesta del diritto", in sé priva di significato e di addentellati con alcune delle decisioni della Corte di giustizia dell'Unione europea, se ci si ferma alla definizione letterale. Quest’ultima, infatti, riporta ad un concetto di responsabilità già delineato a sufficienza dall’articolo 2 della legge 13 aprile 1988, n. 117, ed, anzi, contravvenendo alle intenzioni dei proponenti potrebbe ulteriormente limitare l’ambito della perseguibilità del magistrato, se si adottasse un’esegesi che attribuisse alla definizione in esame la qualifica oggettiva di conseguenza dell’azione frutto degli elementi soggettivi immediatamente seguenti, proposti in via alternativa.

Volendo, invece, seguire l’indicazione proveniente dalla Corte di giustizia dell'Unione europea, va operata una esplicita modifica della definizione in questione, riferendola alla violazione del diritto sancito in sede europea ma non recepito nell’ordinamento interno, foriera di danni per il cittadino.

Solo in tal caso, essa riceverebbe dignità giuridica.

L’introduzione di tale tertium genus si riferirebbe, cioè, alla fattispecie in cui l’applicazione, esente da qualsivoglia responsabilità da parte del magistrato del diritto interno genera un danno al cittadino, a causa del contrasto con norme europee cogenti ed, in teoria, immediatamente applicabili nel nostro ordinamento ma non recepite formalmente mediante le conseguenti modifiche legislative.

Va, quindi, operata una specificazione in tal senso.

 

2. Viene, poi, all’esame della Commissione l’introduzione della responsabilità diretta del magistrato, accanto a quella dello Stato.

In proposito, non vi è traccia in alcuna pronuncia della Corte di giustizia dell'Unione europea di un indirizzo in tal senso, neppure in via indiretta; tale, comunque, da indurre il legislatore a mutare, ed in forma sostanziale, l’orientamento espresso con la legge n. 117 del 1988.

Ciò posto, va tuttavia considerato come non siano neppure riscontrabili indirizzi o decisioni affermativi dell'attuale assetto ordinamentale quale l'unico in grado di assicurare l'adempimento degli obblighi assunti in sede europea.

In materia, viene mantenuto ad ogni Stato il più ampio margine di sovranità nel disciplinare la tematica in tutti i suoi profili sostanziali e procedimentali. In assenza anche solo di una cornice normativa, tale da perimetrare la libertà di regolamentazione legislativa, sarebbe in astratto possibile ipotizzare ogni forma di responsabilità.

Tuttavia, considerate la complessità e la delicatezza della tematica, è opportuno trarre spunti e valutazioni dal quadro ordinamentale dei principali paesi europei, oltre che da valori e principi di carattere generale propri della cultura giuridica italiana.

Al riguardo, giova rilevare come non sia presente in alcuno degli ordinamenti degli Stati dell’Unione Europea una previsione di responsabilità in forma concorrente od alternativa ovvero solidale del magistrato con lo Stato nei confronti del cittadino, tale da legittimare da parte di quest’ultimo un’azione diretta contro il dipendente pubblico in questione.

Anzi, va sottolineato come le legislazioni di Stati come la Francia, la Germania e la Spagna contengano norme sostanzialmente analoghe , se non identiche, a quelle attualmente vigenti in Italia.

L’ordinamento del Regno Unito, poi, si fonda su una chiara enunciazione del principio di irresponsabilità del magistrato, che comporta una "copertura" del suo operato ben più ampia, ad eccezione del caso di ingiusta detenzione. Ciò, in applicazione del principio liberale, particolarmente sentito in tale ordinamento, dell’ habeas corpus, che si estende ad una serie di norme più restrittive con riferimento alla privazione o limitazione della libertà.

La circostanza che ordinamenti giuridici diversi tra loro, i primi ad enunciazione tassativa e scritta dei principi, dei precetti e delle sanzioni, il secondo di common law deve far riflettere.

L’esercizio della funzione giurisdizionale e, cioè, la suprema regolamentazione dei contrasti e dei rapporti tra i componenti di una comunità, mediante l’affermazione cogente delle regole, è tipica dello Stato in ogni epoca e sotto qualsivoglia regime di governo, rivestendo in alcuni momenti storici anche valore sacrale.

Essa va considerata tra le poche funzioni ineliminabili, proprie dell’attività di governo. Al riguardo, non occorre spendere soverchie considerazioni, essendo più che sufficiente il riferimento al retaggio storico nonché alla attualità in ogni comunità nel mondo.

In tale ottica, il danno patito dal cittadino non può che essere risarcito dal titolare della funzione e cioè dalla Stato.

Il magistrato formalmente esprime la volontà dello Stato, concretandola attraverso il provvedimento giurisdizionale .

L’essenzialità di tale potere ai fini del funzionamento corretto di una comunità ne preclude l’equiparabilità ad altre funzioni variamente esercitate e di cui sono titolari le diverse articolazioni della pubblica amministrazione, in qualsivoglia campo, anche quello sanitario.

Risulta, poi, strumentale ad una visione politica innovativa dell’ordinamento ma isolata nel panorama giuridico europeo l’equiparazione della responsabilità del magistrato a quella di altri professionisti.

Se, infatti, per gli esercenti di attività private il paragone non è, neppure lontanamente, proponibile, ostando il diverso rapporto giuridico intercorrente, altrettanto deve affermarsi per le funzioni svolte da altri dipendenti pubblici. Anche se, in ipotesi, afferenti a diritti primari quali la salute, tali attività non comportano l’affermazione e l’applicazione concreta, mediante l’individuazione specifica, di una regola, a fronte di un comportamento contrastante o di un confronto su di essa tra uno o più cittadini.

Le altre funzioni pubbliche rivestono valore meramente esecutivo e, conseguentemente, la relativa responsabilità è correlata alle modalità ed ai tempi di esercizio, oltre che al risultato.

Risalta, alla luce delle pregresse considerazioni, l’evidente diversità con l’esercizio della giurisdizione, non meramente applicativa di una regola ma affermativa di essa da parte dello Stato, anche ai fini della conferma del suo potere in proposito.

Ciò, a non volere considerare i rischi derivanti da un’azione diretta nei confronti del magistrato. In questo caso, infatti, sarebbe facilmente prevedibile una forte coazione ed un pesante condizionamento della decisione, specie in presenza di interessi forti, col rischio di un blocco della funzione anche mediante azioni risarcitorie strumentalmente promosse nei confronti di ogni magistrato via via competente, a vario titolo, della questione sia di natura penale che civile.

Va posto in rilievo, infine, come l’introduzione della responsabilità diretta anche del magistrato non sia stata coordinata, mediante le necessarie modifiche normative, alle previsioni contenute negli articoli 4 ed 8 della legge n. 117 del 1988.

Non vi è, infatti, alcun cenno ai presupposti procedurali contemplati nel primo degli articoli anzi citati con riferimento all’azione nei confronti dello Stato (articolo 4) né alcuna modifica dell’istituto della rivalsa (articolo 8).

Trattandosi di norme di stretta interpretazione, in quanto riferite all’azione risarcitoria promossa nei confronti dello Stato, non è ipotizzabile l’estensione, neppure in via analogica, all’azione promuovibile, a mente delle modifiche apportate dall’articolo 25, nei confronti del magistrato.

In tale vuoto legislativo, paradossalmente, a quest’ultimo verrebbe riservata una condizione deteriore rispetto al suo dante causa pubblico, con la conseguente palese accentuazione delle problematiche e dei rischi paventati nella pregressa narrativa.

Va, quindi, mantenuto l’attuale regime di responsabilità del magistrato.

 

3. A questo riguardo, si ritiene altresì indispensabile il reinserimento nell’articolo 2 della legge n. 117 del 1988 del testo attualmente vigente, in tema di esenzione da responsabilità, dell’attività interpretativa di norme di diritto, contenuta nel comma 2. In essa, infatti, si sostanzia l’esercizio della funzione giurisdizionale, che non può essere in alcun modo compressa nella sua concreta esplicazione né da parametri né da precedenti giurisprudenziali. Ogni fattispecie, ancorché simile o analoga ad altre, va considerata a sé, potendo contenere anche elementi marginali in grado di differenziarla e comportanti una valutazione diversa, in grado di condurre ad una decisione non necessariamente incasellabile in quelle precedenti in materia. Ciò, a non voler considerare come l’evoluzione giurisdizionale possa portare a mutamenti di orientamenti consolidati della giurisprudenza, anche di legittimità, con gli intuibili effetti sulla posizione giuridica del cittadino coinvolto.

Tale impostazione non conduce, come alcuni sostengono, ad una sostanziale irresponsabilità del magistrato.

Proprio l’esplicitazione della casistica contenuta nel testo vigente del comma 3 dell’articolo 2 della legge n. 117 del 1988, unitamente alle enunciazioni dei commi precedenti, evitano tale risultato abnorme per l’ordinamento.

 

4. Va, in ultimo, rilevato come debba considerarsi assolutamente pleonastica la definizione del dolo introdotta nel nuovo testo del comma 1 dell’articolo 2 più volte citato, potendocisi rifare in proposito alle previsioni di carattere generale.

 

5. Risulta, altresì, opportuna l’elencazione contenuta nel comma 3-bis del predetto articolo, introdotta dall’articolo 25, in quanto pressoché testualmente  mutuata dalle pronunce della Corte di giustizia dell'Unione europea, purché si adotti la specificazione della definizione di "violazione manifesta del diritto" individuata nella prima parte di questo parere.

 

6. In conclusione, questa Commissione non può esimersi dal sottoporre all’attenzione dell’organismo competente per materia nonché dell’intero Senato della Repubblica alcune problematiche afferenti la legge in questione.

Esse si riferiscono, in primo luogo, al decreto di ammissibilità previsto dall’articolo 5 della legge n. 117 del 1988.

Subordinare l’ammissibilità di una domanda risarcitoria ad una valutazione giurisdizionale preventiva rappresenta una eccezione alla regola generale esistente per l’azione promossa in materia nei confronti dello Stato.

E’ opportuno considerare come il giudizio preliminare sul merito dell’azione civile è contemplato ai fini dell’emissione di provvedimenti aventi carattere di urgenza e volti ad evitare danni irreparabili o a cristallizzare la situazione, in vista della acquisizione del materiale probatorio o della valutazione nell’ambito della procedura ordinaria.

La presenza di tale istituto nell’ambito del giudizio avanti alla Corte di Cassazione deriva dalla sua particolarità, costituita dall’esame in punto legittimità o di difetto di motivazione delle pronunce impugnate.

E’ palese, in tal caso, l’intento di evitare che il giudizio avanti alla Suprema Corte diventi un terzo grado di merito e che vengano proposti, pertanto, ricorsi manifestamente infondati sotto tale profilo e, come tali, defatigatori e fonte di inutile aggravio per il giudice di legittimità.

Inoltre, l’assenza in generale di tale "filtro" nei processi intentati dal cittadino nei confronti dello Stato o di altre amministrazioni pubbliche a vario titolo, anche risarcitorio, ne rende difficilmente giustificabile la presenza nella fattispecie in esame. Essa, infatti, integra gli estremi di una disparità di trattamento giacché, comunque, lo Stato o altra pubblica amministrazione si esprime attraverso gli atti dei propri dipendenti. Ed a nulla valgono le considerazioni espresse nella pregressa narrativa, in relazione alla modifica apportata all’azione nei confronti del magistrato, giacché esse valgono limitatamente alla sconsigliabilità dell’innovazione alle previsioni vigenti in proposito.

Per altro verso, tale norma ha fortemente limitato, se non penalizzato, l’azione risarcitoria, senza rinvenire alcuna ragione, trattandosi di esame nel merito  proprio del giudice chiamato ad accogliere o rigettare l’istanza a conclusione del procedimento.

Ciò, a non voler ritenere la norma fonte di privilegi per una categoria di pubblici dipendenti, già assistiti legittimamente da guarentigie nell’esercizio delle funzioni.

Risulta, pertanto, opportuna una riflessione in proposito.

Parimenti, andrebbe operata una modifica in ordine ai limiti dell’azione di rivalsa, contemplata nell’articolo 8 della legge n. 117 del 1988.

Viene in considerazione l’opportunità di evitare un ulteriore giudizio, potendo essere sufficiente la pronuncia affermativa della responsabilità risarcitoria da parte dello Stato e costituendo il giudizio di rivalsa un duplicato del primo, poiché basato sugli stessi presupposti oggettivi e soggettivi afferenti l’attività del magistrato.

In tale ottica, sotto il profilo procedurale, pur mantenendo l'azione diretta solo nei confronti dello Stato risulterebbe indispensabile la chiamata in causa del magistrato, quale litisconsorte necessario. Ciò, giova ribadirlo, senza affiancarlo allo Stato quale soggetto passivo dell'azione, bensì al fine di consentirgli comunque la formulazione di tutti gli elementi di prova utili ad arricchire il quadro probatorio nonché, soprattutto, di articolare la difesa della sua posizione e, conseguentemente, di quella dello Stato.

Sotto il profilo strettamente ordinamentale, merita di essere presa in considerazione l'ipotesi di attribuire alla Corte dei conti la giurisdizione in tema di rivalsa dello Stato sul magistrato. Si tratta, infatti, di un recupero ovvero di un risarcimento di un danno erariale, derivante dall'esercizio di una funzione pubblica in violazione di legge. Analogamente a quanto avviene per pubblici amministratori ed altri dipendenti della pubblica amministrazione, la Corte dei conti potrebbe svolgere le funzioni attribuite dall'ordinamento. Mentre la natura dell'azione nel giudizio promosso dal cittadino nei confronti dello Stato è risarcitoria per danno ingiusto e, quindi, appartiene a causa della lesione del relativo diritto soggettivo alla giurisdizione del giudice ordinario, il giudizio di rivalsa in virtù della genesi cennata ben può inquadrarsi nella giurisdizione riservata alla Corte dei conti.

Va, inoltre, valutata l’opportunità di un’estensione della rivalsa al patrimonio del magistrato, oltre che alla retribuzione. L’indicazione contenuta nell’articolo 8 solo dello stipendio, in regime di legislazione regolante in modo specifico la materia, costituisce una restrizione dell’ambito della rivalsa. Essa, infatti, rappresenta una norma speciale e di stretta interpretazione e non risulta essere esplicitamente integrativa delle previsioni di carattere generale, essendo dettata esclusivamente per la categoria dei magistrati.

Infine, con riferimento all’entità dello stipendio oggetto della rivalsa, andrebbe operata una equiparazione, se non un espresso riferimento, alla misura pignorabile per crediti giudizialmente accertati e certamente l'attuale entità complessiva risulta eccessivamente irrisoria.