Legislatura 16ª - Commissioni 7° e 13° riunite - Resoconto sommario n. 1 del 28/02/2012
Azioni disponibili
(244) MARTINAT e PONTONE. - Disposizioni per la tutela e la valorizzazione dei centri storici nel quadro di una corretta logica conservativa
(314) CHIAROMONTE ed altri. - Norme in materia di tutela delle città storiche
(1206) ASCIUTTI ed altri. - Norme per la salvaguardia e la valorizzazione delle città d'arte
(1388) SBARBATI. - Norme per la tutela delle "città d'arte"
(2250) Anna Maria SERAFINI ed altri. - Norme per la salvaguardia e la valorizzazione delle città d'arte
(2280) ASCIUTTI ed altri. - Norme per la salvaguardia e la valorizzazione delle città d'arte
(Esame congiunto e rinvio)
Il senatore DI NARDO (IdV), in qualità di relatore per la 13a Commissione permanente, illustra l'Atto Senato n. 244, che presenta caratteristiche radicalmente diverse dagli altri. Infatti affronta il tema del recupero e della valorizzazione dei centri storici senza un vincolo di dimensione e imposta una disciplina generale del recupero edilizio dei centri urbani sulla base di criteri fissati dalla stessa legge circa i corretti principi della logica di conservazione, la classificazione delle aree storico-artistiche, la classificazione dei singoli edifici, la regolamentazione delle normative edilizie. Il disegno di legge si propone il raggiungimento di tre obiettivi, indicati all'articolo 1: dettare i principi di una corretta strategia di conservazione coerente con i processi di trasformazione della città; collegare gli interventi consentiti da questa strategia ad una esatta valutazione storico-artistica dei singoli monumenti, edifici, siti o trame caratteristiche; stimolare una più approfondita coscienza civica della conservazione. L'articolo 2 illustra i principi di una corretta logica conservativa dei centri storici superando il principio dell’immodificabilità degli edifici e delle destinazioni d’uso e interessando il principio del restauro conservativo, al fine di prevedere un'utilizzazione anche per nuove finalità. L'articolo 3 reca una classificazione delle aree storico-artistiche e le definizioni di area urbana storica, porzione urbana storica, quartiere storico, luogo storico. La perimetrazione relativa alle succitate aree e luoghi è rimessa ad una delibera del sindaco. L'articolo 4 predispone una classificazione di singoli edifici, complessi edilizi, siti e trame circoscritte del tessuto edilizio, suddividendoli in linea di massima in antecedenti la fine del Medioevo e fino a quelli appartenenti al recente passato. L'articolo 5 prevede la decadenza di taluni vincoli urbanistici e prescrizioni urbanistiche relative alle zone omogenee di tipo A di cui al decreto del Ministro dei lavori pubblici n. 1444 e cioè le parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestono carattere storico, artistico o di particolare pregio ambientale. L'articolo 6 dispone in merito alla regolamentazione dell'attività edilizia di restauro, recupero e trasformazione che si attua attraverso il coordinamento tra i Comuni e le soprintendenze sulle procedure di valutazione degli interventi, che si allontanano sempre più dal restauro e si avvicinano alla trasformazione in ragione inversa al grado di valutazione storico-artistica del bene considerato. L'articolo 7 istituisce il titolo di "città d'arte di interesse nazionale", assegnato con decreto del Ministro per i beni e le attività culturali. L'articolo 8 reca modifiche normative volte alla soppressione delle limitazioni che restringono all’edilizia residenziale la disciplina relativa al recupero del patrimonio edilizio e urbanistico esistente e di quelle relative al recupero nei centri storici di cui all’articolo 31 della legge n. 457 del 1978 (ora articolo 3 del testo unico in materia di edilizia). Ai sensi dell'articolo 9, al fine del recupero di edifici storici e di proprietà pubblica, l’ente proprietario può concedere in uso i beni per una destinazione ricettivo-turistica o culturale o di spettacolo, per la durata di trenta anni. L'articolo 10 dispone l'approvazione del regolamento di esecuzione entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge.
Il disegno di legge n. 314 reca norme in materia di tutela delle città storiche. In particolare, esso affronta i temi della identificazione e della perimetrazione dei centri storici, compiute di intesa tra Comuni e soprintendenze, e della programmazione annuale dei progetti di recupero e di valorizzazione, di intesa con la soprintendenza, il cui programma è adottato in una apposita conferenza dei servizi (articolo 1). Il Ministero per i beni e le attività culturali, oltre a destinare una certa percentuale dei propri fondi al concorso per le spese di realizzazione dei programmi annuali (articolo 1), dichiara, tramite la soprintendenza competente, l’eventuale interesse culturale delle località (articolo 3). Il disegno di legge sottopone i centri storici alle disposizioni stabilite dal Codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004, e prevede una strettissima collaborazione tra soprintendenze, Comuni, Province e Regioni per la programmazione degli eventi e delle manifestazioni (articolo 4), nonché per la concessione in uso di immobili di interesse storico-artistico (articolo 5). I Comuni, le Province e le Regioni, ciascuno secondo le proprie prerogative e i propri ambiti, definiscono i criteri per la razionalizzazione e la ottimizzazione dei flussi turistici sul territorio (articolo 6). L’articolo 7 reca la relativa copertura finanziaria.
L'Atto Senato n. 1388 reca norme per la tutela delle città d’arte. La disciplina in esso contenuta mira a coinvolgere le Regioni nella identificazione delle città d’arte e a responsabilizzare i Comuni per il finanziamento degli interventi. Il disegno di legge prevede la politica dei matching grant - tipica degli Stati federali o a regionalismo spinto - evitando situazioni di mera rivendicazione nei confronti dell’autorità centrale ed utilizza lo strumento dell’accordo di programma. Annualmente, in sede di approvazione della legge finanziaria, si prevede di fissare l’ammontare delle risorse a disposizione dello Stato per tali accordi di programma. In particolare, l'articolo 1 prevede le modalità per il riconoscimento delle città d'arte. L'articolo 2 reca disposizioni ai fini della conservazione, del restauro e della valorizzazione dei beni culturali di proprietà pubblica, che devono essere assicurati dalle rispettive Amministrazioni utilizzando i fondi dei propri bilanci ordinari. Gli articoli 2 e 3 stabiliscono che gli interventi sui beni culturali di proprietà privata usufruiscano di particolari agevolazioni fiscali e di contributi in conto interessi su mutui immobiliari stipulati per attuare interventi di restauro e conservazione, o comunque concordati con l’Amministrazione dei beni culturali. L'articolo 4 estende tale disciplina fiscale e creditizia agli immobili che siano ricompresi in comparti urbanistici identificati ad hoc dai Comuni interessati. L'articolo 5 dispone che gli accordi di programma indichino le risorse finanziarie necessarie alla loro attuazione.
Gli Atti Senato nn. 1206, 2250 e 2280 recano norme per la salvaguardia e la valorizzazione delle città d’arte. I testi dei disegni di legge sono sostanzialmente identici, fatti salvi alcuni aspetti del disegno di legge n. 1206 di puntuale competenza della 13a Commissione. In particolare, il Capo I espone i principi che i pubblici poteri devono perseguire nella propria azione di regolamentazione e di governo dei territori, delle attività e dei processi che vi si svolgono qualora ambiscano al riconoscimento dello status di città d’arte. L’articolo 1 detta le finalità della legge indicando gli obiettivi che maggiormente risultano dover connotare l’attività dei pubblici poteri nei confronti di tali città: la loro valorizzazione come fattore fondamentale di sviluppo sociale, economico e culturale; la compatibilità della localizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi con le finalità sin qui ricordate; la tutela della funzione residenziale e abitativa delle città d’arte e dei loro centri storici; il rispetto delle esigenze dei residenti e il contenimento dell’impatto negativo sull’ambiente urbano causato dall’eccessivo afflusso turistico; l’incentivazione, in ultimo, degli investimenti pubblici e privati finalizzati al perseguimento dei precedenti obiettivi. L’articolo 2 contiene la definizione di città d’arte. L’articolo 3 individua gli obiettivi da perseguire per queste città: la preservazione dei beni culturali in esse contenuti, della struttura urbanistica, delle caratteristiche architettoniche e dell’aspetto urbano originari, dell’assetto viario preesistente e di ogni altro elemento incidente sull’immagine urbana, la predisposizione di adeguate misure a tutela del decoro delle aree di valore monumentale, storico, artistico e archeologico; il contenimento del degrado dell’ambiente urbano conseguente all’afflusso turistico e la compatibilità della localizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi; la preservazione della funzione residenziale dei centri storici e la facilitazione della convivenza tra residenti e visitatori; lo sviluppo dell’arredo urbano finalizzato a un adeguato utilizzo da parte della collettività in coerenza con le caratteristiche morfologiche e funzionali originarie dei luoghi. Il Capo II tratta dell’individuazione concreta delle realtà cui rendere applicabile la normativa in oggetto: stabilisce il procedimento di individuazione, le modalità di verifica della permanenza dei requisiti per l'iscrizione nella Lista delle città d'arte e le funzioni della Commissione per le città d'arte. Il Capo III e il Capo IV disegnano la disciplina premiale che consegue all’iscrizione nella Lista delle città d'arte. L’articolo 8 predispone la costituzione di un fondo per le città d’arte presso la Presidenza del Consiglio dei ministri. L’articolo 9 disciplina il trattamento fiscale agevolato per le erogazioni liberali destinate a interventi di salvaguardia e valorizzazione delle città d’arte attraverso il meccanismo del credito d’imposta. Più in particolare, gli interventi per i quali è possibile usufruire del credito d’imposta sono quelli finalizzati alla salvaguardia e alla valorizzazione di beni culturali ubicati all’interno delle città d’arte oppure inerenti 1’attuazione di interventi programmati dagli enti territoriali in sede di pianificazione territoriale. Il Capo IV propone alcune misure di salvaguardia, intese come strumenti per garantire la sensibilizzazione dell’azione pubblica alle esigenze delle città d’arte. Sono previste da una lato deroghe a discipline di settore che hanno grande incidenza sull’immagine dei centri storici, dall’altro la formalizzazione della possibilità di vedere riconosciuto il ruolo delle città d’arte all’interno dei procedimenti amministrativi concernenti opere o beni culturali appartenenti agli enti territoriali interessati. L’articolo 12, comma 1, dispensa le città d’arte dall’obbligo di installare una determinata quantità di pannelli fotovoltaici, al fine di ottenere il rilascio della concessione edilizia per le nuove costruzioni. Il comma 2 propone l’aggravamento dei procedimenti di localizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi di interesse nazionale nonché di impianti e di infrastrutture connessi all’esercizio di servizi pubblici locali, che presentano un forte impatto sulla struttura e sull’immagine dei luoghi che ne sono interessati. In particolare, si prevede che per l’approvazione delle opere stesse, le amministrazioni procedenti debbano richiedere il parere della Commissione per le città d’arte. Si tratta di un parere obbligatorio ma non vincolante. L’articolo 13 propone invece un meccanismo di superamento del diniego da parte delle soprintendenze negli atti di assenso necessari agli enti locali per la gestione del proprio patrimonio vincolato. Infine, il Capo V tratta delle disposizioni finanziarie, ossia delle modalità di finanziamento del fondo per le città d’arte.
Alle Commissioni riunite riferisce altresì il relatore per la 7a Commissione, senatore STRANO (Per il Terzo Polo:ApI-FLI), il quale, dopo aver sottolineato le finalità comuni a tutti i disegni di legge in titolo, osserva come a volte le città d'arte non vengano valorizzate per timore che possano esserne danneggiate. In tal modo, tuttavia, esse subiscono un processo di musealizzazione che le trasforma in veri e propri "cimiteri della bellezza". Egli auspica pertanto che possano essere diffuse esperienze positive come il "circuito del mito" avviato in Sicilia, che vitalizza luoghi di interesse storico-artistico organizzando al loro interno manifestazioni culturali. La bellezza delle città d'arte deve infatti coniugarsi, a suo avviso, con lo sviluppo turistico e con il rilancio economico dei luoghi.
Egli si sofferma indi sui singoli disegni di legge in titolo.
Il disegno di legge n. 244, a firma di esponenti del PdL, si propone di indicare nuovi principi e linee-guida al fine di assicurare una migliore conservazione dei centri storici. A tale scopo, è fornita una classificazione delle "aree storico-artistiche" e, a un livello più specifico, dei "singoli edifici e complessi edilizi". Si prevede altresì una semplificazione della normativa urbanistica e dell’attività edilizia rispetto all'ordinamento vigente. Infine, è contemplata l’istituzione del titolo di "città d’arte d’interesse nazionale" come riconoscimento dell’importanza assunta da determinate aree. Nel complesso, la proposta di legge è informata a una consistente opera di rivalutazione dei centri storici italiani, attraverso la liberalizzazione delle loro potenzialità e la delegificazione di profili essenziali, quali la normativa urbanistica e l’attività edilizia che, oggi, limitano fortemente - fino a immobilizzare - la loro evoluzione, causandone conseguentemente l'impoverimento. In particolare, il relatore pone l'accento sui numerosi vincoli che affliggono le soprintendenze, auspicandone un ridimensionamento.
Anche il disegno di legge n. 314, a firma di esponenti del PD, si pone l’obiettivo di valorizzare le attività di recupero dei centri storici italiani. A tal fine, esso prevede, all’articolo 1, una procedura per l'individuazione dei centri, quartieri e siti storici, nonché dei loro confini, nella quale i Comuni svolgono sicuramente la parte principale. Inoltre, esso pone in capo ai Comuni un obbligo di tutela e conservazione delle aree storiche così individuate, che si estrinseca nella redazione di un programma annuale. All’articolo 2, si prevede di applicare ai beni pubblici e privati ricadenti nei centri storici le tutele disposte dal Codice dei beni culturali e del paesaggio. Agli articoli successivi si stabiliscono la dichiarazione d’interesse culturale di locali luogo di tradizionali attività, la possibilità di realizzare un programma di eventi e di manifestazioni da parte dei comuni, la concessione in uso di immobili demaniali d’interesse storico o artistico e la realizzazione di attività di promozione e qualificazione dell’offerta turistica ricadente sui centri storici da parte dei comuni. Rispetto altri provvedimenti in titolo, questo disegno di legge concede larghissimo spazio al ruolo dei Comuni, in accordo al mandato costituzionale. Ad avviso del relatore, tuttavia, tale ruolo potrebbe essere utilmente integrato con quello degli altri attori del sistema, a partire dalle altre autorità locali.
Passando ai disegni di legge nn. 1206 e 2280, a prima firma del senatore Asciutti, il relatore ne riporta anzitutto la definizione di città d'arte. I due testi, molto simili fra loro, individuano infatti le città d'arte in quelle città "rappresentative della storia delle civiltà sedimentatesi al loro interno, che ne contengono testimonianze materiali di notevole importanza storica, artistica, archeologica ed etno-antropologica". Essi poggiano inoltre sul presupposto che in molti casi le esigenze delle città d’arte potrebbero trovare risposta nell'applicazione di alcuni strumenti legislativi e regolamentari già esistenti, troppo spesso inapplicati. La soluzione prospettata è l’attuazione di una disciplina premiale, differenziata rispetto agli ordinari strumenti delle amministrazioni locali. Pertanto, il Capo I espone i principi che i pubblici poteri, a tutti i livelli, devono perseguire nella propria azione di regolamentazione e di governo dei territori qualora ambiscano al riconoscimento dello status di città d’arte. Il Capo II stabilisce la normativa per l’individuazione delle città d’arte. Il Capo III e il Capo IV costituiscono la "disciplina premiale" che consegue all’iscrizione nella Lista, differenziata rispetto alla disciplina generale. In particolare, il Capo III propone alcune misure di valorizzazione mentre il Capo IV prevede misure di salvaguardia, intese come strumenti per garantire la sensibilizzazione dell’azione pubblica alle esigenze della città d’arte. Infine, il Capo V tratta delle disposizioni finanziarie, ossia delle modalità di finanziamento del Fondo per le città d’arte. Al riguardo, si propone un sistema che non preveda trasferimenti diretti da parte dello Stato bensì l’attribuzione di percentuali di risorse già assegnate al settore dei beni culturali.
Il disegno di legge n. 1388, a prima firma della senatrice Sbarbati, configura una legge di procedura volta a garantire la conservazione del patrimonio artistico nazionale. A tal fine, esso prevede, all’articolo 1, la procedura per la definizione delle città d’arte e, agli articoli 2 e 3, delle agevolazioni per la conservazione e il restauro dei beni culturali di proprietà pubblica e privata. Infine, agli articoli 4 e 5si stabilisce la copertura finanziaria di tali costi, in base da un accordo di programma tra il comune, la Regione e il Ministero per i beni e le attività culturali e finanziato da una parte dell’imposta sugli immobili.
Il relatore conclude accennando al disegno di legge n.2250, a prima firma della senatrice Annamaria Serafini, di cui sottolinea la somiglianza con i disegni di legge nn. 1206 e 2280.
Il seguito dell'esame congiunto è rinviato.