Legislatura 16ª - Commissioni 1° e 5° riunite - Resoconto sommario n. 18 del 07/12/2011

     Il presidente della Commissione affari costituzionali VIZZINI (UDC-SVP-AUT:UV-MAIE-VN-MRE-PLI-PSI) relatore, ricorda che il disegno di legge costituzionale n. 3047, approvato dalla Camera dei deputati a larga maggioranza (464 voti favorevoli, 11 astenuti, nessuno contrario), si propone di modificare la Seconda Parte della Costituzione secondo due princìpi-cardine: equilibrio dei bilanci delle amministrazioni pubbliche e sostenibilità del debito pubblico. Lo scopo è quello di adeguare l'ordinamento, nel suo più eminente livello normativo, quello costituzionale, sia a un'esigenza di integrazione piena nel contesto europeo, in analogia a quanto già disposto in altri paesi dell'Unione e in conformità a specifiche richieste provenienti dalla stessa Unione europea, sia a un obiettivo di politica fiscale generale che assuma quei princìpi-cardine come parametri supremi di regolazione.

            La tecnica legislativa prescelta, che ha un valore non irrilevante anche sotto l'aspetto dei contenuti, è quella di integrare il testo della Costituzione con alcuni elementi di principio, disporre su alcuni altri aspetti qualificanti con norme di legge costituzionale ancorché non incorporate nella Costituzione e rimettere a una legge ordinaria, da approvare però a maggioranza qualificata, la definizione degli ulteriori elementi di regolazione. L'articolo 81 della Costituzione ne risulterebbe complessivamente riformulato secondo i princìpi già menzionati, integrati da altre prescrizioni; sul contenuto di tali proposizioni rinvia alla relazione che svolgerà il relatore per la Commissione bilancio, così come sugli altri elementi del testo che hanno una preminente connotazione economico-finanziaria.

            Sottolinea che, oltre alla riformulazione dell'articolo 81, il disegno di legge integra l'articolo 97, premettendovi la disposizione di principio già citata (equilibrio dei bilanci e sostenibilità del debito pubblico, "in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea"). Ancora, si propone una rettifica dell'articolo 117 della Costituzione, diretta a trasferire, dalla competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni a quella esclusiva statale, la materia della "armonizzazioni dei bilanci pubblici". Inoltre, si procede all'integrazione dell'articolo 119, per dare sviluppo coerente, a proposito degli enti territoriali, agli enunciati introdotti nell'articolo 81 e nell'articolo 97.

            Quanto alle disposizioni di legge costituzionale non "incorporate" nella Costituzione, l'articolo 5 del disegno di legge dispone un complesso di prescrizioni che vincolano, in larga misura, il contenuto della legge ordinaria "di sistema", da approvare a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera e prevista dal nuovo articolo 81. Inoltre, è prevista l'istituzione presso le Camere di un organismo indipendente al quale attribuire compiti di analisi, verifica e valutazione in materia di andamenti di finanza pubblica e adempimento delle regole di bilancio, mentre il comma 4 dello stesso articolo 5 rimette ai regolamenti delle Camere la disciplina della funzione parlamentare di controllo sulla finanza pubblica, con particolare riferimento a parametri determinati dalla stessa disposizione.

Per gli aspetti di rilievo istituzionale, segnala la deliberazione delle Camere, da assumere a maggioranza assoluta, diretta ad autorizzare il ricorso all'indebitamento "al verificarsi di eventi eccezionali", da definire con la legge "di sistema", ai sensi delle previsioni contenute nell'articolo 5, comma 1, lettera d), (gravi recessioni economiche, crisi finanziarie e gravi calamità naturali). In proposito va notato che la disposizione della lettera g) contempla gli stessi casi, nonché quello più generale della necessità di sostenere gli effetti del ciclo economico (che non esige, invece, l'autorizzazione parlamentare) quali presupposti perché lo Stato, anche in deroga all'articolo 119 della Costituzione, possa concorrere ad assicurare il finanziamento da parte degli altri livelli di governo dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai servizi civili e sociali.

La legge ordinaria "di sistema" dovrebbe essere approvata, secondo il testo in esame, entro il 28 febbraio 2013, mentre la decorrenza di efficacia delle disposizioni contenute nel disegno di legge costituzionale è indicata nell'esercizio finanziario 2014.

A suo avviso, il testo approvato dalla Camera dei deputati è assai apprezzabile sia nella impostazione generale sia nella conseguente declinazione delle sue specifiche prescrizioni. Inoltre, la misura notevolissima del consenso registrato in quel ramo del Parlamento e l'assenza di voti contrari depongono per una deliberazione del Senato comunque tempestiva, secondo le determinazioni adottate ieri dalla Conferenza dei Presidenti dei gruppi parlamentari, che ha fissato per la settimana prossima la discussione in Assemblea. Rimette comunque alla discussione delle Commissioni riunite alcune osservazioni sul disegno di legge n. 3047, che possano formare oggetto di valutazioni interpretative e non sono tali, comunque, da preludere necessariamente a modificazioni del testo.

 Esso manifesta alcuni possibili profili critici, in parte discussi anche durante i lavori preparatori nell'altro ramo del Parlamento. Anzitutto, l'inclusione della disposizione generale di principio (equilibrio dei bilanci e sostenibilità del debito delle amministrazioni pubbliche) anziché nell'articolo 97 (che riguarda le pubbliche amministrazioni e contiene già il principio di "buon andamento") nella Parte Prima della Costituzione, come proposto da alcuni, quale disposizione integrativa dell'articolo 53: la scelta sarebbe motivata dal fatto che il nuovo principio introdotto nella Costituzione è strettamente correlato alle disposizioni contenute negli attuali due commi dell'articolo 53. In proposito, si può ricordare che la Prima Parte della Costituzione è stata già modificata in alcuni punti soprattutto per adeguare l'ordinamento a sensibilità e convinzioni comuni maturate nel corso dell'esperienza repubblicana. In particolare, è stato integrato l'articolo 48 con l'istituzione della circoscrizione Estero per l'elezione delle Camere (nel 2000); è stato integrato l'articolo 51 in riferimento al principio delle pari opportunità tra donne e uomini nell'accesso alle cariche elettive e agli uffici pubblici (2003); è stata abrogata la disposizione dell'articolo 27, che prevedeva la possibilità della pena di morte, se disposta dalle leggi militari di guerra (2007).

Osserva che la collocazione nell'articolo 53 avrebbe un suo intrinseco valore: il principio, che vi è già radicato, del concorso comune alla spesa pubblica secondo capacità contributiva, sarebbe corroborato e corrisposto da quello della responsabilità, propria dei poteri pubblici, di fare buon uso delle risorse, di tutti, che sono loro affidate. Una simmetria, questa, dal visibile contenuto politico, nel senso più nobile, che sarebbe ben inserita in quella parte della Costituzione. La collocazione nell'articolo 97 non è impropria, ma tale da ridurne un poco il potenziale, non tanto normativo quanto di fondazione su basi nuove dei rapporti tra governanti e governati.

Inoltre, vi è da considerare la presenza di disposizioni dal contenuto tecnico molto rilevante anche nelle integrazioni del corpus costituzionale (articoli 81 e 119) oltre che nelle indicazioni, pure di rango costituzionale, che presiedono al contenuto della legge "di sistema", prevista dall'articolo 81, nuova versione. Al riguardo è bene considerare che la formulazione di parametri e criteri ad alto tasso di complessità tecnica, in materia economico-finanziaria, potrebbe trovare una sede normativa appropriata anche direttamente nella legge ordinaria "di sistema", trasferendo quelle previsioni dal campo costituzionale alla fonte ordinaria rinforzata. Nota che, oltre alla forza attiva, una prescrizione di rango costituzionale è naturalmente provvista anche di una forza passiva tale da esigere, per ogni revisione, correzione o integrazione, le doppie deliberazioni parlamentari conformi, con intervallo non inferiore a tre mesi tra quelle di ciascuna Camera e la possibilità del referendum confermativo in caso di approvazione definitiva con maggioranza inferiore ai due terzi. Ne consegue una carenza di flessibilità che, specie nelle materie in questione, sarebbe invece assai funzionale e fisiologicamente garantita dalla legislazione  ordinaria, sia pure con la  maggioranza qualificata prevista per la legge "di sistema". Inoltre, è opportuna una meditazione su un altro profilo che nel tempo potrebbe essere assai rilevante: l'articolo 75 della Costituzione esclude dal referendum abrogativo le leggi tributarie e di bilancio. La ratio del limite è nota: non sottoporre al voto popolare, con diretta efficacia normativa (per abrogazione), determinazioni legislative che sollecitano scelte  su interessi propri da mediare con l'interesse generale (per definizione, le diverse opzioni di politica fiscale). Si ricordi, in proposito, la vicenda recente del referendum annunciato, e poi non indetto, in Grecia, sulle politiche restrittive della spesa pubblica e le conseguenti, rilevanti implicazioni dirette nei rapporti politici, economici e finanziari con l'Unione europea e gli altri Stati dell'Unione.

Una legge costituzionale approvata oggi a larga maggioranza (con voto maggiore dei due terzi in entrambe le Camere) potrebbe, in futuro, essere modificata, ad esempio per introdurre una regola fiscale più severa, da una maggioranza politica non così estesa. Sarebbe possibile, in quel caso, il  referendum oppositivo, concentrato in ipotesi su determinazioni legislative che, invece, potrebbero essere escluse da quello abrogativo (se adottate con legge ordinaria), per le ragioni appena ricordate.

Rileva quindi che la previsione di un organismo indipendente da istituire presso le Camere per l'analisi, le verifiche e le valutazioni lascia, nella sua formulazione, una possibilità di scelta tra più opzioni: una struttura strettamente parlamentare, con composizione, dotazioni e regolazione propria, ovvero una struttura mista, la cui composizione (ma anche le strutture di supporto) potrebbe essere assicurata mediante l'apporto, esclusivo o parziale, di persone estranee alle Camere e ai rispettivi apparati. Si può svolgere una riflessione, inoltre, sul pieno rispetto, o meno, dell'autonomia regolamentare delle Camere, presidiata dalla Costituzione, quando si rimette a una legge ordinaria, sia pure rinforzata, l'istituzione e la regolazione di un organismo collocato presso le stesse Camere.

Inoltre, la riserva di regolamento parlamentare quanto alla funzione di controllo delle Camere in materia di finanza pubblica potrebbe essere considerata a un tempo pleonastica e tale da distinguerla - con effetti incerti - da quella attribuita all'organismo indipendente.

Ancora, la fissazione di una data per l'approvazione della legge "di sistema" è necessariamente priva di certezza, anche se provvista della forma di una disposizione di legge costituzionale. Tale riserva di legge, anche con la previsione di un termine definito, è già presente in Costituzione e non ha avuto efficacia tempestiva (si pensi alla IX disposizione transitoria e finale). Invece, il rinvio alla legge ordinaria (cosiddetta "di sistema") del complesso delle disposizioni dell'articolo 5, o almeno di una parte rilevante di esse, indurrebbe a operare subito per definire il contenuto di quella legge che, all'indomani dell'entrata in vigore della revisione costituzionale, che integra l'articolo 81, sesto comma, della Costituzione, potrebbe essere approvata ed entrare in vigore pressoché contestualmente.

Ricorda che, con il disegno di legge n. 3047, approvato dalla Camera dei deputati, sono in esame congiunto altri 6 disegni di legge costituzionale.

Il disegno di legge n. 2834, d'iniziativa del senatore Lannutti (IdV) e altri, introduce commi aggiuntivi all'articolo 81 della Costituzione: in particolare, dispone che l'equilibrio annuale di bilancio sia raggiunto senza ricorso al debito pubblico. È poi introdotto un vincolo di destinazione per le entrate derivanti dal debito, che possono essere utilizzate esclusivamente per finanziare investimenti. Per dare attuazione a tali disposizioni è prevista una riserva di legge. Il ricorso a tale fonte si rende necessario per individuare gli investimenti da effettuare nel corso di ogni esercizio finanziario.

Il disegno di legge n. 2851, dei senatori Lauro (PdL) ed altri, ha come obbiettivo quello di obbligare i governi, tramite una disposizione costituzionale, al rispetto del patto di stabilità e al pareggio di bilancio. A tal fine, viene introdotto in Costituzione l'articolo 81-bis, il quale dispone che la legge annuale di stabilità determina gli obiettivi della finanza pubblica, al fine di assicurare l'equilibrio dei conti delle amministrazioni pubbliche. Come affermato nella relazione introduttiva, le maggioranze parlamentari potranno elaborare la propria strategia di bilancio, ma all'orizzonte resterà sempre un obiettivo intangibile da perseguire, il rispetto appunto dell'equilibrio dei conti pubblici.

Il disegno di legge n. 2881, dei senatori Saltamartini (PdL) ed altri, introduce un comma aggiuntivo all'articolo 81, che impone l'obbligo del pareggio di bilancio per lo Stato, le Regioni, le Province, le Città metropolitane e i Comuni. Si dispone anche che con legge dello Stato sia garantito l'equilibrio economico generale. Il disegno di legge interviene anche all'articolo 53, stabilendo che ogni legge che comporti nuovi o maggiori tributi sia approvata con un procedimento aggravato, ovvero a maggioranza assoluta dei membri delle Camere.

Il disegno di legge n. 2890, dei senatori Ceccanti (PD) ed altri, propone, in primo luogo, di aggiungere all'articolo 53 della Costituzione un comma, ai sensi del quale la Repubblica è chiamata ad assicurare il rispetto del principio di equità tra le generazioni in ambito economico e sociale, allo scopo - come è affermato nella relazione introduttiva - di evitare che sulle generazioni future ricadano le conseguenze di una espansione incontrollata e irresponsabile del debito assunto dalle generazioni presenti. Vengono quindi introdotte significative modifiche all'articolo 81, in primo luogo inserendo un comma nel quale il principio della stabilità di bilancio è esplicitato sia con riferimento al bilancio preventivo, sia in riferimento alle conseguenze degli eventuali scostamenti prodottisi nella gestione dello stesso. Si prevede, inoltre, che la definizione del contenuto tipico della legge di bilancio sia attuata con legge rinforzata approvata a maggioranza dei tre quinti delle Camere. In Costituzione sono quindi inserite, in un apposito Titolo I-bis, le procedure finalizzate a garantire la stabilità di bilancio. In particolare, sarà compito del Parlamento stabilire, a maggioranza assoluta, il saldo strutturale coerente con l'appartenenza dell'Italia all'Unione europea. Al rispetto di tale saldo dovranno conformarsi lo Stato e gli enti territoriali nell'approvazione dei rispettivi bilanci. L'articolo 5 del disegno di legge modifica l'articolo 123 della Costituzione, aggiungendo un nuovo contenuto necessario agli statuti delle Regioni, consistente nell'obbligo di individuare procedure idonee ad assicurare l'equilibrio finanziario a livello regionale.

Il disegno di legge n. 2965, d'iniziativa dei senatori Perduca e Poretti (PD), costituzionalizza, in primo luogo, il principio del pareggio strutturale di bilancio; in secondo luogo, individua nel Governo l'attore istituzionale principale del processo di bilancio: in proposito, il Parlamento non può modificare i saldi di bilancio entro i quali il Governo intende muoversi, può soltanto eventualmente rigettare in toto il progetto. La legge di bilancio assumerebbe, nell'intenzione dei presentatori del disegno di legge, un ruolo centrale, divenendo il luogo delle decisioni di politica fiscale che riguardano da una parte le entrate e dall'altra le spese. La possibilità di ricorrere al deficit spending è subordinata alla sussistenza di una delle gravi necessità specificate dal novellato articolo 81 e dalla circostanza che sia data in ogni caso priorità agli stanziamenti in conto capitale rispetto a quelli di parte corrente. Viene poi introdotto un limite massimo all'indebitamento, stabilito in un rapporto tra deficit  e PIL non superiore al 3 per cento, ed è prevista l'istituzione del Consiglio di stabilità, con compiti di vigilanza e di analisi delle dinamiche di finanza pubblica. Si introduce, infine, un rimedio giurisdizionale contro la violazione del principio di copertura finanziaria delle leggi di spesa, prevedendo la possibilità di un ricorso in via principale alla Corte costituzionale.

Il disegno di legge n. 2871, d'iniziativa del senatore Nicola Rossi (Misto) e di altri senatori, persegue l'obiettivo di introdurre in Costituzione una regola di responsabilità fiscale in grado di garantire la sostenibilità delle finanze pubbliche. In primo luogo, all'articolo 23 della Costituzione, si introduce il principio dell'equità intergenerazionale. Vengono poi modificati gli articoli 81, 117 e 119 della Costituzione. In particolare, all'articolo 81, il vincolo fiscale è espresso come pareggio di bilancio delle amministrazioni pubbliche, associato a un vincolo circa il livello massimo del rapporto tra spesa totale delle amministrazioni e prodotto interno lordo. È prevista, al riguardo, una riserva di legge per l'individuazione delle modalità di applicazione del principio del pareggio di bilancio per i singoli livelli di governo, tenendo conto del ciclo economico, nel rispetto dei vincoli comunitari e internazionali. Viene, inoltre, puntualmente disciplinata la procedura che consente di derogare alle regole di responsabilità fiscale. Sono, infine, modificati gli articoli 117 e 119 della Costituzione: quanto all'articolo 117, la materia "armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario" è ricondotta nuovamente alla competenza esclusiva dello Stato; in riferimento all'articolo 119, si sancisce il principio della coerenza fra l'operare del vincolo a livello aggregato e il comportamento dei singoli enti.