Legislatura 16ª - 8ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 209 del 21/07/2010

POSTICIPAZIONE DELLA SEDUTA POMERIDIANA DI OGGI  

 

Il PRESIDENTE avverte che la seduta della Commissione, prevista per oggi, mercoledì 21 luglio 2010, alle ore 14,30, è posticipata alle ore 15.

 

La seduta termina alle ore 9,20.

 

 

SCHEMA DI PARERE PROPOSTO DAL RELATORE

SUI DISEGNI DI LEGGE N. 2156, 2044, 2168 e 2174

 

            La 8^a Commissione, esaminati per quanto di propria competenza i disegni di legge congiunti in titolo, considerato che:

-        i disegni di legge in esame appaiono finalizzati a prevenire i fenomeni degenerativi della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione, in modo da fornire risposte adeguate alla domanda di trasparenza e controllo proveniente dall'intera collettività;

-        i disegni di legge colgono tale esigenza attraverso un condivisibile e opportuno approccio multidisciplinare, partendo dal presupposto che i tradizionali strumenti sanzionatori rappresentano solo alcuni fra i diversi mezzi di contrasto alla corruzione e all'illegalità nell'azione amministrativa;

-        risulta altresì apprezzabile la disposizione (articolo 3 del disegno di legge n. 2156) che - modificando l'articolo 7 del "Codice dei contratti pubblici" - istituisce, presso l'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, la Banca dati nazionale dei contratti pubblici (BDNCP), che dovrà contenere tutte le informazioni riguardanti i bandi e gli avvisi di gara, le aggiudicazioni e gli affidamenti, le imprese partecipanti, l'impiego della manodopera e le relative norme di sicurezza, i costi e gli scostamenti rispetto a quelli preventivati, i tempi di esecuzione e le modalità di attuazione degli interventi, i ritardi e le disfunzioni, i programmi triennali dei lavori pubblici, l'elenco dei contratti pubblici affidati, gli stati di avanzamento e l'ultimazione di lavori, servizi e forniture, l'effettuazione del collaudo e l'importo finale;

-        la prevenzione ed il contrasto dei fenomeni della corruzione all'interno della pubblica amministrazione e, più in particolare, all'interno del complesso dei rapporti contrattuali tra stazioni appaltanti e imprese aggiudicatrici, possono essere efficacemente perseguiti soltanto attraverso la predisposizione di puntuali meccanismi basati sull'effettiva trasparenza ed accessibilità dei dati, nonché di adeguati strumenti di segnalazione preventiva delle anomalie e successiva irrogazione di sanzioni certe e proporzionate alla gravità degli illeciti e delle infrazioni commesse;

-        dall'impostazione del disegno di legge n. 2156 consegue la necessità di introdurre una serie di misure normative volte ad avviare un processo di riqualificazione sia delle stazioni appaltanti, per elevarne la professionalità e l'efficienza, sia degli operatori economici destinatari dell'attività amministrativa;

-        appare opportuno introdurre misure che favoriscano la collaborazione tra la pubblica amministrazione e le associazioni di settore maggiormente rappresentative, per realizzare iniziative di formazione delle professionalità tecniche operanti nel settore degli appalti pubblici;

-        occorre riorganizzare la committenza pubblica, attraverso la riduzione e la qualificazione delle stazioni appaltanti;

-        appare necessario migliorare le regole sulla qualificazione delle imprese, ridimensionando la logica del fatturato - che risulta essere tra le principali cause di alcune gravi distorsioni del mercato, come i ribassi temerari - per adottare, invece, requisiti di carattere sostanziale, idonei a garantire la presenza sul mercato alle imprese più solide e meglio strutturate ed organizzate, dotate degli opportuni requisiti morali e della solidità patrimoniale, a garanzia della qualità delle prestazioni rese;

-        in ragione della difficile congiuntura economica in cui versa il Paese, si rende indispensabile adottare misure di accelerazione delle procedure di affidamento dei lavori pubblici, al fine di ottenere una rapida cantierizzazione degli interventi. In tale ottica, risulta opportuno reintrodurre transitoriamente, per gli appalti di rilevanza nazionale, il procedimento di esclusione automatica delle offerte anomale, che consente un indubbio risparmio di tempo rispetto all'ordinario procedimento di valutazione della congruità dell'offerta, a condizione che il menzionato meccanismo di esclusione automatica sia opportunamente corretto, per sottrarlo a possibili fenomeni di turbativa;

-        il contrasto alla corruzione richiede anche l'equa remunerazione delle prestazioni contrattuali dell'appaltatore, introducendo misure che assicurino la possibilità di riequilibrare il sinallagma contrattuale, soprattutto nel caso in cui i tempi di esecuzione si protraggano per cause non imputabili all'esecutore;

-        i principi di pubblicità e trasparenza dell'azione amministrativa impongono di rafforzare i meccanismi dialettici nella fase che precede la presentazione delle offerte, con particolare riferimento alla verifica della progettazione a base di gara, nell'ottica di conseguire una riduzione del contenzioso successivo;

-        anche in ragione dell'aumentato livello di garanzie normative per quanto attiene i subappalti - soprattutto sotto il profilo retributivo e della sicurezza - è venuta meno ogni ragione di diffidenza nei confronti di tale istituto, spesso considerato propedeutico al lavoro in nero, facendo altresì emergere la necessità di allineare, sul punto, la normativa italiana a quella europea. Al riguardo, andrebbe valutata la possibilità di innalzare la quota di lavori subappaltabili, al fine di venire incontro alle esigenze delle imprese di disporre di una maggiore libertà nell'organizzazione dei propri fattori produttivi,  considerato, peraltro, che tale modifica non faciliterebbe in ogni caso l'infiltrazione malavitosa, in quanto il rilascio dell'autorizzazione al subappalto, da parte del committente, rimarrebbe comunque subordinato all'accertamento dell'insussistenza, nei confronti del subappaltatore, dei divieti previsti dall'articolo 10 della legge n. 575 del 1965 ("Disposizioni contro le organizzazioni criminali di tipo mafioso, anche straniere") e successive modificazioni;

 

esprime parere favorevole, con le seguenti osservazioni:

 

-        si ritiene opportuno inserire nel disegno di legge n. 2156 una disposizione che rimetta ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri il compito di definire le modalità più idonee per la qualificazione delle stazioni appaltanti, con la definizione dei relativi requisiti minimi;

-        la Banca dati nazionale dei contratti pubblici deve essere strutturata secondo un formato di facile ed immediata leggibilità ed accessibile gratuitamente sulla rete internet ;

-        vanno rafforzati i poteri ispettivi ed istruttori dell'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici, con particolare riguardo alla possibilità di segnalare preventivamente eventuali anomalie nell'esecuzione dei contratti pubblici e di irrogare tempestivamente misure sanzionatorie adeguate alla gravità degli illeciti e delle infrazioni;

-        è necessario valorizzare la figura dei collaudatori, sia sul piano dei controlli tecnici che di quelli amministrativi, configurando tali figure come soggetti fiduciari delle amministrazioni pubbliche, a presidio del corretto funzionamento delle procedure di affidamento dei contratti di appalto;

-        in tema di qualificazione SOA delle imprese, occorre inserire una disposizione che consenta al Governo di adottare nuove norme in materia, introducendo una serie di requisiti qualitativi e quantitativi idonei ad attribuire all'operatore economico un punteggio attestato dalla SOA; altresì, andrebbe prolungata dal 31 dicembre 2010 al 31 dicembre 2013 l'efficacia della norma di cui all'articolo 253, comma 9-bis,del Codice dei contratti, che consente di valutare i requisiti  sussistenti nel decennio precedente la richiesta di attestazione SOA;

-        occorre integrare i requisiti di qualificazione per eseguire i lavori pubblici, di cui all'articolo 40 del Codice dei contratti, introducendo parametri volti ad individuare requisiti di carattere sostanziale, tali da garantire la presenza sul mercato alle imprese più solide e maggiormente strutturate ed organizzate, dotate di elementi reputazionali, che ne dimostrino l'affidabilità morale, la solidità patrimoniale, la qualità della prestazioni rese, la storia imprenditoriale;

-        andrebbe inserita una specifica disposizione in base alla quale - per i lavori di importo a base di gara superiori a quaranta milioni di euro, da affidarsi con la procedura ristretta di cui all'articolo 55, comma 6, del Codice dei contratti pubblici - le stazioni appaltanti, prima della presentazione dell'offerta, possano avviare una consultazione preliminare, al fine di chiarire incertezze sugli elaborati progettuali e correggere in anticipo eventuali errori e inesattezze, anche per prevenire possibili contenziosi nella fase esecutiva dei lavori;

-        si ritiene opportuno ipotizzare un periodo transitorio (fino al 31 dicembre 2013), durante il quale mantenere la possibilità dell'esclusione automatica delle offerte anomale, quantomeno per gli appalti di importo non superiore alla soglia di rilevanza comunitaria, individuando appositi meccanismi di individuazione delle soglie di anomalia oltre le quali procedere all'esclusione automatica; 

-        nell'ambito delle misure di stabilizzazione del corrispettivo di appalto di lavori, si valuta necessario introdurre un meccanismo di adeguamento del corrispettivo medesimo, ma soltanto per il caso in cui vi sia un prolungamento, superiore del 20 per cento, del termine contrattuale di esecuzione dei lavori, per causa non imputabile all'appaltatore. In tal caso, all'appaltatore verrebbe riconosciuto un adeguamento del corrispettivo inerente la parte dei lavori ancora da eseguire dopo la scadenza del termine, secondo appositi indici calcolati dall'ISTAT, salvo l'eventuale ulteriore risarcimento dei danni;

-        andrebbe valutata la possibilità di innalzare la quota massima di lavori subappaltabili della categoria prevalente, di cui all'articolo 118, comma 2, del Codice dei contratti pubblici, elevandola dal 30 al 50 per cento.