Legislatura 16ª - Commissioni 1° e 2° riunite - Resoconto sommario n. 76 del 16/06/2010
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IN SEDE REFERENTE
(2226) Piano straordinario contro le mafie, nonché delega al Governo in materia di normativa antimafia, approvato dalla Camera dei deputati
(Esame e rinvio)
Il presidente VIZZINI(PdL), relatore per la 1a Commissione, ricorda che il disegno di legge in titolo è stato approvato in prima lettura, il 27 maggio scorso, dalla Camera dei deputati all'unanimità. Il provvedimento - è stato deliberato dal Consiglio dei ministri in una riunione straordinaria svoltasi a Reggio Calabria, immediatamente dopo il verificarsi di gravi atti di criminalità e anche in considerazione della situazione di grave disagio e di isolamento della Regione Calabria. In proposito, ricorda che il Governo ha proprio scelto il capoluogo calabro come sede dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata.
Il provvedimento si inserisce nel quadro più generale dell'azione di contrasto alla criminalità organizzata, rappresentando soltanto l'ultimo di una complessa e articolata serie di interventi in materia, adottati, in questi primi due anni di legislatura, dal Governo di centro-destra, spesso con il concorso proficuo e fecondo dell'opposizione. Ciò testimonia, ancora una volta, che la lotta alla mafia e a tutte le altre forme di criminalità organizzata costituisce una delle priorità dell'azione governativa: le molteplici misure in materia adottate dall'inizio della legislatura ad oggi rappresentano un indicatore significativo della volontà effettiva della maggioranza di governo di contribuire in modo sempre più efficace a sconfiggere una delle piaghe più gravi che affliggono la nostra società.
Ricorda, in proposito, che, tra i più importanti decreti adottati dal Governo Berlusconi all'inizio della legislatura, il decreto-legge n. 92 del 2008, in materia di sicurezza pubblica, poi convertito dal Parlamento con legge n. 125 del 2008 ha rivestito un ruolo centrale, per l'attuazione del programma. Tra le norme contenute nel decreto o introdotte, in sede di conversione al Senato e alla Camera dei deputati molte riguardavano la lotta alla criminalità organizzata. Anzitutto le disposizioni che hanno assicurato la trattazione prioritaria dei processi relativi a reati di particolare gravità e le modifiche alla normativa antimafia in materia di misure di prevenzione personali e patrimoniali, tra cui l'introduzione della confisca per equivalente, che consente di aggredire i patrimoni finanziari, laddove non sia più possibile colpire i beni direttamente acquisiti a seguito di attività criminale.
Con la legge n. 132 del 2008, all'inizio della legislatura, è stata istituita la Commissione parlamentare d'inchiesta sul fenomeno della mafia e sulle altre associazioni criminali. Per la prima volta, è stato esteso l'oggetto dell'inchiesta e la conseguente competenza della Commissione, comprendendo anche le mafie straniere. Ciò consente alla Commissione antimafia di acquisire una cognizione ampia e articolata sulle mafie che operano oltre confine e che spesso istaurano rapporti criminali e di colleganza con le mafie nazionali, all'interno di un circuito perverso che alimenta fenomeni criminali spesso gravissimi e, per la loro proiezione internazionale, rende più complesse le operazioni di contrasto avviate con efficacia dal nostro Governo.
Richiama il decreto-legge n. 151 del 2008, recante misure urgenti per il contrasto alla criminalità organizzata e all'immigrazione clandestina, convertito con legge n. 186 del 2008. Di particolare rilievo sono le disposizioni che al fine di rafforzare l'azione di contrasto alla criminalità organizzata autorizzano l'impiego delle forze armate in presenza di fenomeni di emergenza criminale. Significative sono anche le norme che dispongono l'incremento, per un importo pari a 30 milioni di euro, del Fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso. Ricorda, inoltre, le norme sui collaboratori di giustizia e quelle che hanno introdotto limiti alla concessione di benefici di legge ai superstiti della vittima della criminalità organizzata, al fine di assicurare che i beneficiari siano totalmente estranei ad ambienti criminali.
Certamente il provvedimento più qualificante in materia di lotta alla criminalità organizzata, anch'esso parte del cosiddetto "pacchetto-sicurezza", varato dal Governo all'inizio della legislatura, è la legge n. 94 del 2009; in proposito ricorda l'ampio e articolato dibattito che ha caratterizzato l'iter di approvazione, come pure il contributo costruttivo e fecondo dell'opposizione. Richiama alcune delle numerose misure ivi contenute, che costituiscono un corpus di interventi antimafia tra i più significativi e incisivi degli ultimi decenni. Sono stati attribuiti ai prefetti maggiori poteri di accesso e accertamento per l'espletamento delle funzioni volte a prevenire infiltrazioni mafiose nei pubblici appalti. Sono state introdotte modifiche significative in materia di sequestro preventivo e amministrazione dei beni sottoposti a sequestro preventivo. Soprattutto è stato inasprito in modo significativo l'articolo 41-bis dell'ordinamento penitenziario. Dando seguito ad un'esigenza espressa da più parti, è stato ripristinato l'originario rigore del regime di detenzione, rendendo particolarmente difficile ai detenuti - in particolare ai condannati per reato di associazione mafiosa - mantenere collegamenti con le associazioni criminali di appartenenza. Strettamente connessa a tale misura è l'introduzione di un'autonoma fattispecie di reato (agevolazione di detenuti sottoposti al 41-bis). Sono state inoltre modificate le norme sullo scioglimento dei consigli comunali e provinciali per infiltrazione mafiosa, prevedendo l'estensione della responsabilità anche ai vertici amministrativi degli enti locali.
Ricorda che anche il decreto-legge n. 135 del 2009 (obblighi comunitari), convertito in legge dalle Camere, contiene una norma volta a garantire la trasparenza e la libera concorrenza nella realizzazione delle opere e degli interventi connessi allo svolgimento dell'Expo Milano 2015, anche al fine di evitare infiltrazioni mafiose. Con il decreto-legge n. 4 del 2010 è stata istituita l'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata.
Da ultimo il Governo ha approvato uno schema di regolamento (AG 217), recante norme relative al rilascio delle informazioni antimafia a seguito degli accessi e accertamenti nei cantieri delle imprese interessate all'esecuzione di lavori pubblici. Esso è attualmente all'esame, in sede consultiva, presso la Commissione affari costituzionali.
Anche in considerazione delle numerose misure adottate nel corso degli ultimi due anni, appare necessario un intervento normativo di riordino della complessa legislazione antimafia, attraverso lo strumento della delega legislativa al Governo. Viene, quindi, predisposto un piano straordinario contro le mafie, volto a realizzare una strategia integrata di ampio respiro, con l'ambiziosa finalità di rendere sempre più incisiva l'azione di contrasto da parte dello Stato, della magistratura e delle forze dell'ordine impegnate nel territorio.
L’articolo 1 reca una delega al Governo, da esercitare nel termine di un anno, per l’emanazione di un codice della legislazione antimafia e delle misure di prevenzione. Il codice è diretto a realizzare un’esaustiva ricognizione delle norme antimafia di natura penale, processuale e amministrativa, la loro armonizzazione, nonché il coordinamento con la nuova disciplina dell’Agenzia nazionale dei beni sequestrati e confiscati. I princìpi e criteri direttivi della delega sono riferiti specificamente alla complessa disciplina delle misure di prevenzione. Di particolare rilevanza e innovatività sono i seguenti princìpi e criteri direttivi: in relazione al procedimento applicativo della misura di prevenzione, la previsione del diritto del soggetto proposto ad essere audito in pubblica udienza; in relazione alla richiesta della confisca, la previsione di casi e modalità di sgombero degli immobili sequestrati e di termini certi per la perdita di efficacia del sequestro; l’introduzione dell’istituto della revocazione della confisca definitiva e, a seguito della medesima revocazione, la previsione della restituzione anche "per equivalente" dei beni confiscati, quando i medesimi sono stati assegnati per finalità istituzionali e la restituzione possa pregiudicare l’interesse pubblico; l’introduzione di una disciplina del rapporto tra sequestro penale e quello di prevenzione antimafia; una compiuta disciplina volta a tutelare adeguatamente i terzi di buona fede che vantino un diritto di proprietà, diritti reali o personali di godimento sui beni oggetto della misura, nonché i titolari di diritti di credito; una disciplina dei rapporti tra procedimento di prevenzione e procedure concorsuali a fini di garanzia dei creditori; l’introduzione di una specifica disciplina del regime fiscale dei beni sequestrati. Sullo schema di decreto legislativo attuativo della delega le Commissioni parlamentari dovranno esprimere il parere nel termine di 45 giorni dalla trasmissione.
L’articolo 2 reca una norma di delega al Governo per la modifica e l’integrazione della disciplina delle certificazioni antimafia, anch’essa da esercitare nel termine di un anno, che mira: all’aggiornamento e alla semplificazione delle procedure di rilascio della documentazione antimafia, anche mediante la revisione dei casi in cui essa non è richiesta e dei limiti di valore degli appalti oltre i quali le pubbliche amministrazioni devono richiedere informazioni al prefetto; all’aggiornamento della normativa relativa agli effetti interdittivi derivanti dall’accertamento di cause di decadenza o di elementi di infiltrazione mafiosa dopo la stipula del contratto; all’accelerazione delle procedure di rilascio della medesima documentazione, anche attraverso l’istituzione di un’unica banca-dati nazionale della documentazione antimafia; al potenziamento dell’attività di prevenzione dei tentativi di infiltrazione mafiosa nell’attività d’impresa, che si realizza anche attraverso l’individuazione, con decreto interministeriale, delle tipologie di attività d’impresa a maggior rischio d’infiltrazione mafiosa per le quali la documentazione antimafia è sempre obbligatoria e la previsione di un obbligo per i comuni, nei 5 anni successivi allo scioglimento per infiltrazione mafiosa, di acquisire l’informazione antimafia, nonché della facoltà per i medesimi enti locali (e per gli organi eletti in seguito allo scioglimento) di deliberare per un periodo determinato di avvalersi della Stazione unica appaltante per lo svolgimento delle procedura di evidenza pubblica di competenza dei medesimi enti.
Anche su questo schema di decreto legislativo attuativo di tale delega le Commissioni parlamentari dovranno esprimere il parere nel termine di 45 giorni dalla trasmissioni.
L’articolo 3 introduce norme volte a garantire la tracciabilità dei flussi finanziari nelle procedure relative a lavori, servizi e forniture pubbliche, applicabili anche ai concessionari di finanziamenti pubblici comunitari ed europei per la gestione dei relativi flussi finanziari. Si prevede, in particolare, che i contraenti debbano utilizzare – salvo eccezioni specificamente indicate – conti correnti dedicati alle pubbliche commesse, ove appoggiare i relativi movimenti finanziari, e di effettuare i pagamenti con modalità tracciabili (bonifico bancario o postale). La tracciabilità dei flussi finanziari è altresì tutelata mediante l’obbligo di indicare il codice unico di progetto (CUP), assegnato a ciascun investimento pubblico sottostante alle commesse pubbliche, al momento del pagamento relativo a ciascuna transazione effettuata in seno ai relativi interventi.
Gli articoli 4 e 5 sono volti rispettivamente a rendere facilmente individuabile la proprietà degli automezzi adibiti al trasporto dei materiali per l’attività dei cantieri ed a favorire l’identificazione degli addetti nei cantieri. L’articolo 7 novella alcune disposizioni della legge n. 646 del 1982, in particolare gli articoli 25, 30 e 31, in materia di accertamenti patrimoniali e fiscali nei confronti di soggetti sottoposti a misure di prevenzione o condannati per taluni reati. Le modifiche contenute nel provvedimento ampliano la platea dei soggetti sottoposti alle verifiche e che sono tenuti all’obbligo di comunicare le variazioni nell’entità e nella composizione del patrimonio concernenti elementi di valore superiori ad una determinata soglia e intervengono in senso estensivo sull’ambito e sulle finalità degli accertamenti, prevedendo che essi riguardino la verifica, oltre che della posizione fiscale, anche della posizione economica e patrimoniale del soggetto e abbiano la finalità dell’accertamento di illeciti valutari e societarie comunque in materia economica e finanziaria.
L’articolo 12 demanda a specifici protocolli d’intesa tra Ministro dell’interno, Ministro della giustizia e Procuratore nazionale antimafia, la costituzione di coordinamenti interforze provinciali presso le direzioni distrettuali antimafia e la definizione delle procedure e delle modalità operative per favorire lo scambio informativo e razionalizzare l’azione investigativa per l‘applicazione delle misure di prevenzione patrimoniale. L’articolo 13 prevede l’istituzione, in ambito regionale, della Stazione unica appaltante (SUA) al fine di garantire trasparenza, regolarità ed economicità nella gestione degli appalti pubblici di lavori e servizi e prevenire, in tal modo, le infiltrazioni di natura malavitosa. L’articolo 15 interviene, infine, sulla composizione del Consiglio generale per la lotta alla criminalità organizzata, in particolare inserendo nel medesimo organismo il direttore della DIA.
Il presidente BERSELLI(PdL), relatore per la 2a Commissione, riferisce sul provvedimento in titolo soffermandosi dapprima sull'articolo 6, il quale reca una serie di sanzioni amministrative, tutte riferibili a violazioni delle disposizioni dirette al controllo di flussi finanziari riconducibili all'attività della criminalità organizzata di cui all'articolo 3. In particolare la norma stabilisce una sanzione amministrativa pecuniaria dal 5 al 20 per cento del valore per le transazioni effettuate da imprese appaltanti o subappaltanti o concessionari di finanziamenti pubblici senza avvalersi di banche o della società Poste italiane s.p.a. Il comma 2 introduce poi una sanzione amministrativa dal 2 al 10 per cento del valore per le transazioni relative a lavori, servizi o forniture pubblici effettuate su un conto corrente non dedicato o senza ricorrere al bonifico bancario o postale, ovvero omettendo l'indicazione del codice unico di progetto (CUP), introdotto dal comma 5 dello stesso articolo 3. E' prevista poi la sanzione amministrativa pecuniaria da 500 a 3.000 euro per la mancata comunicazione da parte degli appaltatori o concessionari di finanziamenti pubblici delle generalità o del codice fiscale dei soggetti delegati a operare sui conti dedicati.
Dà conto poi dell'articolo 8 il quale modifica la disciplina in materia di operazioni sotto copertura.
L'articolo è diretto da un lato a configurare una disciplina unitaria in una materia che oggi è regolata da normative di settore in maniera non sempre coerente, e dall'altro a estenderne l'ambito di operatività, estendendo la disciplina quadro di cui all'articolo 9 della legge n. 146 del 2006, ai reati di estorsione, usura, sequestro di persona a scopo di estorsione, favoreggiamento dell'immigrazione clandestina anche nelle ipotesi non aggravate, attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti, reati in materia di stupefacenti, per i quali ultimi si prevede anche la possibilità di disporre direttamente di operazioni sotto copertura da parte della direzione centrale per i servizi antidroga.
Segnala quindi la lettera b) del comma 1 che, al predetto articolo 9 della legge n. 146 del 2006, inserisce un comma 1-bis che estende la causa di non punibilità anche agli ausiliari di cui si avvalgono gli ufficiali di polizia giudiziaria. Si sofferma poi sulla novella del comma 10 del predetto articolo 9 della legge n. 146 del 2006, recata dalla lettera m), che riformula ed amplia la fattispecie di reato di rivelazione o divulgazione indebita dei nomi di ufficiali o agente di polizia giudiziaria che effettuano operazioni sotto copertura.
Segnala altresì le modifiche al codice di procedura penale introdotte dal comma 3 dirette ad assicurare idonee garanzie all'ufficiale, all'agente, all'ausiliario o all'interposta persona chiamate a deporre nel corso di un procedimento penale, in modo da evitare la loro riconoscibilità. Passa ad illustrare l'articolo 9, il quale modifica l'articolo 353 del codice penale in materia di turbata libertà degli incanti aumentando la pena edittale, attualmente fino a due anni, che viene portata da un minimo di sei mesi ad un massimo di cinque anni.
Si sofferma sull'articolo 10 il quale introduce il nuovo reato di turbata libertà del procedimento di scelta del contraente, consistente nel comportamento di chi, salvo che il fatto costituisca più grave reato, con violenza o minaccia o con doni, promesse, collusioni o altri mezzi fraudolenti, turba il procedimento amministrativo diretto a stabilire il contenuto del bando o di altro atto equipollente al fine di condizionare le modalità di scelta del contraente da parte della pubblica amministrazione. La pena, evidentemente mutuata dalle nuove sanzioni dell'articolo 353, è della reclusione da 6 mesi a 5 anni e della multa da euro 103 a euro 1.032.
Osserva al riguardo che la quantificazione della sanzione pecuniaria appare decisamente inadeguata, proprio perché mutuata da quella relativa alla turbata libertà degli incanti: tale multa infatti sconta il ritardo con cui il Governo sta provvedendo all'esercizio della delega recata dal comma 65 dell'articolo 3 della legge n. 94 del 2009 in materia di sicurezza pubblica, delega che imponeva all'Esecutivo di adeguare entro sei mesi le vigenti multe, ammende e sanzioni amministrative ai nuovi limiti introdotti dai precedenti commi da 60 a 64.
Riferisce poi sull'articolo 11, che reca modifiche al codice di procedura penale e alle norme di attuazione.
In particolare il primo comma inserisce il reato di attività organizzata per traffico illecito di rifiuti fra quelli di competenza del pubblico ministero presso il cosiddetto tribunale distrettuale ai sensi dell'articolo 51, comma 3-bis, mentre il comma 2 modifica l'articolo 147-bis delle disposizioni di attuazione del codice di rito, prevedendo l'esame dibattimentale a distanza per i collaboratori di giustizia ammessi al programma provvisorio di protezione o alle misure speciali di protezione.
Illustra infine l'articolo 14, il quale interviene sui ricorsi giurisdizionali avverso i provvedimenti della Commissione centrale di modifica o revoca delle speciali misure di protezione dei collaboratori di giustizia, limitando al periodo di pendenza della decisione relativa alla richiesta di sospensione ai sensi dell'articolo 21 della legge sul T.A.R. la sospensione dell'esecuzione del provvedimento. La norma estende inoltre a favore dei testimoni di giustizia l'applicazione delle disposizioni dell'articolo 13 della legge n. 44 del 1999, per le vittime delle richieste estorsive, in materia di modalità e termini per la presentazione della domanda per l'elargizione per i mancati guadagni.
Il seguito dell'esame è quindi rinviato.
(2156) Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione
(2044) BAIO ed altri. - Misure per contrastare fenomeni corruttivi nel rapporto tra eletti, cittadini e pubblica amministrazione
(2164) LI GOTTI ed altri. - Norme per il contrasto alla corruzione nella pubblica amministrazione e in materia di cause ostative all'assunzione di incarichi di governo, incandidabilità ed ineleggibilità dei condannati per reati contro la pubblica amministrazione. Delega al Governo in materia di coordinamento del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, fatto proprio dal Gruppo parlamentare Italia dei Valori, ai sensi dell'articolo 79, comma 1, del Regolamento
(2168) D'ALIA. - Disciplina della partecipazione alla vita pubblica e degli emolumenti per l'esercizio della funzione pubblica, regolamentazione degli incarichi di consulenza e norme in materia di contrasto a fenomeni di corruzione
(2174) FINOCCHIARO ed altri. - Norme per il contrasto alla corruzione nella pubblica amministrazione e nel settore privato. Cause ostative all'assunzione di incarichi di governo, incandidabilità ed ineleggibilità dei responsabili per reati contro la pubblica amministrazione e collegati
- e petizioni nn. 825 e 1121 ad essi attinenti
(Seguito dell'esame congiunto e rinvio)
Riprende l'esame congiunto, sospeso nella seduta del 25 maggio scorso.
Il senatore PASTORE (PdL) sottolinea l'opportunità di acquisire informazioni a proposito dell'effettivo funzionamento delle procedure che prevedono l'istituzione di un elenco di fornitori e prestatori di servizi non soggetti a rischio di inquinamento mafioso, adottate in occasione degli interventi di ricostruzione a L'Aquila a seguito degli eventi calamitosi dello scorso anno.
La senatrice DELLA MONICA (PD) fa presente che nella seduta antimeridiana di oggi delle Commissioni 2a e 3a riunite si è convenuto, nonostante la propria contrarietà, di procedere all'esame parallelo dei disegni di legge di ratifica della Convenzione di Strasburgo sulla corruzione e di quelli deferiti alle Commissioni 1a e 2a riunite. Si è altresì stabilito in quella sede di fissare per il 29 luglio alle ore 12 il termine per la presentazione degli emendamenti ai disegni di legge di ratifica.
Il presidente BERSELLI, nel prendere atto che non vi sono ulteriori iscritti a parlare, dichiara chiusa la discussione generale congiunta.
Fissa poi per martedì 22 giugno alle ore 18 il termine per indicare i soggetti dei quali si intende richiedere l'audizione.
Il seguito dell'esame congiunto è quindi rinviato.
La seduta termina alle ore 14,40.