Legislatura 16ª - 8ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 190 del 26/05/2010
Azioni disponibili
(2156) Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione
(2044) BAIO ed altri. - Misure per contrastare fenomeni corruttivi nel rapporto tra eletti, cittadini e pubblica amministrazione
(2168) D'ALIA. - Disciplina della partecipazione alla vita pubblica e degli emolumenti per l'esercizio della funzione pubblica, regolamentazione degli incarichi di consulenza e norme in materia di contrasto a fenomeni di corruzione
(2174) FINOCCHIARO ed altri. - Norme per il contrasto alla corruzione nella pubblica amministrazione e nel settore privato. Cause ostative all'assunzione di incarichi di governo, incandidabilità ed ineleggibilità dei responsabili per reati contro la pubblica amministrazione e collegati
(Parere alle Commissioni 1a e 2a riunite. Esame congiunto e rinvio.)
Il relatore, senatore GALLO (PdL), illustra i provvedimenti in titolo, soffermandosi sulle disposizioni di competenza dell'8a Commissione.
Il disegno di legge n. 2156, di iniziativa governativa, è formato da tredici articoli suddivisi in tre capi, rispettivamente dedicati alle misure di prevenzione della corruzione e illegalità nella pubblica amministrazione (articoli da 1 a 6), al controllo negli enti locali (articoli 7 e 8), nonché alla repressione dei fenomeni di corruzione (articoli da 9 a 13).
L'articolo 2 stabilisce che la trasparenza amministrativa rientri tra i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione e rafforza gli strumenti a disposizione delle amministrazioni per assicurare tale scopo; in particolare, si stabilisce l'obbligo di rendere noto almeno un indirizzo di posta elettronica certificata per la trasmissione di istanze e per la richiesta di informazioni da parte dei cittadini sui provvedimenti e procedimenti che li riguardano.
Inoltre, si prevede l’obbligo di pubblicare, sui siti istituzionali delle amministrazioni, le informazioni relative a procedimenti amministrativi "sensibili", tra cui rientrano anche quelli aventi ad oggetto autorizzazioni, concessioni e procedure di selezione del contraente per l'affidamento di lavori, forniture e servizi. È altresì specificato che, per quanto attiene la pubblicità delle procedure di affidamento dei contratti pubblici, rimangono applicabili le disposizioni già previste dal cosiddetto "Codice degli appalti" (decreto legislativo n. 163 del 2006 e successive modificazioni).
L’articolo 3 introduce misure per favorire la trasparenza nell’ambito dei contratti pubblici, modificando l’articolo 7 del "Codice degli appalti".
In particolare, è disposta l’istituzione, presso l'Autorità per la Vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, della Banca dati nazionale dei contratti pubblici (BDNCP), della quale fanno parte i dati previsti dal comma 4, lettere a) e d), e dal comma 8, lettere a) e b), dell’articolo 7 del Codice, ossia le informazioni riguardanti i bandi e gli avvisi di gara, le aggiudicazioni e gli affidamenti, le imprese partecipanti, l’impiego della mano d’opera e le relative norme di sicurezza, i costi e gli scostamenti rispetto a quelli preventivati, i tempi di esecuzione e le modalità di attuazione degli interventi, i ritardi e le disfunzioni, i programmi triennali dei lavori pubblici, l’elenco dei contratti pubblici affidati, l’inizio, gli stati di avanzamento e l’ultimazione di lavori, servizi, forniture, l’effettuazione del collaudo, l’importo finale. La disciplina delle modalità di funzionamento e i contenuti della BDNCP, del casellario informatico dei contratti pubblici, nonché del sito informatico presso l’Osservatorio dei contratti pubblici è demandata al regolamento di esecuzione ed attuazione del Codice.
L’articolo 4 ha la finalità di ridurre gli oneri amministrativi per le imprese e, al tempo stesso, di garantire maggiore certezza pubblica all’azione amministrativa.
In particolare, mediante modifica all’articolo 48 del "Codice degli appalti", si introduce l’obbligo per le stazioni appaltanti di inserire nella Banca dati nazionale dei contratti pubblici la documentazione comprovante il possesso dei requisiti di ordine generale e speciale per la partecipazione alle gare, di modo che le stazioni appaltanti possano procedere alla verifica del possesso dei suddetti requisiti direttamente presso la BDNCP, laddove la stessa contenga la relativa documentazione, senza richiedere la documentazione ai concorrenti.
Inoltre, è inserito, all’articolo 74 del Codice, un nuovo comma, ove si prevede che le stazioni appaltanti richiedano, di norma, l’utilizzo di moduli predisposti sulla base dei modelli standard definiti con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, previo parere dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, per la dichiarazione sostitutiva dei requisiti di partecipazione di ordine generale e - nel caso dei contratti relativi a servizi e forniture o dei contratti relativi a lavori di importo pari o inferiore a 150.000 euro - dei requisiti di partecipazione economico-finanziari e tecnico-organizzativi.
L’articolo 5 riproduce, a regime, con alcuni adattamenti, le disposizioni già contenute nell’articolo 16 del decreto-legge n. 39 del 2009, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 77 del 2009, relativo alla ricostruzione in Abruzzo, e nell’articolo 3-quinquies del decreto-legge n. 135 del 2009, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 166 del 2009, relativo agli interventi per l'Expo 2015 di Milano.
L’intervento risponde all’esigenza di realizzare un efficace sistema di controlli nei confronti dei subappalti, al fine di estendere alle imprese subappaltatrici i controlli antimafia espletati in via principale nei confronti dell’impresa aggiudicataria. È quindi prevista la facoltà, per gli esecutori dei lavori, servizi e forniture, di attingere da un elenco, istituito presso le prefetture, i fornitori e prestatori di servizi non soggetti a rischio di tentativi di infiltrazione mafiosa. L’elenco sarà periodicamente aggiornato e - con specifico regolamento - verranno definite le modalità per l’istituzione e l’aggiornamento dell’elenco stesso, la durata dell’iscrizione, l’attività di verifica ed i casi di sospensione e decadenza dell’iscrizione.
L’articolo 6 - al fine di rafforzare la separazione tra funzione di indirizzo politico amministrativo e gestione amministrativa - individua nei dirigenti di uffici dirigenziali generali delle amministrazioni e degli enti usuari i soggetti deputati ad adottare il provvedimento con cui si dichiarano le opere, i servizi e le forniture "segreti" ovvero "eseguibili con speciali misure di sicurezza".
Il disegno di legge n. 2044 - a prima firma della senatrice Baio - stabilisce, all'articolo 6, che l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture possa richiedere, di propria iniziativa o su richiesta motivata di chiunque vi abbia interesse, l'ausilio dell'attività sotto copertura.
Il disegno di legge n. 2168, di iniziativa del senatore D'Alia, tende, da un lato, a rendere più efficace l'azione di contrasto e prevenzione della corruzione e, dall'altro, ad introdurre norme di trasparenza nella vita pubblica e nell'esercizio della pubblica funzione, con particolare riferimento alla situazione patrimoniale degli eletti e dei nominati.
Il disegno di legge n. 2174 - a prima firma della senatrice Finocchiaro - reca numerose modifiche al codice penale, riformulando in senso più rigoroso le fattispecie dei delitti contro la pubblica amministrazione. In particolare, l'articolo 1, comma 1, lettera a)) inserisce il peculato e l'estorsione nel novero dei reati per la cui condanna consegue la pena accessoria dell'incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione. Inoltre, si introduce nel codice penale il nuovo articolo 335-ter, ove si prevede, come circostanza aggravante, il fatto che i delitti contro la pubblica amministrazione siano commessi, fra l'altro, al fine di turbare la gara nei pubblici incanti, nelle licitazioni private per conto di pubbliche amministrazioni o, comunque, in procedure per l'affidamento di contratti pubblici.
Alla luce delle disposizioni sopra illustrate - e con particolare riguardo al disegno di legge di iniziativa governativa n. 2156 - esprime un apprezzamento per l'intento volto a prevenire e contrastare i fenomeni di corruzione e illegalità nella pubblica amministrazione, sottolineandone peraltro la stretta connessione con l'esigenza di rafforzare gli standard di morale e di etica professionale.
Ricollegandosi poi alle criticità emerse durante le udienze dei Commissari straordinari per le infrastrutture strategiche, in sede di Ufficio di Presidenza integrato dai rappresentanti dei Gruppi, rimarca la necessità che l'attività di prevenzione e contrasto alla corruzione nella pubblica amministrazione sia corredata da un efficace monitoraggio e controllo delle procedure di affidamento e gestione degli appalti. In particolare, richiederebbero un'attenta valutazione tutti gli episodi di ritardi, scostamenti e anomalie, anche finanziarie, riguardanti i crono programmi delle grandi opere.
Pertanto, suggerisce che il parere che la Commissione è chiamata ad esprimere sui provvedimenti in esame sia corredato da puntuali rilievi attinenti le modalità di funzionamento e gestione della Banca dati nazionale dei contratti pubblici, nonché il ruolo dell'Autorità di vigilanza sui contratti pubblici: per quanto riguarda il primo aspetto, è necessario che la Banca dati sia strutturata in maniera comprensibile al comune cittadino, sia facilmente accessibile on line e contenga l'indicazione puntuale di enti pubblici e privati responsabili di ritardi e inadempienze nella realizzazione delle opere pubbliche; per quanto concerne, invece, l'Autorità di vigilanza, essa deve essere rafforzata sia sul fronte dei poteri di monitoraggio e segnalazione preventiva di anomalie, sia, soprattutto, nella legittimazione ad irrogare adeguati provvedimenti sanzionatori.
Il senatore Marco FILIPPI (PD), dopo aver espresso apprezzamento per il lavoro del Relatore, reputa tuttavia insufficienti le misure contenute nel disegno di legge governativo, in quanto strumenti come il Piano nazionale anticorruzione o le banche dati appaiono del tutto inadeguati a prevenire e contrastare i fenomeni di degenerazione amministrativa.
Dopo aver manifestato perplessità per il fatto che questa Commissione sia coinvolta soltanto in sede consultiva nell'esame di provvedimenti che incidono profondamente nel settore degli appalti pubblici, chiede che i componenti dell'8a Commissione vengano coinvolti sullo svolgimento delle audizioni, che le Commissioni 1a e 2a riunite dovessero programmare, e dichiara in ogni modo la disponibilità del proprio Gruppo a contribuire in maniera costruttiva alla formulazione del parere.
Il senatore CICOLANI (PdL), dopo aver formulato alcune riserve sulla struttura generale del disegno di legge n. 2156, tenuto conto che il contrasto alla corruzione non richiede certo l'irrigidimento e la superfetazione di controlli e procedure burocratiche, gravanti oltre tutto sugli enti locali di piccole dimensioni, si sofferma su tre punti di particolare importanza.
In primo luogo, occorre intervenire sulla qualificazione delle stazioni appaltanti, che devono essere dotate di idonei project manager e project engineer, oltre che di responsabili unici di procedimento specializzati sulla base delle tipologie di controllo a cui sono preposti.
In secondo luogo, va rivalutata la figura dei collaudatori, sia sul piano dei controlli tecnici che di quelli amministrativi: infatti, i collaudatori devono configurarsi quali figure fiduciarie delle amministrazioni, a presidio del corretto funzionamento delle procedure di affidamento degli appalti.
In terzo luogo, occorre concentrarsi, più che sulla predisposizione di banche dati, sulla segnalazione e correzione di anomalie: a titolo esemplificativo, quando i lavori di esecuzione dell'appalto superano di oltre il 20 per cento il preventivo messo a progetto, vanno attivati immediati meccanismi di segnalazione e sanzioni adeguate, che devono concretizzarsi anche nella perdita della qualità di stazione appaltante.
Il senatore DE TONI (IdV), riservandosi di intervenire più diffusamente in una successiva seduta, dichiara di condividere i tre rilievi formulati dal senatore Cicolani.
Il presidente GRILLO, nell'esprimere rammarico per il fatto che i provvedimenti in esame siano stati assegnati a questa Commissione soltanto in sede consultiva, reputa pienamente condivisibili le riflessioni del senatore Cicolani, giudicando opportuno proseguire in una successiva seduta l'esame dei provvedimenti, sia ai fini della formulazione del parere sia in vista della predisposizione di incisive proposte emendative presso le Commissioni di merito.
Accoglie intanto le richieste avanzate dal senatore Marco Filippi e assicura che rappresenterà alla Presidenza delle Commissioni 1a e 2a riunite l'esigenza che i componenti dell'8a Commissione vengano coinvolti sullo svolgimento delle audizioni che dovessero essere programmate.
Il seguito dell'esame congiunto è quindi rinviato.
La seduta termina alle ore 9,20.