Legislatura 16ª - 14ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 96 del 18/05/2010

SUI LAVORI DELLA COMMISSIONE  

 

La presidente BOLDI fa presente che la necessità di affinare ed adeguare la prassi e la procedura del Senato alle nuove regole stabilite dal Trattato di Lisbona devono indurre a svolgere alcuni approfondimenti, nell’ottica costruttiva di un complessivo miglioramento della macchina parlamentare in quanto tale, affinché l’Istituzione, già a partire da questa fase "in progress", sia in grado di esprimersi nella maniera più efficace verso l’esterno.

Nello specifico, suscita utili spunti di riflessione la circostanza che la 3a Commissione si sia ulteriormente pronunciata, attraverso una risoluzione, sulla proposta comunitaria riguardante Frontex.

Ricorda che l’atto era stato assegnato l’8 marzo scorso con la fissazione dei seguenti termini finali: il 15 aprile per la Commissione consultata, ossia la 14^a, e il 22 aprile per la Commissione di merito, ovvero la 3^a, restando inteso che il termine perentorio delle 8 settimane - stabilito, come è noto, dal Protocollo n. 2 del Trattato di Lisbona - sarebbe decorso improrogabilmente il 3 maggio 2010.

La 14^a Commissione aveva formulato le proprie osservazioni, relatrice la senatrice Contini, il 14 aprile, rispettando il tempo assegnatogli, mentre la Commissione di merito ha lasciato decorrere il proprio termine, tant’è che la Commissione decise di procedere, il 29 aprile, all’adozione di una risoluzione, mediante la c.d. "doppia deliberazione", che richiede, notoriamente, un quorum rafforzato per il voto.

Pur non sottovalutando che la Commissione di merito, nel momento in cui provvedeva ad approvare la propria risoluzione, teneva a precisare che essa veniva resa "ad integrazione" ed in conformità con la risoluzione già approvata, si chiede se possa ritenersi ammissibile e configurabile una ulteriore deliberazione su quello stesso atto. Viene, infatti, da interrogarsi sul "quo iure ultimor", qualora dovessero prospettarsi, pro futuro, casi di deliberazioni di due Commissioni permanenti tra di loro discordanti.

A suo parere, se si esamina la vicenda dal versante delle 8 settimane richieste dal Trattato di Lisbona, la risoluzione adottata dalla Commissione Politiche dell’Unione europea deve essere ritenuta sicuramente quella definitiva, nonché l’unica che possa essere poi inoltrata alle Istituzioni comunitarie (Presidenti della Commissione europea, del Consiglio e del Parlamento europeo).

Ciò in quanto, non solo risulterebbe imbarazzante trasmettere agli organi dell’Unione europea messaggi o indirizzi plurimi, ma anche perchè il procedimento previsto dall’articolo 144, comma 5, del Regolamento del Senato, deve essere considerato del tutto concluso con la prima risoluzione.

Anche dal punto di vista del cosiddetto "dialogo politico", sembra assodato che la risoluzione fatta propria dalla 14^a Commissione debba essere assunta come l’unica ostensibile per le Istituzioni comunitarie. Questa forma di dialogo, infatti, inaugurata alcuni anni fa dal Presidente Barroso, attiene al rapporto di partenariato tra la Commissione e i Parlamenti nazionali e, in sintesi, permette a questi ultimi di inoltrare comunque le rispettive osservazioni anche quando sia decorso il termine fatidico delle 8 settimane.

Nella fattispecie, non v’è chi non veda come il Senato abbia parlato, attraverso la sua 14^a Commissione, già entro le 8 settimane e, quindi, si rischierebbe un bis in idem se esso si ripronunciasse un’altra volta adducendo di esprimersi nell’ambito del "dialogo politico".

L’ultimo profilo che occorre valutare nell’esame della fattispecie, probabilmente il più controverso, prosegue la Presidente, è quello attinente alla trasmissione della risoluzione al Governo. A questo riguardo, ricorda che, ogni qualvolta si procede in Commissione ad una c.d. "doppia delibera", lei stessa inoltra al Presidente del Senato una lettera nella quale chiede, espressamente, di trasmettere la risoluzione testè votata sia alle Istituzioni comunitarie - ex articolo 6 del Protocollo n. 2 del Trattato di Lisbona - sia al Governo - ex articolo 144, comma 5, del Regolamento del Senato.

Ne consegue che, sempre nel caso di Frontex, oltre alle Istituzioni di Bruxelles, anche l'Esecutivo si è visto recapitare la suddetta risoluzione della 14a Commissione, affinchè possa tenerne in debito conto nel corso del relativo negoziato comunitario.

            Sotto tale profilo, le preme approfondire la questione concernente i contenuti della risoluzione. Al riguardo, esiste un’argomentazione - applicata, peraltro, presso la Camera dei deputati - secondo la quale, nella disamina di un qualsivoglia progetto legislativo dell’Unione, le Commissioni di merito devono concentrarsi nella valutazione, appunto, del merito della proposta, mentre la Commissione Politiche dell’Unione europea è "confinata", per così dire, alla sola analisi dei profili attinenti alla sussidiarietà e alla proporzionalità.

Per quanto le concerne, non si sente di aderire a questo punto di vista, essenzialmente per le seguenti ragioni.

In primo luogo, la prassi e le consuetudini del Senato, in materia, sono state differenti da quelle della Camera: non si capisce per quale motivo ci si debba adeguare proprio ora al modus operandi dell’altro ramo del Parlamento.

Secondariamente, sin dal 2006, ovvero dall’avvio della già citata "procedura Barroso" - stimolata anche dagli esperimenti di controllo collettivo della sussidiarietà in seno alla COSAC - le varie Commissione permanenti del Senato, in primis la 14^a, hanno sempre lavorato esprimendo, nei loro pareri, valutazioni sia nel merito che nella sussidiarietà.

Si è trattato di una condotta, tiene a sottolinearlo, che ha travalicato le diverse maggioranze politiche che si sono succedute, nel frattempo, alla guida dell’Istituzione parlamentare, in quanto si è ritenuto che non fosse opportuno delimitare rigidamente le competenze delle Commissioni tra merito e sussidiarietà, come, peraltro, sollecitato, in maniera esplicita, dalla stessa Commissione europea.

In terzo luogo, come è noto, la Commissione Politiche dell’Unione europea, nel rigoroso rispetto delle norme regolamentari, è andata vieppiù ritagliandosi una funzione "sostitutiva" e "di ultima istanza" nel vaglio del merito e della sussidiarietà degli atti comunitari, con ciò assolvendo ad un compito per il quale si sente vocata naturaliter, se non altro, per la propria raison d’ȇtre istituzionale: garantire l’interesse del Senato ad esprimere la propria voce ufficiale in Europa.

Aggiunge che, tra l’altro, il documento conclusivo elaborato dal Comitato ristretto, da lei presieduto e istituito dal Presidente del Senato per fornire alla Giunta del Regolamento delle proposte di adeguamento al Trattato di Lisbona, prefigura un mandato della 14^a Commissione ancora più ampio: ossia un ruolo "sostitutivo anticipato", che gli consentirebbe di pronunciarsi, già nella sua prima deliberazione e sempre con un quorum rafforzato, mediante osservazioni che, stante l’inerzia della Commissione di merito durante le 8 settimane, si tramuterebbero ipso iure in risoluzione del Senato, senza che sia necessario procedere alla ulteriore "doppia deliberazione".

Alla luce di quanto detto, la 14^a Commissione non può non continuare, a suo modo di vedere, a formulare osservazioni e ad approvare risoluzioni concentrandosi sia sui profili di merito che su quelli di sussidiarietà dei singoli atti comunitari.

È indubbio, infatti, che per essere in grado di sostituire qualcuno che, potenzialmente, potrebbe non manifestare il proprio orientamento "sul merito", la Commissione deve avere, anch’essa, necessariamente la potestà di potersi esprimere, come ha finora sempre fatto, anche "sul merito" della proposta. Ciò peraltro, essendo valido non solamente per la 14^a Commissione, ma, per converso, per tutte le Commissioni che si siano viste assegnare un progetto legislativo dell’Unione non nella sede primaria, ma in quella consultiva.

Conclude limitandosi ad osservare che, affinchè l'Istituzione-Senato sia in grado di manifestare, in forma corretta, la propria posizione vis-à-vis dell'Unione europea e del Governo nazionale, non si possa prescindere da due criteri-cardine. Quello di efficacia: l’azione del Senato deve essere svolta improrogabilmente nei tempi perentori prescritti dai Trattati. Quello di semplificazione: le determinazioni assunte, da qualsiasi Commissione permanente provengano, devono giungere agli interlocutori esterni senza opacità o possibili superfetazioni, nonché in modo chiaro ed assertivo. Parafrasando l’antico brocardo, si sentirebbe di affermare: "Deliberata non sunt multiplicanda sine necessitate".

 

Si apre la discussione.

 

La senatrice MARINARO (PD) riconosce alla Presidente di aver posto una questione che attiene alla sostanza dell'applicazione del Trattato di Lisbona, la cui soluzione è stata, a più riprese, sollecitata dalla propria parte politica alla Presidenza del Senato.

 

E' necessario, al riguardo, una profonda revisione delle norme contenute nel Regolamento del Senato, affinchè l'Istituzione parlamentare sia messa in condizione di integrarsi, in maniera organica e non frammentata, ai nuovi procedimenti comunitari.

Nel caso specifico, riguardante la proposta legislativa su Frontex, occorre ammettere che indubbiamente l'unica risoluzione che faccia testo, ai fini della procedura delle 8 settimane, debba essere considerata quella approvata dalla 14a Commissione.

Cionondimeno, l'oratrice è dell'avviso che la Commissione Politiche dell'Unione europea non possa sostituire, nella valutazione riguardante il merito, le altre Commissioni permanenti del Senato, le quali mantengono la facoltà di pronunciarsi sotto tale profilo, anche indipendentemente dalla presa di posizione della 14a. 

 

Secondo la senatrice CONTINI (PdL) , le due problematiche evocate dalla Presidente - ovvero, l'efficacia ed il valore definitivo della risoluzione adottata dalla 14a Commissione vuoi nei confronti delle Istituzioni comunitarie, vuoi rispetto al Governo - possono essere concepite anche come due opportunità per aggiornare i metodi di lavoro del Senato in seguito all'entrata in vigore del Trattato di Lisbona.

Auspica, a questo proposito, una interpretazione chiarificatrice da parte del Presidente del Senato, che, a suo parere, comunque, non dovrebbe prescindere dall'opportunità che l'Istituzione parlamentare si esprima con una sola voce in Europa.

A suo modo di vedere, inoltre, un altro criterio imprescindibile da seguire in futuro, onde evitare possibili malintesiistituzionali, deve essere quello del rispetto dei tempi assegnati: le Commissioni che vogliono manifestare il proprio punto di vista su un determinato progetto comunitario devono imparare ad adeguarsi alla tempistica perentoria dell'Unione europea.

 

Il senatore Mauro Maria MARINO (PD) , nel ringraziare la Presidente per aver stimolato una discussione su un tema così delicato, reputa necessario, preliminarmente, prendere atto che il regime, la composizione e le attribuzioni di questa Commissione sono molto diverse da quelle dell'omologa Commissione della Camera dei deputati, e, pertanto, non è opportuno seguire la prassi di quel ramo del Parlamento.

Considera, comunque, del tutto riduttivo l'argomento per il quale la Commissione Politiche dell'Unione europea debba esprimersi solo sui profili attinenti la sussidiarietà e la proporzionalità, per i motivi testè enunciati dalla Presidente e, soprattutto, perchè la Commissione stessa ha dimostrato di lavorare - anche mediante la propria articolazione interna rappresentata dalla Sottocommissione pareri (fase ascendente) - con notevole efficienza per l'Istituzione-Senato in quanto tale e senza differenziazioni di natura politica tra maggioranza e minoranza.

Evidentemente, continua l'oratore, tale ruolo di "garante" dell'espressione della volontà del Senato nell'ambito della nuova procedura delle 8 settimane, non è stato ancora sufficientemente compreso dai colleghi delle altre Commissioni permanenti. Al riguardo, occorre prendere atto che sarebbe necessaria una maggiore informazione e, soprattutto, un ulteriore sforzo di programmazione, da parte delle singole Commissioni, dell'esame degli atti comunitari da mettere nei loro ordini del giorno.

Conclude condividendo quanto affermato dai colleghi in tema di rispetto dei termini prescritti dai Trattati europei: l'adeguamento ai tempi comunitari costituisce una vera e propria regola, che non può essere ignorata o sottovalutata.

 

Il senatore DI GIOVAN PAOLO (PD) esprime piena condivisione per le argomentazioni svolte dal senatore Marino.

Ritiene altresì impensabile, da un'ottica che si dichiari convintamente europeistica, escludere la 14a Commissione dal giudizio sul merito dei progetti legislativi dell'Unione europea.

Questa Commissione, infatti, proprio perchè chiamata ad esercitare un ruolo di natura ordinamentale, non può essere confinata alla mera valutazione dei profili di sussidiarietà e proporzionalità, ma deve potersi esprimere su tutti gli aspetti di una determinata proposta, nel presupposto di avere la piena titolarità ad approvare risoluzioni, qualora le Commissioni di merito non si siano pronunciate nell'arco temporale delle 8 settimane.

 

La Presidente BOLDI nel riassumere i termini essenziali dell'odierna discussione - che, naturalmente,  non intende considerare come conclusa - si compiace per i contenuti propositivi che sono emersi, riservandosi di darne comunicazione al Presidente del Senato.