Legislatura 16ª - 5ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 91 del 02/12/2008

Il relatore Alberto FILIPPI (LNP) illustra il disegno di legge in titolo ed i relativi emendamenti, segnalando, per quanto di competenza, che le disposizioni contenute nell'articolo 1 – modificate nel corso dell’esame in prima lettura - autorizzano il Ministero dell'economia e delle finanze, con un limite temporale fissato al 31 dicembre 2009, a sottoscrivere o garantire aumenti di capitale deliberati da banche italiane che presentino una situazione di inadeguatezza patrimoniale accertata dalla Banca d'Italia. Nel corso dell'esame del provvedimento in prima lettura, il rappresentante del Governo ha sottolineato che esso non reca alcun intervento immediato a favore delle banche, ma intende precostituire una serie di strumenti che il Governo potrebbe utilizzare per fronteggiare eventuali situazioni di emergenza. Il comma 7 del medesimo articolo prevede che le risorse a tal fine necessarie siano individuate con decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, attraverso: riduzioni lineari, con alcune limitazioni (afferenti sostanzialmente a voci di spesa di carattere obbligatorio) delle dotazioni finanziarie, a legislazione vigente, delle missioni di spesa di ciascun Ministero (lettera a); riduzioni di singole autorizzazioni legislative di spesa (lettera b); utilizzo, mediante versamento in entrata, di disponibilità esistenti sulle contabilità speciali, nonché sui conti di tesoreria intestati ad amministrazioni pubbliche ed enti pubblici nazionali, con corrispondente riduzione delle relative autorizzazioni di spesa e contestuale riassegnazione al predetto capitolo (lettera c); emissione di titoli del debito pubblico (lettera d).

A tal riguardo, osserva che la norma attribuisce ad un atto di carattere non legislativo, la facoltà di modificare disposizioni di legge allo scopo di individuare le risorse finanziare necessarie per coprire gli oneri derivanti dalle operazioni, sia pur di carattere straordinario, a favore delle banche; tali oneri, come segnalato del Servizio bilancio, potrebbero assumere una connotazione quantitativa rilevante, proprio in relazione alla gravità della situazione di emergenza che il provvedimento in esame intende fronteggiare. Corrispondentemente le modalità di copertura individuate dalla norma in esame sono suscettibili di attivare risorse finanziarie di entità potenzialmente rilevante. Pur tenuto conto del carattere del tutto particolare ed eccezionale delle motivazioni sottostanti al provvedimento, si ricorda che l'eventualità di ricorrere al mercato finanziario (lettera d) non è contemplata dalle disposizioni vigenti in materia di contabilità generale, tra le forme di copertura finanziaria delle leggi specificamente elencate nell'articolo 11-ter della legge n. 468 del 1978 e successive modificazioni e determina un aumento dello stock del debito. Si tenga conto che, nel corso dell'esame del provvedimento in prima lettura, è stato inserito il comma 7-bis, conformemente a quanto richiesto dal parere della Commissione bilancio, al fine di garantire il rispetto dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione. Tale comma prevede che gli schemi dei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri di cui al comma 7, corredati da relazione tecnica, siano trasmessi alle Camere per l'espressione del parere delle Commissioni competenti per i profili di carattere finanziario.

Un altro punto cardine dell'apparato di misure predisposto a tutela e rafforzamento del sistema bancario nazionale è rappresentato dal complesso di garanzie la cui concessione da parte del Ministero dell’economia e delle finanze viene autorizzata dal presente decreto-legge. A fronte di disposizioni che prevedono la concessione di garanzie a carico dello Stato si porrebbe in teoria il problema della quantificazione dei relativi oneri e della loro copertura, trattandosi di interventi potenzialmente suscettibili di determinare un impatto sui conti pubblici. Dal punto di vista metodologico occorrerebbe quindi in primo luogo affrontare il problema di quantificare i potenziali oneri correlati alla concessione di garanzie, sottolineando comunque che ex ante gli oneri non corrispondono all'intero importo garantito ma ad una sua frazione, da calcolare sulla base di una funzione le cui variabili sono costituite dagli importi garantiti e dalla probabilità che i debitori principali non adempiano le obbligazioni sottostanti. Per quanto attiene ai profili di copertura, ricorda che una consolidata prassi richiede per la concessione di garanzie statali l’attivazione di mezzi di copertura ex articolo 81 Costituzione (sia pure non per l'intera entità del credito garantito ma per un ammontare rapportato al rischio di escussione). La copertura finanziaria viene individuata dal presente provvedimento nel ricorso alle risorse iscritte in bilancio nel citato Fondo per le spese obbligatorie e d'ordine. Sottolinea peraltro che il Fondo in questione è configurato dalla normativa contabile come strumento per integrare ex post risorse rivelatesi insufficienti rispetto allo stanziamento di bilancio prestabilito e limitatamente a spese obbligatorie. In concreto va osservato che dalla mancata indicazione degli oneri attesi scaturisce altresì la difficoltà di valutare la congruità dello stanziamento recato dal capitolo 3000 del Ministero dell’economia e delle finanze relativo al Fondo di riserva per le spese obbligatorie e d'ordine. Va comunque ricordato che la descritta modalità di copertura è stata frequentemente utilizzata per provvedimenti legislativi che hanno disposto garanzie a carico dello Stato. Inquadrando il provvedimento in esame in tale prassi, vanno comunque segnalate l'assenza di stime - sia pur di massima - degli importi garantiti (essendo l'onere da coprire comunque una frazione di detti importi), data la natura particolare dell’intervento, e la presumibile rilevante entità dell'impegno finanziario statale qualora si registrasse la necessità di attivare i previsti meccanismi di garanzia. Il decreto-legge in esame peraltro non dispone direttamente garanzie a favore di soggetti terzi (limitandosi ad autorizzare il Ministero dell’economia e delle finanze a compiere tali operazioni), mentre l’attivazione vera e propria delle garanzie è rinviata a successivi decreti del Presidente del Consiglio o a decreti ministeriali. Ne deriva che anche per l’attivazione delle garanzie, come già osservato sopra in relazione alle operazioni di ricapitalizzazione delle banche, gli elementi caratterizzanti la decisione finanziaria non sono determinati o determinabili sulla base delle disposizioni in esame, ma sono rimessi a successivi atti amministrativi.

Illustra poi gli emendamenti relativi al disegno di legge in titolo, segnalando, in relazione al parere da rendere sul testo, che occorre valutare le proposte 1.1 (che prevede un meccanismo alternativo a quello del  testo in esame di intervento a favore delle banche), 1.5 e 1.22. Con riferimento, in particolare, alle proposte 1.12, 1.21, 3.0.1, 3.0.2, 3.0.4, occorre valutarne gli effetti finanziari in relazione al testo, atteso che le proposte appaiono suscettibili di compromettere il programma di stabilizzazione delle banche, quale presupposto per essere acquisite dallo Stato). In relazione agli emendamenti 3.1 e 3.2, occorre verificare la sussistenza di risorse sul Fondo per la finanza d’impresa. Analogamente per le proposte 3.0.5 e 3.0.7, occorre valutare se sussistono le risorse sul Fondo rotativo per il sostegno alle imprese e sul risparmio postale. Occorre, poi, valutare l’emendamento 4.0.2 in quanto consente l’accesso di privati ad interventi da parte della Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. La proposta 5.0.4 (limitatamente alla lettera e) appare suscettibile di determinare minori entrate.Rileva, infine, che non vi sono osservazioni sui restanti emendamenti.

            Il presidente AZZOLLINI, in attesa dei necessari chiarimenti da parte del Governo, propone di rinviare il seguito dell’esame del provvedimento in titolo.

            Il seguito dell’esame viene quindi rinviato.