Legislatura 16ª - 5ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 86 del 26/11/2008

      Il relatore SAIA (PdL) illustra il disegno di legge di bilancio, rilevando che l’esercizio 2009 rappresenta il secondo anno di applicazione della riclassificazione del bilancio per missioni e programmi. Va ricordato, infatti, che in occasione del disegno di legge di bilancio per l’anno 2008 (Atto Senato n. 1818 della XV legislatura) è stata effettuata una riclassificazione "funzionale" della spesa, rispetto al precedente bilancio classificato, invece, in chiave amministrativa. La riclassificazione è stata richiesta dal Parlamento, ed effettuata dal Governo, con l’ottica di agevolare la lettura del bilancio. Passa, quindi, a descrivere le possibili interpretazioni del concetto di migliore lettura del bilancio. Le classiche funzioni attribuite dalla teoria economica alle politiche di bilancio, quest’ultime da attuarsi con gli strumenti della sessione costituiti dai disegni di legge di bilancio e finanziaria, sono la stabilizzazione dell’economia, la redistribuzione del reddito e della ricchezza e l’allocazione di beni e servizi pubblici. Alle tradizionali funzioni, negli ultimi anni, a causa della pressione del vincolo europeo unitamente all’esigenza di ridurre la pressione fiscale per sostenere la crescita e la competitività del paese, si è aggiunta anche l’esigenza di individuare spazi di manovra aggiuntiva attraverso la "revisione della spesa". In tal senso, lo strumento del bilancio non dovrebbe soltanto esplicitare le priorità della spesa nei singoli comparti, ma dovrebbe anche consentire una lettura dei risultati in termini di livelli di offerta di beni pubblici. Rispetto, quindi, agli obiettivi di operare scelte allocative e di disporre anche di un bilancio delle performance  delle pubbliche amministrazioni, è possibile fare una prima valutazione dell’apporto offerto dalla riclassificazione del bilancio. La riclassificazione funzionale rappresenta, infatti, uno strumento, ed in quanto tale, è suscettibile di essere sottoposto a verifica, confrontando a posteriori se i risultati attesi siano stati conseguiti. Se l’orizzonte di tempo (un anno) per fare bilanci sugli esiti della nuova classificazione è molto ristretto, tuttavia, è possibile trarre alcune preliminari conclusioni da questa esperienza.

A tal proposito, rileva che sul processo di formazione del disegno di legge di bilancio a legislazione vigente ha infatti inciso in maniera sostanziale la disciplina introdotta dal decreto legge 25 giugno 2008, n. 112. L’anticipazione della manovra triennale a luglio rappresenta un significativo elemento di novità, dal punto di vista  istituzionale. Il processo di programmazione economico-finanziaria è stato dunque anticipato nella tempistica ed impostato su base triennale, al fine di conferire alle Amministrazioni maggiori certezze nella pianificazione delle risorse disponibili e nella programmazione delle attività connesse alle missioni e ai programma di spesa di propria competenza. Gli effetti del decreto-legge, approvato prima della presentazione del disegno di legge di bilancio e del disegno di legge finanziaria, risultano pertanto già contabilizzati nel disegno di legge di bilancio a legislazione vigente per l’esercizio 2009 e nel bilancio pluriennale 2009-2011. La proiezione triennale delle misure adottate avvicina il saldo di ciascuno degli esercizi successivi all’obiettivo programmatico fissato per l’esercizio, nell’ambito della programmazione di medio periodo. Solitamente, peraltro, gli effetti finanziari delle misure adottate nelle precedenti manovre non colmavano l’intera differenza tra andamenti tendenziali e valori programmatici negli anni successivi al primo. Per tali esercizi la correzione necessaria a realizzare gli obiettivi programmatici veniva, pertanto, rinviata alle manovre successive. Tale aspetto comportava una incompletezza informativa sulla composizione di medio periodo della scelta di politica fiscale, derivandone la difficoltà di valutare compiutamente la sostenibilità della programmazione di medio periodo.

D’altro canto, in passato la correzione dei saldi era rimessa alla legge finanziaria ed il bilancio forniva il quadro della legislazione vigente sulla cui base si innestava la manovra. Ora, invece, il bilancio incorpora già gli effetti della manovra di luglio. Gli interventi dello scorso luglio hanno definito le grandezze complessive, lasciando aperta un’ampia componente di scelta allocativa, da attuare in una fase successiva. Infatti, le consistenti riduzioni delle dotazioni finanziarie per il triennio 2009-2011 operate dall’articolo 60, comma 1, erano indicate per missioni di spesa (con evidenziazione separata della quota di fattore legislativo su cui avrebbero inciso), ma dovevano essere articolate per programmi e macroaggregati in occasione della predisposizione del bilancio a legislazione vigente. Ciò prefigurava un nuovo ruolo del bilancio tanto più rilevante se si tiene conto del fatto che il citato decreto-legge introduceva, altresì, un più ampio margine di flessibilità per le Amministrazioni in sede di formazione del bilancio di previsione a legislazione vigente per il 2009, consentendo (in via sperimentale) di rimodulare, entro certi limiti, le dotazioni finanziarie tra i programmi di ciascuna missione, anche mediante modifica delle autorizzazioni legislative di spesa ad essi sottostanti (art. 60, comma 3). E' quindi nel disegno di legge di bilancio che sarebbe possibile cogliere pienamente gli effetti complessivi della decisione operata in luglio ed esaminare la scelta allocativa proposta dalle amministrazioni di merito.

L'esposizione nel bilancio di una sola parte degli effetti connessi con l'esercizio della flessibilità, quella riconducibile ai fattori legislativi, fornisce una visione necessaria, ma parziale, tanto più limitata quanto maggiore è il flusso di risorse operato tra stanziamenti di diversa natura. Tale considerazione sembrerebbe confermata dal fatto che la variazione complessiva sugli stanziamenti di bilancio riconducibile alla flessibilità sui fattori legislativi (derivata dall'aggregazione degli allegati 2 dei diversi stati di previsione) non è compensata al suo interno, ma evidenzia un risparmio di spesa, cui verosimilmente dovrebbe corrispondere una maggiore spesa assegnata sui capitoli discrezionali.  Conclude pertanto che, la sperimentazione della flessibilità di bilancio, non accompagnata da una esaustiva base informativa che consenta di valutarne gli effetti in termini di riallocazione di risorse e di indicatori di performance, può rappresentare un ostacolo alla possibilità di ricostruire i confini della decisione di spesa operata con il bilancio.

            L’anno passato, durante l’esame del bilancio è stato possibile – per la prima volta – verificare la ripartizione della spesa per missioni. In sostanza, è stato possibile avere uno sguardo d’insieme sulla ripartizione del totale della spesa. Indicazione che è possibile, ovviamente, ottenere anche per l’anno in corso.

            Si concentra, a tal riguardo, sul senso di tale informazione in relazione alla decisione che viene adottata dal Parlamento con il disegno di legge di bilancio. Nell’attuale sistema di contabilità di Stato, con il disegno di legge di bilancio non è possibile rimettere in discussione tutte le poste da un anno all’altro. Infatti, il bilancio riflette pur sempre la legislazione vigente: la decisione di spesa, operata con il bilancio, è limitata soltanto ad un sottoinsieme della spesa totale pari alla differenza tra la legislazione vigente (in genere stimata al 30 settembre) e le variazioni che si propongono con il disegno di legge di bilancio.

In termini di missioni di spesa non è possibile calcolare questa componente per il 2009. Ricostruire la legislazione vigente una volta che è intervenuta una manovra a luglio richiede di conoscere l’effetto delle innovazioni legislative ripartite per missioni (e programmi). Ciò ha suggerito di integrare la documentazione predisposta per la sessione di bilancio con una analisi approfondita del disegno di legge di bilancio, svolta dal Servizio del bilancio, attraverso la costruzione di un database in grado di raccogliere e classificare le informazioni di base delle spese per missioni e programmi a partire dal 2008, passando all’assestamento ed al decreto-legge n. 112 del 2008 (per le informazioni disponibili) fino agli anni 2010 e 2011. Fa presente che si tratta di un lavoro di documentazione a supporto della decisione di bilancio molto apprezzabile che, per la prima volta, mette a disposizione dei senatori un corredo di elaborazioni esaustivo del tutto inedito. La banca dati richiede di essere aggiornata nel corso del tempo e l’auspicio è di valorizzare anche in futuro il lavoro appena avviato.

Illustra quindi gli effetti in termini di entrate e spese e di saldo netto da finanziare (il deficit del bilancio dello Stato) da attuare con la decisione di bilancio, rilevando che, non essendo disponibili le informazioni relative all’effetto delle norme contenute nell’articolato del decreto-legge n. 112 del 2008 suddivise per missioni e programmi (informazione mancante anche per le leggi di spesa), non è possibile ricostruire gli ambiti della decisione parlamentare di bilancio in termini funzionali. Aggiunge, quindi, che il sistema di contabilità di Stato, basato su due strumenti, quali il bilancio – legge formale – e le leggi sostanziali di spesa, non consente al disegno di legge di bilancio di mettere in discussione di anno in anno tutte le spese ("fino all’ultimo euro"). La decisione parlamentare si muove in uno spazio limitato tra la legislazione vigente e le spese obbligatorie e vincolate. In questo sentiero ristretto, la classificazione funzionale può dare il senso della scelta allocativa effettuata dal bilancio soltanto se si riesce a ricostruire la legislazione vigente per missione e programmi. Le procedure relative all’analisi degli effetti finanziari delle leggi in corso d’anno non è ancora raccordata con la riclassificazione delle spese per missioni e programmi e ciò riduce notevolmente la lettura del bilancio in senso allocativo.

            Sul processo di gestione delle missioni e dei programmi, rileva che il Ministero dell’economia e delle finanze gestisce 20 missioni sulle 34 esistenti. Fa presente che, a ciascun programma dovrebbe di norma partecipare un solo ministero. Nella struttura del bilancio per il 2009 si rilevano 11 programmi interministeriali. Occorre quindi ripensare l’attuale distribuzione  delle missioni al fine di evitare un’eccessiva concentrazione di competenze che potrebbe deresponsabilizzare gli altri centri di spesa. Inoltre, occorre tendenzialmente assicurare una coincidenza tra programmi e Ministeri, proprio al fine di valorizzare il percorso di responsabilizzazione dei singoli dicasteri ed anche al fine di attribuire, in modo univoco, i risultati positivi della gestione, sia in termini di spesa che di risultati "fisici". Dal punto di vista del bilancio delle performance  delle pubbliche amministrazioni, osserva, poi, che la riclassificazione rappresenta soltanto un primo passo. Soltanto l’elaborazione di indicatori di performance consente di verificare l’efficacia e l’efficienza della spesa. Da questo punto di vista, occorre registrare un ritardo nella presentazione delle Relazioni sullo stato e l’efficacia della spesa che avrebbero dovuto soddisfare le esigenze conoscitive del Parlamento in ordine all’applicazione delle nuove disposizioni in materia di flessibilità di bilancio di cui all’articolo 60 del decreto-legge n. 112 del 2008. Ancora non appare sviluppato un set di indicatori che consentano al Parlamento di valutare l’efficacia e l’efficienza della spesa mentre si discute il bilancio, escludendo la possibilità di operare scelte allocative per favorire l’efficienza.

Passa, poi, ad illustrare le entrate. Le previsioni di entrata del bilancio dello Stato esposte per il 2009 e per i due esercizi successivi nel disegno di legge di bilancio si basano sul quadro macroeconomico indicato nella Relazione previsionale e programmatica, presentata a settembre. Le previsioni di entrata fanno, quindi, riferimento ad un quadro macroeconomico antecedente agli sviluppi negativi della crisi finanziaria internazionale. Le previsioni più recenti dei principali organismi (nazionali ed internazionali) delineano un quadro più negativo per l'economia italiana e mondiale rispetto a quello disponibile in settembre. Il Fondo Monetario Internazionale stima per il 2009 una contrazione del PIL pari allo 0,5 per cento, REF e Confindustria indicano una riduzione dello 0,6 e dello 0,2 per cento rispettivamente, mentre l'ISAE prevede un'espansione del prodotto che si attesterebbe sullo 0,2 per cento. Sarebbe pertanto opportuno disporre di una previsione aggiornata delle entrate alla luce delle nuove informazioni e delle nuove stime sulla crescita anche se, dato il contesto attuale dell’economia globale e l’alta volatilità dei mercati, sarebbe complesso definire previsioni macroeconomiche affidabili. Una volta superata questa fase della crisi finanziaria si potrà finalmente definire un quadro congiunturale più stabile meno condizionato dalla attuale variabilità. Illustra poi i dati sulle entrate e sulle spese contenute nel disegno di legge di bilancio a legislazione vigente per il 2009, in termini di competenza e al netto delle regolazioni contabili e debitorie e dei rimborsi IVA, ponendoli a confronto con le previsioni assestate per il 2008.

            Illustra, poi, le variazioni percentuali per missioni negli anni 2008-2011 risultante dal disegno di legge di bilancio. Emerge nel complesso una riduzione di spesa in conto capitale nel 2009 ed un lieve aumento della spesa corrente. Negli anni successivi, il tasso di crescita della spesa corrente si riduce, mentre la spesa in conto capitale continua a ridursi nel 2010 e nel 2011. Fa presente poi che si registrano notevoli riduzioni della spesa per le seguenti missioni: relazioni finanziarie con le autonomie territoriali (-68,8 per cento nel 2009 per la spesa in conto capitale considerando tuttavia che parte della variazione è dovuta al venir meno dell’importo una tantum di 9 miliardi di euro presente sul bilancio 2008 per il ripiano dei disavanzi sanitari), agricoltura politiche agroalimentari (per la parte corrente e per la spesa in conto capitale per il 2009), l’istruzione scolastica (in conto capitale per il triennio con particolare attenzione al 2010), le politiche del lavoro (nel 2010 per la spesa in conto capitale), le politiche economico-finanziarie e di bilancio (per la spesa in conto capitale per il 2010). Illustra poi la variazione per la missione della difesa nella quale si registra una riduzione marginale della spesa corrente nel 2010 e 2011 ed un aumento significativo nel 2010 della spesa in conto capitale e la missione relativa all’ordine pubblico dove si registra una riduzione del 25 per cento della spesa in conto capitale nel 2010.

Illustra, poi, i rapporti tra il conto dello Stato e quello delle pubbliche amministrazioni al fine di evidenziare le dimensioni relative al bilancio sul complesso della spesa. I dati consentono di evidenziare che le uscite correnti del conto dello Stato rappresentano circa il 25per cento del totale delle uscite correnti di tutte le pubbliche amministrazioni. Così come le uscite in conto capitale dello Stato sono pari al 37,17 per cento delle uscite in conto capitale complessive. Dal lato delle entrate il conto dello Stato assorbe il 53,30 per cento delle entrate correnti complessive e solo il 7per cento di quelle in conto capitale. Le restanti spese ed entrate sono afferenti agli altri enti pubblici, alle regioni, alle autonomie locali, alle università ed agli enti di previdenza.

Conclude, rilevando che il bilancio per l’anno 2009 per certi versi si distingue dai precedenti e non solo per la riclassificazione del bilancio. Da questa prospettiva, il decreto-legge n. 112 del 2008 ha costituito una novità assoluta sotto due aspetti. L’anticipazione della manovra triennale a luglio ha attribuito al bilancio il compito di recepirne gli effetti sin dall’inizio della sessione di bilancio. Di più, il decreto-legge citato ha attribuito al bilancio stesso la possibilità di operare parte della manovra. Rispetto a tali elementi di novità, occorre registrare che, al momento, non è disponibile un supporto informativo che consenta di ricostruire, secondo la classificazione funzionale, distintamente gli effetti della manovra di luglio da quella operata durante la sessione di settembre-dicembre. Ciò ha quindi inficiato le potenzialità esplicative della classificazione funzionale del bilancio. Inoltre, poco o nulla dell’efficacia e dell’efficienza della spesa è possibile desumere dai dati presentati in bilancio. E’ noto che l’elaborazione di indicatori di performance rappresenta  un processo che può essere organicamente svolto nell’ambito di un intervallo di tempo medio-lungo (la Francia ha impiegato 5 anni ad attuare la riforma della legge organica del bilancio), tuttavia è altrettanto vero che è proprio questo processo ad arricchire di significato la stessa riclassificazione funzionale del bilancio. La riclassificazione, isolata da una prospettiva di più ampio respiro, finirebbe per costituire una mera operazione contabile del vecchio bilancio.