Legislatura 16ª - 5ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 86 del 26/11/2008

            Il relatore PICHETTO FRATIN (PdL) illustra il disegno di legge finanziaria, precisando che esso presenta significative novità rispetto al passato, sia in quanto a contenuto normativo, sia in termini di effetti sui saldi di finanza pubblica.

Innanzitutto, si tratta di una finanziaria "snella" che si articola in soli 3 articoli, riconducibili al contenuto tipico della legge finanziaria. Essi si limitano infatti a fissare gli obiettivi dei saldi di bilancio, a disporre la proroga di norme di carattere tributario recanti regimi agevolati, a definire l’importo delle risorse destinate ai rinnovi contrattuali nonché l’importo dei trasferimenti destinati agli enti previdenziali e, infine, a stabilire l’importo da iscrivere nelle tabelle allegate.

In tal senso, la manovra finanziaria per il triennio 2009-2011, pur essendo incentrata sui due tradizionali strumenti legislativi, il disegno di bilancio a legislazione vigente e il disegno di legge finanziaria, ha visto anticipati gran parte dei suoi effetti dalle disposizioni previste dal decreto-legge n. 112 del 2008, che ha definito lo scenario finanziario per il prossimo triennio, prevedendo un sostanziale pareggio di bilancio a partire dall'anno 2011, in coerenza con quanto disposto dall’articolo 1, comma 1-bis, del citato decreto legge n. 112 del 2008, ai sensi del quale la legge finanziaria per l’anno 2009 può contenere esclusivamente disposizioni strettamente attinenti al suo contenuto tipico, con l’esclusione di disposizioni finalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell’economia, nonché di carattere ordinamentale, microsettoriale e localistico.

Le disposizioni in oggetto delineano pertanto un assetto della decisione di bilancio per molti versi analogo a quello vigente prima della legge di riforma del 1999 (legge n. 208 del 1999), la quale, raggiunto il traguardo dell’ingresso nell’euro, dispose, tra le altre cose, un ampliamento del contenuto proprio della legge finanziaria. A tale ridimensionamento del contenuto della legge finanziaria corrisponde una significativa valorizzazione del contenuto decisionale del bilancio dello Stato, stante la possibilità nella legge di bilancio – in via sperimentale per il solo esercizio 2009 – di rimodulare tra i programmi le dotazioni finanziarie di ciascuna missione, ivi incluse le risorse derivanti da autorizzazioni legislative di spesa.

Per quanto attiene agli effetti sui saldi di finanza pubblica, rileva che il disegno di legge finanziaria per il 2009 non comporta effetti correttivi in termini di indebitamento netto del conto economico delle amministrazioni pubbliche, la cui incidenza sul PIL rimane pertanto fissata per il triennio 2009-2011 nei valori indicati dalla Nota di aggiornamento a suo tempo approvata.

Illustra quindi brevemente il disegno di legge finanziaria. Esso reca nell'articolato, all’articolo 1, la consueta fissazione del livello massimo del saldo netto da finanziare per l'anno 2009, al netto delle regolazioni debitorie, in 33.600 milioni di euro e il livello massimo del ricorso al mercato per lo stesso periodo in 260.000 milioni di euro. L’articolo 2, dal comma 1 al comma 16, contiene una serie di misure fiscali inerenti, tra l'altro,  l’applicazione a regime, dell’aliquota agevolata dell’IRAP (1,9 per cento) per i soggetti che operano nel settore agricolo e per le cooperative della piccola pesca e loro consorzi, la stabilizzazione a regime della concessione dei benefici fiscali e previdenziali di cui agli articoli 4 e 6 del decreto-legge n. 457 del 1997 alle imprese che esercitano la pesca costiera, nonché alle imprese che esercitano la pesca nelle acque interne e lagunari; il riconoscimento ai docenti delle scuole di ogni ordine e grado, per l’anno 2009, di una detrazione dall'imposta lorda nella misura del 19 per cento delle spese sostenute per attività di autoaggiornamento e di formazione, fino ad un importo massimo di 500 euro; il riconoscimento a regime della detrazione dall'imposta lorda nella misura del 19 per cento, ai fini IRPEF, delle spese sostenute per il pagamento di rette relative alla frequenza di asili nido per un importo non superiore a 632 euro annui per ogni figlio; la proroga al 31 dicembre 2009 del termine entro cui si possono detrarre dall’imposta lorda nella misura del 19 per cento le spese per l’acquisto degli abbonamenti ai servizi di trasporto pubblico locale, regionale e interregionale, per un importo non superiore a 250 euro; l'introduzione a regime della riduzione del 40% delle aliquote di accisa sul gas metano per gli utilizzatori industriali, termoelettrici esclusi, con consumi superiori a 1,2 milioni di metri cubi annui (cosiddette grandi consumatori). E’ prevista poi l'introduzione a regime delle agevolazioni fiscali relative all'impiego di gasolio e GPL per riscaldamento impiegati in zone montane ed in altri specifici territori nazionali e al credito d’imposta sulle reti di teleriscaldamento alimentate da biomassa ovvero con energia geotermica. Infine, si interviene sulle disposizioni fiscali in materia di coltivazioni sotto serra e si proroga al 2011 la detrazione fiscale e l’applicazione dell’aliquota IVA agevolata (10 per cento) spettante per le spese di ristrutturazione edilizia eseguite negli immobili ad uso abitativo ovvero per le spese sostenute dalle imprese costruttrici su interi fabbricati finalizzati al recupero del patrimonio edilizio. I commi da 17 a 20 dell’articolo 2 ripropongono per il 2009 alcuni interventi in favore delle imprese di autotrasporto di merci - sotto forma di agevolazioni fiscali -, volti a ridurne i costi di esercizio, già previsti dal citato decreto-legge 112 del 2008. I commi da 22 a 24 recano le consuete rideterminazioni dei trasferimenti dovuti dallo Stato verso la gestione di interventi assistenziali (GIAS) presso l’INPS, a favore di alcune specifiche gestioni pensionistiche, precisando le modalità di ripartizione delle somme trasferite tra le varie gestioni interessate. Il comma 25, in conseguenza degli incrementi delle aliquote contributive di finanziamento relative ad alcune gestioni previdenziali dei lavoratori dipendenti ed autonomi, prevede un riordino dei trasferimenti dovuti dallo Stato all’INPS per prestazioni previdenziali, disponendo, più specificamente, che non sono più a carico della predetta GIAS gli oneri derivanti da specifiche disposizioni legislative, tassativamente elencate. I commi da 27 a 31 recano ulteriori stanziamenti di risorse per i rinnovi contrattuali per il biennio 2008-2009 relativi al personale delle pubbliche amministrazioni per un importo complessivo di 2.240 milioni di euro dal 2009. Alla relativa copertura si provvede a valere sulle disponibilità del Fondo per gli interventi strutturali di politica economica. Il comma 32 dispone, a decorrere dal 2009, l’obbligo, per le amministrazioni pubbliche, di corrispondere il trattamento economico accessorio dei dipendenti in base a specifici criteri di priorità cioè in base alla qualità, produttività e capacità innovativa della prestazione lavorativa. I commi 33 e 34 consentono la destinazione di risorse aggiuntive alla contrattazione integrativa delle amministrazioni pubbliche qualora si verifichino ulteriori economie di spesa rispetto a quelle già considerate ai fini del miglioramento dei saldi di finanza pubblica ai sensi del decreto-legge n. 112 del 2008.

Il comma 35 introduce rilevanti novità per quanto riguarda la disciplina relativa ai rinnovi contrattuali del personale delle pubbliche amministrazione. In particolare, si dispone che, dalla data di presentazione del disegno di legge finanziaria, decorrono le trattative per i rinnovi contrattuali, per il periodo di riferimento previsto dalle norme vigenti. Inoltre, si stabilisce che dalla data di entrata in vigore della legge finanziaria le somme stanziate per i rinnovi contrattuali possano essere erogate anche mediante atti unilaterali, salvo conguaglio all’atto della stipulazione dei contratti collettivi nazionali, fermo restando che l’importo da erogare non può andare oltre il 90 per cento del tasso di inflazione programmata per il biennio di riferimento applicato alla voce stipendio. E’ prevista altresì la liquidazione automatica dell’indennità di vacanza contrattuale anche nel settore pubblico, a decorrere dal mese di aprile.

Nel corso dei lavori presso la Camera dei deputati sono state introdotte (commi da 36 a 38) ulteriori misure per la concessione di trattamenti di cassa integrazione guadagni straordinaria, di mobilità e di disoccupazione speciale e (commi da 41 a 42), si è proceduto ad apportare alcune modifiche alla disciplina del patto di stabilità interno per gli enti locali e le regioni per il triennio 2009-2011. Relativamente a tale ultimo punto si segnala, per gli enti locali, l'esclusione delle risorse provenienti dallo Stato e le relative spese sostenute per calamità naturali, l'esclusione della distribuzione dei dividendi determinati da operazioni straordinarie poste in essere da società di servizi pubblici locali quotate, dal conteggio della base dell'anno 2007 assunta per l'individuazione degli obiettivi del patto di stabilità interno, la non applicazione delle sanzioni per lo sforamento dagli obiettivi del patto, relativamente ai pagamenti per spese di investimenti, per gli enti locali che si trovano in determinate condizioni. Per le regioni, a decorrere dall'anno 2008, le spese in conto capitale per interventi cofinanziati relativi a finanziamenti UE, con esclusione delle quote di finanziamento statale e regionale, non sono considerate nella base di calcolo e nei risultati del patto di stabilità interno. Infine si segnala al comma 43 la previsione di una relazione al Parlamento relativamente alla risorse finanziarie disponibili e utilizzate del Fondo per le aree sottoutilizzate di cui all'articolo 61, della legge n. 289 del 2002. L’articolo 3 reca poi le consuete disposizioni relative alle Tabelle da A ad F allegate al disegno di legge.

Per quanto concerne più specificamente le problematiche inerenti la corretta quantificazione degli oneri, rinvia alla nota di lettura del Servizio del bilancio.

Ricorda, in conclusione, il dibattito, in dottrina e tra gli operatori, sulla possibilità da parte del bilancio dello Stato di rappresentare uno strumento "attivo" di politica finanziaria, al fine di decongestionare, in portata e contenuto, la legge finanziaria annuale senza per questo, però, incorrere in una forzatura dei principi cardine in materia di governo della finanza pubblica.

Osserva che tale impostazione, sia pure in divenire, in quanto attuata, per così dire, ad invarianza della normativa generale che sovrintende alla decisione annuale di bilancio, corrisponde ad un modello che anticipa un orientamento da molti condiviso, ma mai attuato a  ragione della incompiuta riforma delle procedure di bilancio. Il modello appare prefigurare ed anticipare una più precisa divisione dei ruoli tra Governo e Parlamento, una finanziaria snella e priva di quel contenuto esuberante alle sue finalità precipue di intervento annuale di correzione degli andamenti di finanza pubblica che dato luogo, negli anni, ad esiti controversi.

Una simile impostazione dovrebbe trovare il suo complemento logico nell’innalzamento del livello di trasparenza ed informazione da rendere al Parlamento, atteso che quest’ultimo, quale che sia la riforma che si immagina, dovrà restare il controllore ultimo della rispondenza tra gli obiettivi fissati con l’approvazione dei documenti di bilancio che traducono l’indirizzo politico di maggioranza e i risultati della loro traduzione in termini di azione amministrativa.