Legislatura 16 Atto di Sindacato Ispettivo n° 1-00193

Atto n. 1-00193 (procedura abbreviata)

Pubblicato il 3 novembre 2009
Seduta n. 270

FINOCCHIARO , ZANDA , LATORRE , BIANCO , ADAMO , ADRAGNA , AGOSTINI , AMATI , ANDRIA , BAIO , BARBOLINI , BASSOLI , BERTUZZI , BIONDELLI , BLAZINA , BOSONE , BUBBICO , CARLONI , CAROFIGLIO , CASSON , CERUTI , CHIAROMONTE , CHITI , COSENTINO , D'AMBROSIO , DE LUCA , DE SENA , DEL VECCHIO , DELLA MONICA , DELLA SETA , DI GIOVAN PAOLO , DONAGGIO , D'UBALDO , FIORONI , FISTAROL , FONTANA , FRANCO Vittoria , GALPERTI , GARAVAGLIA Mariapia , GHEDINI , GIARETTA , ICHINO , INCOSTANTE , LIVI BACCI , LUSI , MAGISTRELLI , MARCENARO , MARCUCCI , MARINARO , MARINO Mauro Maria , MARITATI , MAZZUCONI , MERCATALI , MOLINARI , MONGIELLO , MORRI , MUSI , NEROZZI , PASSONI , PEGORER , PERTOLDI , PIGNEDOLI , PINOTTI , RANUCCI , RANDAZZO , ROILO , ROSSI Nicola , ROSSI Paolo , RUSCONI , SANGALLI , SBARBATI , SERRA , SCANU , SERAFINI Anna Maria , SIRCANA , SOLIANI , STRADIOTTO , TEDESCO , TONINI , TREU , VIMERCATI , VITA

Il Senato,

premesso che:

ai sensi dell'articolo 11 della Costituzione, l'ordinamento italiano riconosce rango costituzionale ai trattati costitutivi dell'Unione europea, come da ultimo modificati dal Trattato di Lisbona del 2007. Quest'ultimo ha espressamente affermato che "il funzionamento dell'Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa" (art. 9) e ha assegnato ai parlamenti nazionali un ruolo preminente nell'ambito del diritto costituzionale dell'Unione. In particolare, attraverso l'attribuzione ad essi di un'interlocuzione diretta nella fascia ascendente di produzione delle norme comunitarie, si è riconosciuto - su scala europea - il primato delle istituzioni parlamentari nazionali nel circuito della democrazia rappresentativa dell'Unione;

la gerarchia delle fonti normative dell'ordinamento italiano assegna alla Costituzione un rango di preminenza assoluta. Ne consegue che le norme costituzionali possono essere modificate solo con le procedure previste dall'art. 138 della Costituzione e non con legge ordinaria né, tantomeno, attraverso prassi dirette a contrapporre alla Costituzione repubblicana del 1948 una diversa "costituzione materiale";

costituisce principio cardine dell'ordinamento costituzionale italiano la separazione e il bilanciamento tra i poteri e, in primo luogo, tra il potere legislativo che spetta al Parlamento, il potere esecutivo attribuito al Governo e la funzione giurisdizionale affidata alla magistratura;

l'indipendenza e il rispetto reciproci tra i diversi poteri e le diverse funzioni costituzionali escludono ogni forma di concentrazione di fatto del potere in un'unica autorità e, parimenti, qualsiasi ipotesi di sconfinamento arbitrario tra i diversi poteri come accade negli Stati autoritari. I limiti reciproci dei diversi poteri costituiscono la più forte garanzia di libertà della democrazia italiana;

a tutela dell'equilibrio tra i poteri democratici la Costituzione repubblicana ha anche previsto la presenza di istituzioni di garanzia, prime fra tutte il Presidente della Repubblica (che rappresenta l'unità nazionale) e la Corte costituzionale (cui è affidato il compito di verificare la costituzionalità delle leggi);

nell'ordinamento italiano costituisce altresì principio costituzionale di particolare rilevanza la tutela piena ed assoluta della libertà di stampa (art. 21);

le ripetute sospensioni e rotture della legalità costituzionale che hanno recentemente connotato la condotta del Governo in Parlamento e il suo rapporto con gli altri poteri dello Stato stanno incidendo, in via di fatto, l'ordinamento istituzionale, erodendo progressivamente quel nucleo di valori, interessi e finalità politiche e sociali fondanti l'assetto costituzionale italiano;

il riferimento è, per un verso, allo sbilanciamento del rapporto tra il potere esecutivo ed il potere legislativo e al conseguente svuotamento della funzione legislativa del Parlamento e, per altro verso, all'erosione del sistema delle garanzie costituzionali a tutela dell'esercizio della funzione giudiziaria e dello Stato di diritto;

premesso inoltre che:

in questa legislatura l'onorevole Berlusconi, nella sua qualità di Presidente del Consiglio dei ministri e capo della maggioranza, con ripetute ed esplicite dichiarazioni rilasciate al di fuori del Parlamento, sta esercitando forti pressioni per un consistente cambiamento dei principi fondamentali della Costituzione repubblicana. Si riportano qui di seguito alcune dichiarazioni del presidente Berlusconi, segnalando come l'ampiezza temporale nella quale sono state rilasciate, la loro univoca direzione e la gravità delle espressioni utilizzate confermino inequivocabilmente un disegno organico di stravolgimento dello spirito e della lettera della Costituzione che il presidente Berlusconi sta perseguendo con determinazione:

a) attacco alla democrazia: per l'onorevole Berlusconi la democrazia coincide con la "sua" persona, da cui deriva l'autocelebrazione della "sua" personalità: "Alla democrazia ghe pensi mi" (tutti i quotidiani del 13 ottobre 2009),"Credo sinceramente di essere stato e di essere di gran lunga il miglior Presidente del Consiglio che l'Italia abbia avuto nei 150 della sua storia" (AdnKronos del 10 settembre 2009), "Sono un premier eletto direttamente dal popolo" (AdnKronos dell'11 ottobre 2009), "Viva Berlusconi" (Ansa del 7 ottobre 2009), "Sono una persona troppo buona e giusta" (Sofia, tutti i quotidiani del 16 ottobre);

b) attacco al Parlamento: il lavoro del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati è "superfluo". I senatori e i deputati sono "dei tacchini e dei capponi" (tutte le agenzie del 21 maggio 2009), "Oggi in Parlamento c'è un popolo di persone depresse" ("la Repubblica" del 3 ottobre 2008), "Visto che non ci sono tempi certi per avere le leggi, ho proposto che si riconosca nel solo voto del capogruppo il voto di tutto il gruppo" (Ansa del 10 marzo 2009);

c) attacco alla riserva dell'esercizio della funzione legislativa che la Costituzione assegna al Parlamento: "È mia intenzione procedere con decreti-legge in ogni materia che riterrò necessaria, anche imponendo al Parlamento di approvarli" (Dire e Ansa del 1° ottobre 2008), "Le difficoltà non si possono superare con i disegni di legge, ma con la decretazione d'urgenza. Il decreto-legge è l'unico metodo che abbiamo per governare" (Ansa del 5 ottobre 2008).

Queste affermazioni rendono pienamente evidente come non tutti i 43 decreti-legge emanati dal 29 aprile 2008 ad oggi (2,86 al mese) corrispondano a 43 emergenze improvvise che il Governo ha dovuto per urgenza e per necessità fronteggiare tempestivamente in quanto aventi i requisiti di "necessità e di urgenza" richiesti dall'articolo 77 della Costituzione;

d) attacco al ruolo di garanzia del Presidente della Repubblica: "sapete da che parte sta", "non mi interessa quello che dice Napolitano", "C'è un capo dello Stato di sinistra", "ed ha le radici totali della sua storia nella sinistra", "È un fatto che il presidente Napolitano è sempre stato un protagonista della sinistra e nulla può cambiare la sua storia politica" (Ansa del 7 ottobre 2009); In occasione della mancata emanazione - per assenza dei requisiti di necessità e di urgenza - da parte del Presidente della Repubblica del decreto-legge diretto ad evitare la sospensione dell'idratazione e della nutrizione nei confronti di Eluana Englaro, il Presidente del Consiglio affermò: "La decisione sui requisiti di necessità ed urgenza di un decreto-legge spetta al Governo, non ad un altro organo." (...) Se non ci fosse la possibilità di ricorrere ai decreti-legge tornerei dal popolo e chiederei il cambiamento della Costituzione" (Agi del 6 febbraio 2009)

e) attacco al ruolo di garanzia della Corte costituzionale: "La Consulta è politicizzata. È di sinistra", "la Corte Costituzionale ha undici giudici di sinistra" (Ansa del 7 ottobre 2009);

f) attacco all'esercizio della funzione giudiziaria: i giudici sono dei "grumi eversivi", delle "toghe rosse" (Ansa del 28 maggio 2009), "Le categorie che fanno male sono: i delinquenti, i giornalisti, i pubblici ministeri, i dentisti" (Agi del 28 maggio 2009), "I giudici sono le metastasi della democrazia" (il Messaggero.it del 25 giugno 2008), "I giudici sono un cancro" (la Stampa.it del 25 giugno 2008), "L'accanimento dei magistrati politicizzati di cui sono vittima mi ha fatto toccare con mano l'enorme piaga della politicizzazione della magistratura" (Ansa del 2 aprile 2006);

g) attacco al pluralismo dell'informazione e alla televisione pubblica:

- il 25 ottobre 2008, a Villa Madama, rivolto agli industriali "Mi chiedo come fate ad accettare che la Rai - che vive anche grazie alla vostra pubblicità - inserisca i vostri spot dentro programmi dove si diffondono solo panico e sfiducia" ("Corriere della sera");

- il 2 dicembre 2008, riguardo alle polemiche su Sky, "Guardate per esempio le vignette del Corriere della Sera, che vergogna ... e anche il titolo della Stampa: «Berlusconi contro Sky». Dovrebbero andare tutti a fare un altro mestiere: politici e direttori di giornale" (Dire). Pochi mesi dopo che sia il "Corriere della sera" che "La Stampa" cambiarono i rispettivi direttori;

- il 13 giugno 2009, ha invitato i giovani imprenditori di Confindustria a non dare voce ai disfattisti e a non dare pubblicità "ai media e alla sinistra" (Ansa e Dire);

- il 14 giugno 2009, ha accusato alcuni organi di informazione di essere portatori di un "progetto eversivo" (Ansa);

- il 26 giugno 2009, ha definito i media e le istituzioni economiche "catastrofisti", suggerendo "di chiudere la bocca" a chi continua a parlare di "calo del Pil del 5 per cento" o "di calo dei consumi del 5 per cento" ("la Repubblica"-economia);

- il 7 agosto 2009, "Noi non possiamo più sopportare che la Rai, pagata con i soldi di tutti, attacchi il Governo" (Dire);

- il 10 agosto 2009, ha definito "giornalismo deviato" (Reuters) quello di chi lo criticava;

- il 1° settembre 2009, ha definito taluni giornalisti "menti malate" (Ansa);

- il 7 settembre 2009, ha affermato che la denuncia di un pericolo della libertà di stampa in Italia "è una barzelletta di questa minoranza comunista e cattocomunista, che detiene la proprietà del 90 per cento dei giornali" (Apcom);

- il 15 settembre 2009 durante la trasmissione televisiva di Porta a Porta: "Siamo circondati da troppi farabutti (...) nella stampa e nella televisione" e, nella stessa circostanza, ha aggiunto "la vera distorsione è che la Rai, pagata con i soldi dei cittadini, attacca il Governo";

- l'11 ottobre 2009, durante una manifestazione a Benevento (AdnKronos): "ci sono giornali stranieri che muovono accuse assurde, danneggiano l'immagine dell'Italia, sputtanano il Presidente del Consiglio e la nostra democrazia";

- il 16 ottobre 2009, a Sofia, una previsione-minaccia: "la percentuale degli italiani che non paga il canone rai supererà abbondantemente il 50%" (tutti i quotidiani);

l'insieme delle numerosissime e univoche dichiarazioni del Presidente del Consiglio (delle quali solo alcune sono state sopra riportate) possono essere qualificate come espressione della politica generale del Governo di cui all'art. 95 della Costituzione;

molti segnali indicano come sia in atto un progetto politico di accentramento del potere e, corrispondentemente, di affievolimento, anche in misura consistente, del principio della divisione dei poteri a cominciare dalla fondamentale attribuzione al Parlamento dell'esercizio del potere legislativo;

parimenti molti segnali indicano la presenza della precisa volontà politica governativa di delegittimare le due più rilevanti istituzioni costituzionali di garanzia, il Presidente della Repubblica e la Corte costituzionale;

accanto alla iperproduzione di decreti-legge sopra richiamata, il Governo dell'onorevole Berlusconi ha dato vita ad una loro costituzionalmente illegittima degenerazione qualitativa che "si manifesta attraverso decreti-legge e disegni di legge ordinari" emanati in contemporanea "con il medesimo contenuto (in modo da continuare a far esplicare effetti immediati a norme che saranno poi approvate in via ordinaria), decreti-legge che abrogano o modificano altri decreti vigenti, decreti-legge che intervengono su leggi di conversione di recente approvazione, norme di identico contenuto in più catene di decreti che vengono reiterate malgrado siano, nel frattempo, convertite in altri decreti, abrogazione di norme già abrogate o modificazione di disposizioni già abrogate" (Ghiribelli, 2008), fino ad arrivare in sede di conversione a decreti-legge emendati in misura talmente abnorme da stravolgerne il senso originario, con l'aggravante dell'approvazione finale con voto di fiducia;

il frequente ricorso alla decretazione d’urgenza ha portato (oltre alla degenerazione qualitativa sopra ricordata) anche al consolidamento della prassi deteriore del ricorso a decreti-legge cosiddetti omnibus privi di contenuti specifici ed omogenei. Si tratta di un vizio grave che pregiudica la costituzionalità del decreto e determina, come conseguenza inevitabile, un forte scadimento della qualità normativa;

la Corte costituzionale (con la sentenza n. 128 del 2008) ha precisato che il difetto di presupposti, "una volta intervenuta la conversione, si traduce in un vizio in procedendo della relativa legge" ed ha escluso, con ciò, l’eventuale efficacia sanante di quest’ultima, dal momento che "affermare che tale legge di conversione sana in ogni caso i vizi del decreto, significherebbe attribuire in concreto al legislatore ordinario il potere di alterare il riparto costituzionale delle competenze del Parlamento e del Governo quanto alla produzione delle fonti primarie";

la sentenza n. 128 del 2008 si inserisce così in modo del tutto coerente in un nuovo filone giurisprudenziale, inaugurato dalla Consulta con la recente sentenza n. 171 del 2007, dopo decenni di dibattito sull’abuso della decretazione. L'introduzione di una norma in un decreto-legge - come ricorda la Corte in chiusura - “non può essere sostenuta da apodittica enunciazione della sussistenza dei richiamati presupposti, né può esaurirsi nella eventuale constatazione della ragionevolezza della disciplina.”;

la continua conversione di decreti-legge profusamente emendati con l'introduzione di materie nuove su iniziativa del Governo o di parlamentari della maggioranza (le cui proposte emendative sono spesso sollecitate dallo stesso Governo), ne altera l’omogeneità e conduce, comunque, all’approvazione di testi profondamente diversi rispetto a quelli originari;

l'altro vistoso elemento di alterazione dell'equilibrio tra i poteri esecutivo e legislativo, per come delineato dalla Costituzione, è costituito dall'affermazione in via sistematica dell'istituto della presentazione da parte del Governo di maxiemendamenti, integralmente o estesamente sostitutivi di un testo all'esame del Parlamento, al fine di porre su di essi la questione di fiducia;

la natura, l'ampiezza e la rilevanza politica dei provvedimenti per i quali è utilizzato l'istituto del maxiemendamento associato al voto di fiducia (in primo luogo leggi finanziarie e decreti-legge attuativi delle politiche economiche e finanziarie del Governo) sono tali da far pensare non già ad una semplice degenerazione del costume politico-istituzionale, quanto al tentativo di surrettizia e progressiva introduzione nell'ordinamento italiano di una sorta di "voto bloccato";

a dimostrarlo è il fatto che il fenomeno, se in passato poteva apparire comprensibile per gli stretti margini delle maggioranze parlamentari in funzione del superamento dell'eventuale ostruzionismo, si è rafforzato in condizioni contingenti assai diverse - quale l'attuale - caratterizzate da maggioranze numericamente molto larghe, a conferma del suo utilizzo in funzione di "blindatura" degli accordi politici stipulati all'interno della maggioranza di Governo, secondo un circuito decisionale interamente sottratto alla pubblicità dei lavori parlamentari;

nel merito, ad essere incise e compresse, in misura per molti versi inaccettabile, sono alcune prerogative parlamentari direttamente protette dalla Costituzione: l'esercizio del potere di emendamento, il vincolo di preventivo esame istruttorio da parte delle Commissioni di merito e l'obbligo di votazione articolo per articolo (articoli 70, 71 e 72 della Costituzione);

in senso più generale, l’alterazione delle regole che informano il procedimento legislativo è destinata ad intaccare in profondità, se non a vanificare, le stesse caratteristiche tipiche dell'iniziativa legislativa parlamentare, che la distinguono rispetto alla produzione normativa del Governo: la trasparenza-pubblicità e la partecipazione delle minoranze. Tali caratteri del procedimento legislativo sono da considerarsi essenziali affinché mantenga un senso non solo l’istituto della riserva di legge, ma lo stesso principio di legalità;

a questa abnorme prassi espropriativa della funzione legislativa del Parlamento si aggiunge il frequente ricorso del Governo Berlusconi al potere di ordinanza di protezione civile il cui campo d'azione e la frequenza degli atti sono andati progressivamente ampliandosi a dismisura. Attraverso provvedimenti di rango sostanzialmente amministrativo, integralmente sottratti al circuito parlamentare, sono infatti disposte estese deroghe ai vincoli di copertura finanziaria cui sono sottoposte le leggi statali e alle regole di contabilità cui sono tenute le amministrazioni pubbliche. Per questa via è inoltre sistematicamente elusa la legislazione a tutela della trasparenza e correttezza nell'affidamento dei contratti pubblici, con la conseguente compressione anche degli strumenti di controllo della legittimità delle procedure;

constatato che:

nel rapporto 2009 di Freedom House (organizzazione con sede negli Stati Uniti, che si pone come obiettivo la promozione della libertà nel mondo), l'Italia viene declassata da Paese "libero" (free) a "parzialmente libero" (partly free). Nel rapporto l'Italia si situa al 73 posto dopo Paesi come il Benin, la Corea del Sud, la Namibia, la Guyana, Capo Verde e molti Paesi dell'Africa e dell'Asia;

le ragioni della retrocessione dell’Italia sono molteplici, spiegano gli estensori del rapporto, che esamina la libertà di stampa in 195 Paesi dal 1980: “Nonostante l’Europa occidentale goda a tutt’oggi della più ampia libertà di stampa, l’Italia è stata retrocessa nella categoria dei Paesi parzialmente liberi, dal momento che la libertà di parola è stata limitata da nuove leggi, dai tribunali, dalle crescenti intimidazioni subite dai giornalisti da parte della criminalità organizzata e dei gruppi di estrema destra e a causa dell’eccessiva concentrazione della proprietà dei media”;

rilevato che le istituzioni di garanzia, Presidente della Repubblica e Corte costituzionale, hanno avuto occasione di pronunciarsi come segue:

la marginalizzazione del ruolo del Parlamento, conseguente all'abuso della decretazione d'urgenza, è stata oggetto di richiami dello stesso Presidente della Repubblica in quanto comprime a tal punto il dibattito parlamentare da privare di fatto le Camere della possibilità di intervenire sui provvedimenti al loro esame. Lo stesso Presidente della Repubblica ha ammonito, il 18 maggio 2007, che “l'adozione di criteri rigorosi diretti ad evitare sostanziali modificazioni del contenuto dei decreti-legge è infatti indispensabile perché sia garantito, in tutte le fasi del procedimento - dalla iniziale emanazione alla definitiva conversione in legge - il rispetto dei limiti posti dall’articolo 77 della Costituzione alla utilizzazione di una fonte normativa connotata da evidenti caratteristiche di straordinarietà e che incide su delicati profili del rapporto Governo-Parlamento e maggioranza-opposizione";

il Presidente della Repubblica, il 9 aprile 2009, ha rilevato che "sottoporre al Presidente della Repubblica per la promulgazione, in prossimità della scadenza del termine costituzionalmente previsto, una legge che converte un decreto-legge notevolmente diverso da quello a suo tempo emanato, non gli consente l'ulteriore, pieno esercizio dei poteri di garanzia che la Costituzione gli affida, con particolare riguardo alla verifica sia della sussistenza dei requisiti di straordinaria necessità ed urgenza sia della correttezza della copertura delle nuove o maggiori spese, ai sensi degli articoli 77 e 81 della Costituzione, per la necessità di tenere conto di tutti gli effetti della possibile decadenza del decreto in caso di esercizio del potere di rinvio ai sensi dell'articolo 74 della Costituzione";

con la sentenza n. 262 del 19 ottobre 2009, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1 della legge 23 luglio 2008, n. 124 (cosiddetto "lodo Alfano") per violazione degli articoli 3 (uguaglianza di tutti i cittadini) e 138 (obbligo di legge costituzionale). In particolare, il 7 ottobre 2009 la Corte costituzionale ha escluso che nell'ordinamento costituzionale singoli organi possano invocare una posizione differenziata in relazione a supposte forme di investitura popolare diretta. Esprimendosi sul cosiddetto "lodo Alfano" la Corte non solo ha espressamente respinto la tesi secondo cui il Presidente del Consiglio avrebbe assunto una posizione costituzionale differenziata (primus super pares) per effetto della legge elettorale vigente, ma anche ricordato come la "legittimazione popolare" e la "natura politica della funzione" non possono essere ascritte solo alle alte cariche dello Stato individuate dal provvedimento censurato, trattandosi di "elementi comuni anche ad altri organi, statali e non statali (quali, ad esempio, i singoli parlamentari o i ministri o i Presidenti delle giunte regionali o i consiglieri regionali)" (sentenza n. 262 del 2009),

impegna il Governo:

pur nella libera determinazione del suo programma e dell’attività diretta a darvi attuazione, a mantenere con estremo rigore la sua azione nei confini dell'ordinamento costituzionale proprio di una Repubblica parlamentare, a cominciare dal rigoroso rispetto sia dell'attribuzione piena del potere legislativo al Parlamento sia, conseguentemente, dei rigorosi limiti imposti dalla Costituzione alla decretazione d'urgenza e al potere regolamentare del Governo;

ad osservare e mantenere, anche nelle pubbliche esternazioni dei membri del Governo e del Presidente del Consiglio dei ministri, il più assoluto rispetto dei ruoli e dei compiti di garanzia attribuiti dalla Costituzione al Presidente della Repubblica, alla Corte costituzionale, all'ordine giudiziario e agli organi di informazione;

a tenere nel dovuto conto la giurisprudenza con cui la Corte costituzionale ha censurato i tentativi di far prevalere prassi di una "pretesa costituzione materiale" non coincidente con il dettato della Costituzione vigente e ha ricordato il dovere delle istituzioni pubbliche di rispettare, tra l'altro, i principi costituzionali della divisione dei poteri e dello Stato di diritto, nonché di garantire il pluralismo dell'informazione.