Legislatura 16 Atto di Sindacato Ispettivo n° 2-00032
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Atto n. 2-00032 (procedura abbreviata)
Pubblicato il 1 ottobre 2008, nella seduta n. 62
CARRARA , TOTARO , DI GIACOMO , GALIOTO , PALMIZIO , DE GREGORIO , GRAMAZIO , IZZO , GENTILE , ORSI , FIRRARELLO , FERRARA , MAZZARACCHIO , PASTORE , COMINCIOLI , ZANETTA , MALAN , VIZZINI , CURSI , GRILLO , RIZZOTTI , CUTRUFO , AMATO , DELOGU , SACCOMANNO , SCIASCIA , TOMASSINI , CASOLI , SCOTTI , SCARABOSIO , DE ECCHER , VALDITARA , ASCIUTTI , POSSA , VETRELLA , LICASTRO SCARDINO , DELL'UTRI , D'AMBROSIO LETTIERI , SANCIU , MESSINA - Al Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali. -
Premesso che:
con la comunicazione in data 1° agosto 2008 (Registro ufficiale 0005099) il Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali rispondeva all'atto ispettivo 4-00218 a prima firma del primo interrogante nella quale venivano evidenziate numerose situazioni in cui l'operato dell'ENCI, soprattutto nella gestione del Libro genealogico del Cane di razza, è stato connotato da palesi violazioni di legge e dei disciplinari ministeriali;
nella suddetta risposta scritta il Ministro espone, quale presupposto della disamina di singoli punti di cui all'interrogazione (indicati dalla lettera a alla lettera f), che l’ENCI sia un soggetto giuridico privato e che - si legge testualmente - "Il fatto di gestire il libro genealogico del cane di razza non comporta mutamenti della natura giuridica dell'ente, né, tantomeno, sottintende una delega di poteri pubblici da parte dello Stato, in quanto l’attività in parola non deriva dallo Stato ma dai soci cinofili che hanno istituito il libro in questione";
al riguardo, in via preliminare, occorre evidenziare ad avviso degli interroganti l'erroneità di tale premessa in quanto se non sussistono dubbi sulla natura privata dell’ENCI quale compagine di formazione associativa, parimenti non pare che possa essere contestata l'assunzione da parte dello stesso ente di pubbliche funzioni, avvenuta con l'entrata in vigore del decreto legislativo n. 529 del 1992, ed in particolare dell'articolo 2, che ha attribuito ad associazioni aventi determinate caratteristiche l'istituzione e la tenuta dei libri genealogici;
sotto tale profilo non risulta pertinente il richiamo, avvenuto nella citata risposta, della sentenza della Cassazione sez. unite civili n. 1404 del 2 marzo 1972, che afferma la natura privata dell'ente per quanto in effetti riferito ad una contesa relativa al rapporto associativo (mancata concessione dell’affisso che l’ENCI attribuiva con l’esercizio dei poteri associativi) quando, diversamente, il T.A.R. Lombardia nella sentenza n. 1554/2004, proprio a seguito dell'attribuzione di funzioni istituzionali con la legge n. 529 del 1992, ha deciso che: “riflesso della natura pubblicistica della funzione espletata dall’E.N.C.I. (tenuta del libro genealogico) sono la sottoposizione a vigilanza ministeriale e che esso è venuto assumendo nel tempo funzioni pubblicistiche, essendo deputato – quale associazione di allevatori – alla tenuta del libro genealogico e del registro anagrafico degli animali di razza ed al rilascio delle relative certificazioni (necessarie per la commercializzazione di detti animali e dei loro prodotti genetici: cfr. art. 2 e 5 decreto legislativo 30 dicembre 1992 n. 529)”. Di conseguenza è stata riconosciuta la giurisdizione del giudice amministrativo per “gli atti che direttamente attengono all’esercizio di funzioni di natura pubblica, cioè quelli immediatamente riconducibili alla tenuta del libro genealogico e – solo in quanto occorra (ai sensi dell’art. 3 del disciplinare) allo svolgimento delle attività del libro genealogico – al Corpo degli esperti”;
quindi non può essere disconosciuto da parte del Ministro il fatto che l’ENCI, proprio in forza dell'art. 2 del decreto legislativo n. 529 del 1992 - emanato in applicazione della direttiva 91/174/CEE del 25 marzo 1991 – eserciti in via esclusiva sul territorio nazionale le pubbliche funzioni inerenti la tenuta dei libri genealogici, ossia dei libri da cui risulta la genealogia e quindi la discendenza dei cani di razza, che consente il rilascio di documenti aventi pubblica fede (pedegree); inoltre è evidente che con tale attività l’ENCI svolga un servizio che si rivolge alla generalità degli utenti, non ai soli associati, al punto che in Italia il rilascio del pedigree, documento avente pubblica fede (non un atto privatistico), è prerogativa esclusivamente dell’ENCI, che applica tariffe differenziate tra associati e non associati. Se fosse un soggetto esclusivamente privato, come si legge nella risposta, si paleserebbe l'esercizio di un attività economica in regime di monopolio, vietato dalla legge;
quindi non può dirsi, come nella risposta all’interrogazione, che l’ente è privato e che tale rimane anche quando esercita le funzioni di tenuta del libro genealogico e di quanto a ciò connesso, dovendo correttamente riconoscersi nell'ente una duplice natura, pubblica e privata, a seconda degli atti che pone in essere, con l’applicazione dei principi generali in tema di trasparenza e correttezza dell’azione amministrativa in caso di esercizio di pubbliche funzioni;
considerato che:
ancora, non condivisibile ad avviso degli interroganti è l’affermazione - riportata nella risposta - secondo cui "Le richieste approvazioni ministeriali, della istituzione del libro e dei disciplinari che ne regolano la tenuta, sono legate alla possibile rilevanza pubblica che l’attività in parola, che resta comunque privata, può rivestire per l’affidamento dei terzi sui documenti e le certificazioni che tale libro rilascia”;
la rilevanza pubblica di una attività non può essere “possibile”, non conoscendo gli atti legislativi e regolamentari una tale genericità ed incertezza di applicazione; invece, i decreti ministeriali che regolano la tenuta del Libro genealogico, le Norme tecniche e il Corpo degli esperti, confermano la rilevanza pubblica di tali materie, regolate con atto ministeriale, il cui esercizio viene attribuito ad un soggetto avente natura privatistica (come ad esempio nel tipico caso della società concessionaria di opere pubbliche) il quale, nello svolgimento di tali funzioni, deve attenersi ai principi tipici dell’azione amministrativa;
d'altra parte, in ogni caso, l’esercizio sul territorio nazionale delle funzioni di tenuta del libro genealogico non è oggetto dello scopo associativo dell'ENCI, risultando invece che tale funzione è stata attribuita in forza di norma di legge;
rilevato inoltre che:
1) quanto all'identificazione dei cani, la violazione da parte dell’ENCI delle norme sulla identificazione dei cani è stata già accertata dal Ministero che, con la nota in data 4 dicembre 2006, in risposta all'atto di sindacato ispettivo 4-00833 a firma del primo interrogante, testualmente dichiarava: "la banca dati dell’ENCI fino al 31 dicembre 2004 doveva necessariamente essere in linea con l’anagrafe canina detenuta dalle regioni (...) invece, con circolare n. 3241 del 24 gennaio 2005, il Direttore generale dell’ENCI e responsabile dell’Ufficio centrale del Libro genealogico, richiamando una precedente nota del 1 giugno 2004 informava le delegazioni ENCI che gli allevatori titolari e/o associati d’affisso riconosciuto ENCI/FCI hanno facoltà di registrare al libro genealogico cucciolate identificabili anche attraverso l’apposizione della propria sigla assegnata dall’ENCI";
nello specifico sono state accertate la mancata considerazione dell’identificativo ufficiale dei cani, che è esclusivamente quello attribuito dalle Regioni; la mancata uniformazione per tutti i cani nati dal 1° gennaio 2005 e la mancata uniformazione per tutti i cani nati prima del 1° gennaio 2005 nelle Regioni che avevano attivato l’anagrafe canina, adottando l’identificativo ufficiale (ad esempio la Regione Emilia-Romagna);
invece l’ENCI ha consentito l’iscrizione dei cani mediante tatuaggio apposto da allevatori titolari di affisso, quindi a soggetti non in regola con l’iscrizione all’anagrafe canina come disposto dalla legge n. 281 del 1992;
nella risposta all'interrogazione si dà atto della palese violazione di norme di legge (la legge n. 281 del 1992 e le leggi regionali) che l’ENCI ha ritenuto di applicare solo a seguito dell'emanazione da parte del Ministero del decreto ministeriale n. 10065 del 6 luglio 2007, emesso quale estremo rimedio alla situazione di totale caos verificatosi in ordine alla identificazione dei cani per la incompatibilità tra l’identificazione ENCI e quella delle anagrafi canine regionali;
ne consegue che la responsabilità dell'ENCI nella gestione della pubblica funzione o comunque nell’attività di pubblico interesse è evidente ed acclarata, e non viene meno per quanto successivamente posto in essere dal Ministero;
peraltro l’ENCI prosegue nella violazione delle norme pubblicistiche e nell’ostruzionismo rispetto all’introduzione di principi di trasparenza in un settore di tale interesse sociale ed economico, con evidenti riflessi distorsivi sull’attività associativa, in quanto - come si legge nella risposta all'interrogazione - "Procede (...) a rilento la regolarizzazione dei cani, riferiti ad allevatori titolari di affisso, identificati con il solo tatuaggio. Infatti dei 26.614 conteggiati l’anno scorso, solo per 449 è stato completato l’adeguamento”;
in pratica, non vengono verificati proprio coloro che perpetuano la qualifica di allevatori in virtù dell'affisso concesso discrezionalmente dall'ENCI, i quali, ancorché privi dei requisiti dettati dal decreto ministeriale 21203 del 8 marzo 2005 per l'iscrizione nel registro degli allevatori, spesso non hanno un allevamento o anche solo cani di razza. Tutto questo si perpetua grazie all'anomalo ritardo dell'ENCI nella verifica, così consentendo a soggetti privi dei requisiti dettati dai discipliari ministeriali di qualificarsi allevatori ed ad essere iscritti nell'apposito registro, quindi ad essere soci allevatori dell'ENCI e ad essere privilegiati a discapito degli allevatori che esercitano effettivamente l'attività che l'ente dovrebbe tutelare e promuovere;
occorrerebbe che il Ministero intervenisse per sollecitare la verifica del possesso dei requisiti di iscrizione Registro da parte degli allevatori titolari di affisso, verificando prima di tutto i componenti del Consiglio direttivo, ossia coloro che attualmente gestiscono e rappresentano l'ENCI;
2) relativamente all’attività dell'Ufficio centrale del libro genealogico, l'ENCI ha omesso di istituire l’Ufficio centrale del libro genealogico, in aperta e palese violazione dell’articolo 5 del decreto ministeriale 21095 del 5 febbraio 1996;
al riguardo la risposta all'interrogazione appare del tutto evasiva, in quanto riporta solo che l'albo degli allevatori e dei proprietari è pubblicato sul sito Internet, che i dati anagrafici e genetici dei cani sono rintracciabili sul medesimo sito mentre le informazioni relative all'ubicazione degli allevamenti sono pubblicati solo a richiesta degli stessi allevatori, e che è avvenuto il potenziamento dei controlli da parte dell'ENCI e l'informatizzazione delle delegazioni;
peraltro si rileva che, per quanto riguarda l'identificazione degli allevatori, la mancata pubblicazione della ubicazione degli allevamenti non può essere giustificata con il rispetto della normativa sulla privacy in quanto tale informazione non attiene al trattamento di dati sensibili. Invece, in questo modo, di fatto si impedisce di avere evidenza degli allevamenti di cani di razza ai fini dell'espletamento dei necessari controlli e dell'accertamento di coloro che sono titolari di allevamenti solo in virtù di autodichiarazioni, che l’ENCI non verifica;
in secondo luogo, soprattutto, la risposta non dice nulla per quanto attiene all'istituzione dell’Ufficio centrale ed all'attività istituzionale che lo stesso deve svolgere ai sensi del Disciplinare del Libro genealogico;
al riguardo occorre ricordare che l'Ufficio centrale è l'organo che provvede essenzialmente all'applicazione delle Norme tecniche, al coordinamento ed al controllo dell'attività delle delegazioni e del corpo degli esperti giudici. È, inoltre, lo strumento primario dell'attività di selezione delle razze canine di interesse zootecnico in quanto da esso dipendono la corretta conservazione di popolazioni di animali geneticamente distinte e sane definendo, stabilendo ed accertando i criteri di miglioramento genetico, gli obiettivi di selezione, valutazioni genetiche dei riproduttori, le condizioni sanitarie delle razze, la valorizzazione economica delle razze;
per cui, del tutto diversamente da quanto risposto dal Ministro, l'Ufficio centrale non è stato istituito dall'ENCI, e quindi non svolge le importanti funzioni attribuite per la selezione genealogica, in ciò palesandosi ancora una volta l’elusione da parte dell’ENCI delle norme dettate dal Disciplinare ministeriale;
3) quanto alla questione SIPS, nella stessa risposta il Ministro evidenzia la violazione delle norme statutarie da parte dell’ENCI che, per quanto attiene alla questione, è intervenuta senza motivo sull’assetto sociale di un proprio socio collettivo, obbligandolo a subire una deminutio delle proprie competenze e dei propri associati;
si prende atto con favore che il Ministero abbia invitato l’ENCI ad evitare per il futuro qualsiasi riconoscimento di nuove associazioni per razze o gruppi di razze già oggetto di tutela da parte di soci collettivi esistenti. Ma questo non emenda la violazione commessa dagli organi dell’ENCI cui, ancora una volta, ha dovuto porre rimedio il Ministero mediante l’esercizio dei poteri di controllo;
di fatto è ormai necessario ed improcastinabile riaffidare le 15 razze di segugi, toltele senza ragione, alla SIPS, in quanto è evidente che l'ENCI non intende retrocedere dalla deliberazione presa in aperto contrasto con il suo stesso statuto;
4) quanto alla Commissioni di disciplina, la materia attiene certamente ad aspetti privatistici associativi. Peraltro, non può non interessare il Ministro il mancato rispetto da parte dell'ENCI, ente cui ha attribuito pubbliche funzioni, degli imprescindibili diritti della persona sanciti dalla Carta costituzionale, posto che tali principi lo stesso ENCI viola con l’esercizio dell'attività disciplinare, in modo discriminatorio, proprio nei confronti di coloro che denunciano violazioni e omissioni. Così è accaduto al signor Veronesi, sottoposto a procedimento disciplinare solo per aver denunciato al Ministro i fatti, già accertati, evidenziati nell'interrogazione parlamentare;
a ciò si aggiunga che la sospensione dalla qualifica di socio dell'ENCI comminata dalle Commissioni di disciplina, secondo quanto ritiene il suddetto ente, impedisce non solo la partecipazione alla vita della compagine associativa ma non consente nemmeno la partecipazione alle verifiche zootecniche e quindi non consente agli allevatori sanzionati la promozione della selezione dei cani, che è una attività avente pubblico interesse;
5) relativamente al maltrattamento animali, la risposta all'interrogazione non fa venir meno il fatto che l'ENCI disattende la funzione delegata in forza di legge di tutelare la cinofilia e la selezione zootecnica in quanto omette di modificare gli standard delle razze canine (Dobermann, Mastino napoletano e Cane corso), che ancora oggi ammettono la caudectomia e la conchettomia, favorendo la partecipazione alle mostre di cani mutilati, nonostante ciò sia vietato dalla normativa europea. In definitiva l'ENCI avalla di fatto il perpetuarsi di comportamenti in violazione dell'ordinanza del ministro Turco, sui quali si era espresso negativamente anche il comitato di Bioetica nazionale nel maggio 2006;
6) con riferimento alla proroga dei termini per la verifica dei requisiti di iscrizione all'albo degli allevatori, il Ministro riconosce che il decreto di proroga concesso per la terza volta all'ENCI affinché lo stesso provvedesse alla istituzione del Registro degli allevatori, anche questo motivato dalla colpevole inerzia dello stesso ente, consentiva il mantenimento di una "situazione di indeterminatezza" che costituiva "fonte di possibile contenzioso per disparità di trattamento tra gli allevatori, con l'equiparazione di soci in possesso di cani e soci che ne sono privi";
per la verità, questa palese violazione delle norme ministeriali avviene ancora, posto che, come sopra richiamato, lo stesso Ministro evidenzia che "la regolarizzazione dei cani, riferiti ad allevatori titolari di affisso, identificati con il solo tatuaggio è avvenuto, solo per 449 rispetto a 26.614 conteggiati l’anno scorso". In definitiva non vengono verificati proprio coloro che non posseggono più cani e quindi un allevamento, e che continuano ad essere considerati soci allevatori ed a gestire ed a rappresentare l'ENCI in Consiglio direttivo;
infine, viene dato atto che il decreto ministeriale è stato annullato, a seguito del ricorso promosso da alcuni allevatori;
premesso, inoltre, che:
in conclusione, lo stesso Ministro riconosce che si siano verificate le carenze segnalate nell'interrogazione ed accertate negli anni precedenti per quanto attiene allo svolgimento delle funzioni inerenti alla tenuta e alla gestione del libro genealogico. Anche se tali carenze risulterebbero avviate "verso il superamento", grazie all’intervento del Ministero, ciò non può tuttavia nascondere l’incapacità dimostrata dall'ENCI, nella passata e nell'attuale gestione (nell'attuale Consiglio direttivo sono presenti nove undicesimi del precedente organo), nell'assolvere ai compiti istituzionali affidati;
inoltre, il livello di conflittualità giudiziale cui fa riferimento la risposta non è conseguenza della fisiologica litigiosità degli associati, ma testimonia una gestione per nulla trasparente da parte dei medesimi soggetti (il precedente Consiglio direttivo è stato confermato per nove undicesimi) delle attribuzioni inerenti la tenuta del LOI, come documentato dalle continue violazioni delle norme statali, regionali, ministeriali ed associative da parte del precedente e dell’attuale gestione dell’ENCI;
il commissariamento si rende quindi necessario ed opportuno proprio perché le carenze si sono manifestate nell’esercizio delle funzioni pubbliche attribuite all'ente;
al riguardo, anche a riprova della correttezza della procedura, occorre tenere conto del fatto che l'ENCI è stato sottoposto ad un precedente commissariamento straordinario per la mancata approvazione del regolamento dell’ENCI di attuazione dello statuto, con la nomina dell’on. Berlato. L'esito di tale procedura, ancora differentemente da quanto riportato nella risposta alla interrogazione, è stato il raggiungimento dell'obiettivo prefissato, con l'approvazione del Regolamento e lo svolgimento della elezione degli organi associativi,
si chiede di sapere:
se il Ministro in indirizzo intenda adottare iniziative nei confronti dell’Ente nazionale cinofilia italiana che persiste nell’avallare comportamenti contrari alla legge ed ai regolamenti nazionali;
se quindi intenda procedere con la nomina di un commissario ad acta per la tenuta del Libro genealogico, in applicazione della legge n. 529 del 1992 e del Disciplinare del Libro genealogico per la tutela dei cani di razza;
infine, alla luce delle normative vigenti e di tutto quanto descritto, considerata la natura pubblicistica delle funzioni svolte dall’ENCI, se ritenga opportuno intervenire con gli atti che riterrà più idonei sul quadro normativo dell’ente stesso al fine di dotare il Ministero di strumenti sufficientemente efficaci di controllo tali da comportare il rispetto delle norme. Nel caso in cui, poi, intenda contemplare detta ipotesi, se intenda anche dare maggior peso alle Regioni, considerata la natura associativa dell’ente medesimo.