Questione pregiudiziale n. QP1 al DDL n. 1117
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QP1
Respinta
Il Senato,
premesso che:
il disegno di legge intende dare attuazione all'articolo 119 della Costituzione, che sancisce l'autonomia di entrata e di spesa di comuni, province, città metropolitane e regioni;
il disegno di legge presenta diversi profili di incostituzionalità;
in particolare si deduce la violazione dell'articolo 76 della Costituzione sotto diversi profili:
a) indeterminatezza di principi e criteri direttivi, con particolare riferimento agli articoli che riguardano le deleghe per la definizione della disciplina delle modalità di finanziamento delle funzioni amministrative attribuite a regioni ed enti locali nella parte in cui fanno riferimento a tipologie distinte di funzioni senza che le stesse siano state individuate (funzioni relative ai servizi essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali - articolo 117 comma 2 lettera m; funzioni fondamentali degli enti locali articolo 117 comma 2 lettera p; ad altre funzioni proprie di ciascun ente). Segnatamente sino ad oggi le funzioni fondamentali non sono state individuate ed i livelli essenziali sono stati definiti solamente con riferimento a determinate materie; pertanto non potendosi identificare né le funzioni fondamentali né i livelli essenziali, i criteri ed i principi relativi alle modalità di finanziamento delle predette funzioni devono considerarsi indeterminati. La dedotta violazione dell'articolo 76 Costitutuzione appare ancora più evidente se si considera che il disegno di legge prevede un riferimento a c.d. costi standard come criterio per il finanziamento delle funzioni di cui all'articolo 117 comma 2 lettera m) senza prevedere criteri e modalità per la determinazione degli stessi; inoltre, l'articolo 2 comma 4 del disegno di legge prevede una delega al Governo per la definizione dei livelli essenziali senza specificare i principi ed i criteri direttivi;
b) indeterminatezza di principi e criteri direttivi per le c.d. "deleghe correttive" di cui all'articolo 2 comma 7 del disegno di legge, per genericità dell'oggetto e per irragionevolezza del termine per l'esercizio della delega, tanto prolungato da risultare (nell'insieme) sostanzialmente pari ad una legislatura;
c) attribuzione di deleghe da esercitarsi anche sulla base di indicazioni provenienti da organismi istituiti ad hoc (si pensi al compito di proporre criteri per il corretto utilizzo dei fondi perequativi affidato alla commissione paritetica di cui all'articolo 5). Sul punto è appena il caso di rilevare che le funzioni legislative possono essere delegate solamente al Governo e non ad altri organi;
la mancanza di limiti precisi all'attività del Governo e di criteri e principi chiari espone al rischio che si verifichi una imprecisata estensione dell'oggetto delegato, in aperto contrasto con l'articolo 76 della Costituzione (v. Corte costituzionale, 28 luglio 2004, n.280);
sostanzialmente si approva una delega in bianco, in aperto contrasto con la Costituzione;
in altre parole la dimostrata indeterminatezza dei principi e dei criteri direttivi, ricorrente con riferimento a diversi articoli del disegno di legge in esame, configura una evidente violazione dell'articolo 76 della Costituzione, nella parte in cui prevede la determinazione dei principi e dei criteri direttivi della delega legislativa come garanzia di un adeguato controllo sull'uso del potere delegato;
i dedotti profili di incostituzionalità assumono una rilevanza maggiore in considerazione del fatto che trattasi di disegno di legge indicato come collegato alla manovra di finanza pubblica che, come noto, gode dei privilegi procedurali previsti dai regolamenti parlamentari;
il disegno di legge presenta altresì profili di incostituzionalità con riferimento all'articolo 117, comma 2, lettera e) della Costituzione nella parte in cui prevede la competenza esclusiva dello Stato in materia di perequazione delle risorse finanziarie. Contrariamente a quanto previsto dal predetto articolo, gli articoli 9 e 13 del disegno di legge delega prevedono una competenza regionale in fase di erogazione delle risorse di cui al fondo di perequazione ed addirittura la possibilità che le regioni possano procedere a proprie valutazioni nell'erogazione, discostandosi dalle indicazioni statali;
inoltre, appare violato l'articolo 119 della Costituzione nella parte in cui prevede la copertura economica di tutte le funzioni attribuite ai singoli enti. In particolare il testo in esame sembra garantire solamente la copertura delle funzioni fondamentali e di quelle riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (sebbene non individuate specificamente); invece, secondo quanto previsto dal citato articolo 119 della Costituzione, le risorse degli enti territoriali derivanti da tributi propri o da compartecipazioni a tributi erariali devono essere tali da consentire agli stessi di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite;
quindi ogni conferimento di funzioni avrebbe dovuto deve essere accompagnato dal trasferimento delle risorse necessarie per il loro esercizio;
il disegno di legge, pur perseguendo l'obiettivo dichiarato di determinare i principi fondamentali per l'esercizio delle competenze regionali di cui all'articolo 117, comma 3, della Costituzione, non prevede una chiara individuazione dei principi fondamentali cui le regioni devono attenersi nell'esercizio della potestà legislativa in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, sebbene si tratti di una materia che incide sul rispetto dei vincoli derivanti per la finanza pubblica dagli impegni comunitari;
mancano altresì efficaci strumenti di raccordo e coordinamento della finanza regionale rispettivamente con quella dello Stato e degli enti locali;
sotto un ulteriore profilo sembra sussistere una violazione degli articoli 3 e 5 della Costituzione, nella parte in cui prevedono rispettivamente l'affermazione del principio di eguaglianza sostanziale e la promozione di forme di autonomia nell'unitarietà ed indivisibilità della Repubblica. In tal senso si veda l'articolo 17, comma 1, lettera e) del disegno di legge in esame, che introduce "un sistema premiante nei confronti degli enti che assicurano elevata qualità dei servizi, livello della pressione fiscale inferiore alla media degli altri enti del proprio livello di governo a parità di servizi offerti" e "nei confronti degli enti meno virtuosi rispetto agli obiettivi di finanza pubblica di un sistema sanzionatorio" che prevede addirittura provvedimenti, fra i quali l'alienazione di beni mobiliari e immobiliari rientranti nel patrimonio disponibile dell'ente nonché l'attivazione dell'autonomia impositiva nella misura massima. Orbene, essendo chiaro che non si tiene conto delle differenze strutturali esistenti sul territorio nazionale, in alcune regioni del sud Italia e nelle isole, nonostante gli sforzi, risulterà particolarmente difficile adeguarsi agli standard delle regioni più ricche. L'applicazione delle sanzioni dì cui alla norma comporterà un aggravio significativo degli squilibri territoriali, con gravi rìschi per l'unità economica del Paese;
sembra altresì ricorrere la violazione degli articoli 3 e 53 della Costituzione, ed in particolare del principio di progressività nella parte in cui prevede che il livello dell'imposizione fiscale diviene vìa via maggiore con riferimento ai redditi più elevati. Le deleghe conferite al Governo sembrano individuare nell'IRPEF il tributo su cui scaricare il finanziamento delle funzioni di regioni ed enti locali; inoltre, prevedono per gli enti meno efficienti la possibilità di prevedere un maggiore prelievo fiscale sui redditi dei cittadini per il finanziamento dei maggiori costi che devono sostenere. Per l'effetto il prelievo fiscale, a parità di reddito, potrebbe risultare significativamente diverso a seconda del territorio dì residenza in violazione del principio di progressività che invece tende a garantire una redistribuzione del reddito tra le diverse categorie sociali in ossequio al principio di eguaglianza sostanziale;
il disegno di legge conferisce altresì una delega al Governo per intervenire in materia di finanziamento delle regioni speciali. Come è ampiamente noto gli Statuti delle regioni speciali, che in più parti disciplinano la materia del finanziamento delle attività regionali, fissano limiti all'esercizio del potere legislativo; tali statuti, anche in materia di finanziamento delle attività regionali, possono essere modificati solo dopo avere ottenuto il parere di una apposita commissione paritetica (che nel caso ad esempio dello Statuto siciliano si configura come parere vincolante);
l'articolo 25, comma 4, del disegno di legge, limitandosi a prevedere che i decreti legislativi dovranno definire le modalità di finanziamento aggiuntivo per il finanziamento di eventuali ulteriori funzioni attribuite alle regioni speciali, appare in contrasto con la Costituzione e con gli statuti delle regioni ad autonomia speciale, in quanto non prevede il rispetto delle procedure previste per la modifica degli statuti di autonomia;
inoltre, le disposizioni di cui agli articoli 14, 22 e 25 del disegno di legge delega appaiono in contrasto con la normativa di favore dettata dagli statuti speciali (si vedano gli articoli 36 e 37 dello statuto della regione Sicilia);
risulta altresì violato l'articolo 81 della Costituzione nella parte in cui prevede l'obbligo di copertura degli oneri economici. Sul punto, corre l'obbligo di rilevare come non si rinviene alcuna valutazione dei costi; per comprendere la gravità della dedotta violazione, basti considerare che il disegno di legge pretende di dettare la modalità di finanziamento delle funzioni amministrative senza prima individuarle e quindi senza alcuna idea precisa in ordine ai costi; inoltre, in più occasioni, ed in particolare all'articolo 8, si rinvia a norme successive la copertura dei costi di eventuali ulteriori funzioni che saranno trasferite nell'esercizio della delega. Non risultano altresì specificate adeguatamente le fonti di finanziamento del fondo perequativo, né tantomeno le fonti di finanziamento delle funzioni amministrative attribuite a regioni ed enti locali; in altre parole, non sembra possibile quantificare le risorse necessarie per consentire a regioni ed enti locali di erogare i servizi,
tutto ciò premesso, il Senato delibera di non procedere nell'esame del disegno di legge n. 1117