Legislatura 15ª - 3ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 102 del 22/01/2008
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Seguito dell'indagine conoscitiva sulla politica della cooperazione allo sviluppo e sulle prospettive di riforma della relativa disciplina: audizione del direttore generale per lo sviluppo della Commissione europea, dottor Stefano Manservisi
Riprende l’indagine conoscitiva sospesa nella seduta del 16 gennaio scorso.
Il presidente DINI, dopo una breve introduzione sui temi oggetto dell'audizione, cede la parola al dottor Stefano Manservisi, direttore generale per lo sviluppo della Commissione europea.
Il dottor MANSERVISI si sofferma sull’attuale concetto di cooperazione allo sviluppo a livello europeo, intesa quale strumento diretto a fronteggiare gli effetti di marginalizzazione che si producono a fronte di una crescente globalizzazione dell’economia. In questo quadro analizza il ruolo della Commissione europea, in primo luogo come "federatore politico", in grado di gestire in modo coordinato il 20 per cento del totale dell’aiuto pubblico allo sviluppo (APS) degli Stati membri, pari a 48 miliardi di euro. Al riguardo, ne illustra le modalità di azione, basate sul "Consenso europeo in materia di sviluppo", documento adottato nel 2005 dal Consiglio, dal Parlamento europeo e dalla Commissione europea sulla politica di sviluppo dell’Unione europea, volto a sancire l’esigenza di instaurare rapporti di partenariato attraverso gli strumenti del dialogo e il coinvolgimento della società civile. È stato inoltre definito un programma sull’efficacia degli interventi, che, in termini quantitativi, mira ad innalzare il livello complessivo dell’APS allo 0,56 per cento del PIL nel 2010, e che dal punto di vista qualitativo è finalizzato a limitare la concorrenza tra gli Stati membri mediante l’adozione di un codice di condotta e di criteri di specializzazione, nonché attraverso la programmazione dell’assistenza finanziaria con i paesi beneficiari.
Sottolinea inoltre l’importanza del ruolo della Commissione europea come attore della politica europea di sviluppo il cui compito si sostanzia nella definizione, da parte delle due direzioni generali per lo sviluppo e per le relazioni esterne, delle linee politiche, degli obiettivi e dei settori strategici di intervento, grazie anche ad un’articolata presenza sul territorio mondiale attraverso 120 delegazioni. La fase dell’implementazione è affidata ad un organo esterno, Europe Aid, avente il compito di definire concretamente i programmi. In questo quadro, enuclea alcune delle più rilevanti iniziative finora avviate dalla Commissione, quali l’African peace facility (diretta al mantenimento della pace e della stabilità in Darfur), il Fondo per la promozione della Good Governance (in tema di costruzione delle basilari istituzioni democratiche), gli interventi di sostegno al bilancio (quale strumento volto a responsabilizzare i paesi partner sulla base di indicatori di performance), la costruzione di centri di immigrazione assistita in paesi di immigrazione illegale, nonché la realizzazione di fondi europei comuni (volti ad attuare un maggior coordinamento tra attori diversi e ad accrescere l’impatto complessivo degli interventi in termini quantitativi).
Espone inoltre talune osservazioni sul testo unificato proposto dal relatore Tonini, sottolineando, in particolare, l’assenza di un chiaro riferimento al rapporto con l’Unione europea che potrebbe consentire all’Italia di assumere un ruolo di rilievo. Richiama altresì l’esigenza che l’istituendo organo esecutivo, quale l’Agenzia, assicuri l’efficacia degli interventi pianificati a livello centrale dal Ministero degli affari esteri attraverso un suo proprio radicamento nel territorio, al fine di contribuire al dialogo con le autorità locali e con gli altri partner in ambito europeo. In questo quadro, ritiene inoltre necessario elaborare meccanismi di valutazione non solo dei processi decisionali ma soprattutto dei risultati conseguiti, nonché conferire un maggiore rilievo nella fase della formazione degli indirizzi, oltre che in quella della implementazione dei progetti, alla partecipazione di organizzazioni non governative (ONG) e di volontariato, imprese ed enti locali.
In conclusione, esprime un giudizio globalmente positivo sul testo unificato proposto dal relatore, auspicando la celere conclusione del relativo iter parlamentare.
Il senatore LIVI BACCI (PD-Ulivo) chiede chiarimenti in ordine alle iniziative che la Commissione europea intende avviare in tema di salute riproduttiva, mortalità infantile e controllo demografico nell’ambito degli interventi sulla cooperazione.
Esprime inoltre perplessità sul metodo di concentrare gli interventi in pochi e selezionati paesi nonché sull’utilizzazione di fondi per la cooperazione per iniziative di peace facility.
Pone infine dei quesiti circa le modalità di attuazione dell’ipotizzato sistema di valutazione dei risultati.
Il senatore MARTONE (RC-SE), sottolineando l’importanza dell’articolazione territoriale dell’istituenda Agenzia, chiede chiarimenti in ordine alle modalità più idonee a garantire la coerenza tra gli interventi di aiuto allo sviluppo e le politiche dell’Unione europea in campo commerciale.
Pone inoltre quesiti circa la valutazione in termini di ricadute sullo sviluppo dei progetti finanziati dalla BEI nonché sulle modalità di coordinamento delle strategie di lotta alla povertà con le iniziative delle Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP) della Banca mondiale.
Quanto alla questione della sicurezza, si sofferma sull’importanza del ruolo della cooperazione in termini di prevenzione dei conflitti, piuttosto che di peace keeping.
Il senatore PIANETTA (DCA-PRI-MPA) sottolinea con preoccupazione le conflittualità che potrebbero sorgere nel rapporto tra il Ministero degli affari esteri, competente a stabilire gli indirizzi politici degli interventi in materia di cooperazione allo sviluppo, e l’istituenda Agenzia, avente il compito di provvedere all’esecuzione dei singoli progetti. In questo quadro, richiama l’esigenza di norme procedurali semplici e di idonei strumenti di valutazione dell’efficacia degli interventi medesimi.
Il senatore MANTICA (AN) esprime apprezzamento per l’esposizione del dottor Manservisi e chiede chiarimenti sulle forme di raccordo tra i vari soggetti istituzionali italiani competenti in materia di cooperazione allo sviluppo e gli organismi dell’Unione europea, sulla politica europea nel campo degli aiuti al bilancio, sul sostegno recato dall’Unione europea ad altri organismi regionali come l’Unione africana, anche nel settore della peace facility, sulla ripartizione dei compiti tra la Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo della Commissione europea ed Europe Aid, l’organismo esecutivo chiamato alla gestione tecnica degli interventi. Si sofferma inoltre sulle modalità di raccordo fra le strutture periferiche della Comunità europea e quelle degli Stati membri, tenuto anche conto che lo schema di testo unificato proposto dal relatore esclude che l’Agenzia ivi ipotizzata sia dotata di strutture all’estero permanenti.
Il senatore ANDREOTTI (Misto) chiede chiarimenti in ordine al rapporto tra le spese di gestione e i servizi erogati nell’ambito della cooperazione allo sviluppo europea.
Il senatore TONINI (Aut), relatore sui disegni di legge in materia di cooperazione allo sviluppo, dopo brevi considerazioni sull’efficacia del metodo di esame finora seguito, ritiene che condizione fondamentale per assicurare un più incisivo ruolo dell’Italia nell’ambito della cooperazione europea sia riformare il sistema interno della cooperazione attraverso un maggiore coordinamento nei rapporti tra soggetti politico-istituzionali diversi sotto la regia politica del Ministero degli affari esteri.
Quanto all’istituzione dell’Agenzia, dopo aver evidenziato le modalità atte a superare le principali obiezioni mosse al riguardo, attraverso l’individuazione di una struttura organizzativa efficiente, che non impinga nella sfera di competenza del Ministero degli affari esteri e che si articoli sul territorio solamente mediante una presenza temporanea, finalizzata a singoli progetti e sotto il coordinamento delle ambasciate, chiede chiarimenti in ordine all’esperienza europea maturata in proposito.
Il presidente DINI ringrazia il dottor Manservisi per l’analitica esposizione e chiede chiarimenti sul raccordo fra la rete diplomatica, rappresentanti dell’istituenda Agenzia, strutture periferiche della Commissione europea e paesi beneficiari. Sottolineando l’esigenza di distinguere la fase della decisione politica sulla programmazione dei progetti da quella dell’esecuzione degli stessi, chiede altresì degli elementi di informazione sugli strumenti di valutazione e monitoraggio agli aiuti al bilancio idonei ad evitare una dispersione delle risorse.
Il dottor MANSERVISI replica ai senatori intervenuti nel dibattito soffermandosi sui temi dell’impegno dell’Unione europea per seguire gli obiettivi di sviluppo del millennio (Millennium Development Goals), della concentrazione degli aiuti e del coordinamento degli Stati membri quanto alla selezione delle aree e dei settori di intervento, della realizzazione di interventi di peace facility (con funzioni di prevenzione di conflitti o, più raramente, di peace keeping ma comunque in modo complementare con altri strumenti di cooperazione), degli strumenti di valutazione e monitoraggio dell’impatto e dell’efficacia degli interventi, che è preferibile affidare ad organismi esterni all’amministrazione interessata, e degli interventi di aiuto al bilancio, generalmente correlati a scelte di elevato contenuto politico e comunque utili per rafforzare l’ownership dei paesi beneficiari.
Rilevando come la cooperazione allo sviluppo sia tesa a favorire nel contempo la crescita e la diffusione del benessere nei paesi beneficiari, anche attraverso l’integrazione dei mercati locali, sul modello, mutatis mutandis, del mercato comune europeo, rileva come la stessa sia volta a favorire anche l’integrazione dei paesi meno avanzati nei mercati internazionali limitando o compensando i correlati effetti negativi.
Osserva altresì come donatori importanti come l’Italia o la stessa Commissione europea non possano rinunciare a dotarsi di strutture tecniche, quale l’istituenda Agenzia, per l’esecuzione dei progetti e dei programmi anche se questi sono, in ultima analisi, affidati per la gestione o la realizzazione delle opere ad ONG o a imprese; una chiara ripartizione dei compiti a monte è tuttavia possibile e necessaria per evitare sovrapposizioni fra i soggetti rispettivamente competenti per la definizione delle scelte politiche e per la fase esecutiva. Rilevando come un decentramento delle scelte esecutive sia necessario per assicurare un migliore raccordo con le strutture periferiche della Commissione, una riduzione dei costi e un rafforzamento dell’ownership, precisa come i costi di gestione dell’Unione europea si collochino generalmente ad un livello (dell’ordine di circa il 4 per cento) generalmente inferiore a quello delle agenzie delle Nazioni Unite, che tuttavia offrono più specifiche capacità tecniche.
Conviene infine con il senatore Tonini, cui esprime apprezzamento per il lavoro compiuto per enucleare un testo di riforma pregevole cui guardano con estrema attenzione tutti gli operatori, sull’importanza del rafforzamento della coesione e dell’incisività degli interventi di cooperazione dell’Italia, suscettibile di incidere positivamente anche sulla politica di cooperazione europea nonché, in relazione alla questione delle strutture periferiche della cooperazione italiana, invita a valutare possibili sinergie con le rappresentanze della Commissione europea, seguendo gli esempi già offerti da altri Stati membri.
Il presidente DINI ringrazia il dottor Manservisi e i senatori intervenuti nel dibattito e dichiara conclusa l’audizione.
Il seguito dell’indagine conoscitiva è quindi rinviato.