Legislatura 15ª - 1ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 190 del 15/01/2008
Azioni disponibili
(20) Vittoria FRANCO ed altri. - Disposizioni in materia di pari opportunità tra donne e uomini nell'accesso alle cariche elettive, in attuazione dell'articolo 51 della Costituzione
(129) CUTRUFO. - Modifiche al testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, e al testo unico di cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, in materia di norme per l'elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica ed introduzione del sistema della preferenza
(600) Helga THALER AUSSERHOFER ed altri. - Modifiche alla normativa vigente in materia di elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, in materia di rappresentanza femminile in Parlamento
(904) CASSON ed altri. - Abrogazione della legge 21 dicembre 2005, n. 270, recante modifiche alle norme per l'elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica
(1118) Laura BIANCONI. - Disposizioni in materia di pari opportunità tra i generi per l'accesso alle cariche elettive
(1391) SALVI e VILLONE. - Riforma delle norme sulla elezione della Camera dei deputati
(1392) CALDEROLI. - Modificazioni della normativa per le elezioni alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica
(1442) CABRAS ed altri. - Abrogazione della legge 21 dicembre 2005, n. 270, nonché modifica del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361
(1450) TONINI ed altri. - Introduzione del sistema elettorale proporzionale in circoscrizioni provinciali per l'elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica
(1455) CUTRUFO. - Modifiche al testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione della Camera dei deputati, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, e al testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione del Senato della Repubblica, di cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533
(1474) CALDEROLI. - Modifiche alle norme per l'elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica
(1553) RUSSO SPENA ed altri. - Modifiche al testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, ed al testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione del Senato della Repubblica, di cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, per introdurre un sistema elettorale proporzionale personalizzato
(1572) PETERLINI ed altri. - Modifiche al testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, in materia di elezione della Camera dei deputati, e al testo unico di cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, in materia di elezione del Senato della Repubblica, per l'introduzione del voto di preferenza e l'abolizione delle candidature plurime
(1573) PETERLINI ed altri. - Modifiche al testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, in materia di elezione della Camera dei deputati per la regione Trentino - Alto Adige
(1583) Silvana AMATI ed altri. - Misure per la promozione delle pari opportunità tra donne e uomini nell'accesso alle cariche elettive
(1604) PETERLINI ed altri. - Nuove norme per l'elezione della Camera dei deputati
(1643) Manuela PALERMI ed altri. - Modifiche al testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, in materia di elezione della Camera dei deputati, e al testo unico di cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, in materia di elezione del Senato della Repubblica
(1673) Anna FINOCCHIARO ed altri. - Modifiche al testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, e al testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione del Senato della Repubblica, di cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, recanti l'introduzione di un sistema elettorale maggioritario a doppio turno con ballottaggio. Delega al Governo per la determinazione dei collegi uninominali
(1675) STORACE. - Norme per l'abrogazione della vigente legge elettorale
(1699) QUAGLIARIELLO ed altri. - Modifiche al testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione del Senato della Repubblica, di cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, in materia di previsione del premio di maggioranza e di soglia di sbarramento
(1710) BERSELLI ed altri. - Modifica della legge 27 dicembre 2001, n. 459, in materia di voto degli italiani all'estero
(1712) TURANO ed altri. - Modifiche al sistema elettorale per l'elezione del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, nonché norme per l'espressione del voto nella circoscrizione Estero
(1722) PASTORE ed altri. - Modifiche alla legge 27 dicembre 2001, n. 459, in materia di esercizio del diritto di voto dei cittadini italiani residenti all'estero
(1746) BACCINI e CICCANTI. - Modifiche al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, e alla legge 27 dicembre 2001, n. 459, in materia di elezione della Camera dei deputati con sistema proporzionale e voto personalizzato. Delega al Governo per la determinazione dei collegi elettorali uninominali
(1767) PETERLINI. - Modifiche alla legge 27 dicembre 2001, n. 459, in materia di esercizio del diritto di voto da parte dei cittadini italiani residenti all'estero
(1900) DISEGNO DI LEGGE D'INIZIATIVA POPOLARE - Norme di democrazia paritaria per le assemblee elettive
(1909) RIPAMONTI. - Modifiche alla legge 27 dicembre 2001, n. 459, in materia di esercizio del diritto di voto nelle circoscrizioni estere
(1917) SARO. - Modifiche al testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1957, n. 361, in materia di elezione della Camera dei deputati, e al testo unico di cui al decreto legislativo 20 dicembre 1993, n. 533, in materia di elezione del Senato della Repubblica. Delega al Governo per la determinazione dei collegi uninominali
(1936) DISEGNO DI LEGGE D'INIZIATIVA POPOLARE - Riforma della legge elettorale della Camera e del Senato riguardante i criteri di candidabilità ed eleggibilità, i casi di revoca e decadenza del mandato e le modalità di espressione della preferenza da parte degli elettori
- e petizioni nn. 69, 189, 385, 387 e 439 ad essi attinenti
(Seguito dell'esame congiunto e rinvio)
Prosegue l’esame congiunto, sospeso nella seduta del 9 gennaio.
Il PRESIDENTE, relatore, replica agli interventi svolti sulla proposta di testo unificato da lui avanzata nella seduta dell'11 dicembre 2007, presentando alla Commissione una proposta aggiornata di testo base, pubblicata in allegato al resoconto. Le novità contenute nel testo rispondono soprattutto all’esigenza di recepire alcune delle sollecitazioni emerse nel corso del dibattito risolvendo, innanzi tutto, l’alternativa concernente le modalità per l’espressione del voto da parte degli elettori (voto unico o voto doppio). Inoltre, sono risolte le altre questioni critiche che egli stesso aveva evidenziato nell'esporre quel testo, in particolare l’attribuzione dei seggi su base circoscrizionale ovvero su base nazionale. L’intento degli adattamenti è quello di individuare un sistema che rispecchi il maggior grado possibile di condivisione e di convergenza, senza sacrificare la coerenza e la funzionalità di un dispositivo che rappresenta un elemento cruciale e determinante dell’ordinamento. L'obiettivo è, in primo luogo, coniugare l’esigenza di assicurare adeguata rappresentatività a quella - ineludibile - di garantire la governabilità.
Prima di ripercorrere le linee direttrici del dibattito che ha impegnato la Commissione nelle ultime settimane, ringrazia tutti i senatori che sono intervenuti per la serietà e l’impegno profuso: anche nei momenti di maggiore contrasto non è mai venuto meno il rispetto delle reciproche posizioni politiche e il valore degli interventi svolti.
Dal dibattito rimane confermata l’adesione largamente prevalente a un modello proporzionale, che deve essere - secondo un orientamento condiviso - orientato a mantenere un impianto bipolare del sistema politico istituzionale, attraverso opportune correzioni di segno maggioritario. Alcuni interventi, tuttavia, hanno dato voce a una critica secondo la quale la proposta formulata condurrebbe verso un bipartitismo forzoso, cancellando ex lege identità e forze politiche. Questa obiezione è stata mossa soprattutto da gruppi parlamentari rappresentativi di forze politiche di minori dimensioni, che hanno paventato un’artificiosa semplificazione del contesto politico cui conseguirebbe un impoverimento della democrazia. A suo avviso, si tratta di una lettura erronea. In particolare, ricorda che il computo dei voti e la distribuzione dei seggi su base circoscrizionale non costituiscono affatto una soluzione inedita, ma sono stati sperimentati in tutta l’esperienza repubblicana, fino al 1992. Inoltre, le prime valutazioni, sia pure approssimative, già compiute sugli effetti di un simile metodo di calcolo, dimostrano che non vi sarebbero distorsioni significative a vantaggio dei partiti maggiori, tanto più con un numero di circoscrizioni di poco superiore a quello attuale, quale è stato indicato. Al contrario, sarebbe invece l’esito positivo dell’eventuale consultazione referendaria a condurre a un "bipartitismo per legge", potendo indurre le forze politiche a confluire - tendenzialmente - in due liste di coalizione che si contendono il premio di maggioranza, dissimulando così ogni identità politica, salvo riprodurre, aggravati, i medesimi meccanismi di frantumazione politica all’indomani delle elezioni.
Osserva che la fissazione di una soglia di sbarramento calcolata a livello nazionale, ma con una possibilità di deroga articolata a livello locale, risponde a sua volta alla sola esigenza - ormai innegabile e fortemente avvertita dall’elettorato - di contrastare l’eccessiva frammentazione politica degli ultimi anni. E’ un’esigenza avvertita dalla generalità delle forze politiche ed emersa ripetutamente nel corso della complessiva discussione parlamentare sulla riforma, nella quale è stata sottolineata la necessità di evitare la formazione di coalizioni di governo deboli ed eccessivamente eterogenee, che consegnano a forze politiche assai esigue - e talvolta a singoli esponenti politici - un inaccettabile potere di interdizione, con la conseguente creazione di condizioni di ingovernabilità. L’eccessiva frammentazione politica, con i suoi effetti negativi, costituisce inoltre, a suo giudizio, una delle principali cause della progressiva disaffezione dei cittadini nei confronti di una classe politica cui si chiede innanzi tutto di rispondere efficacemente ai problemi del Paese. Una soglia di sbarramento a livello nazionale ha registrato comunque un diffuso consenso, quale strumento efficace per contrastare la frammentazione politica; peraltro, essa è stata ritenuta troppo elevata da alcune forze politiche, che paventano anche gli effetti di possibili soglie implicite.
Ricorda che ha avuto ampio risalto la questione concernente le modalità di espressione del voto da parte degli elettori, registrandosi la preferenza dei Gruppi di maggior consistenza per il voto unico e di quelli minori per il voto doppio e quindi per la possibilità di voto disgiunto. Non sono mancati interventi a favore del sistema delle preferenze, proposto da alcuni dei disegni di legge all’esame, da ultimo da quello di iniziativa popolare abbinato nella seduta del 9 gennaio (AS 1936), ovvero di un ritorno a un sistema prevalentemente incentrato su collegi uninominali. Da più parti si è poi segnalata l’opportunità di attenuare i limiti individuati per le candidature, con particolare riferimento alla possibilità di essere candidati in una sola circoscrizione.
Nota che un elemento certamente centrale della formula elettorale proposta è quello delle modalità di computo dei voti per la trasformazione in seggi: i senatori esponenti di partiti, diversi da quelli maggiori, la cui presenza è diffusa nel territorio nazionale non hanno condiviso la scelta per il computo a livello circoscrizionale, che avrebbe effetti distorsivi, poiché non consentirebbe la piena utilizzazione di tutti i voti ottenuti, favorendo invece forze politiche fortemente radicate in singole circoscrizioni. E’ dunque emersa la richiesta di optare per un computo dei voti a livello nazionale o almeno per l’introduzione nel testo di correttivi che consentano di recuperare a livello nazionale i voti non utilizzati nelle circoscrizioni.
Rammenta gli ulteriori spunti di riflessione che hanno riguardato l’assenza di un vincolo di coalizione che incida direttamente sulla formula elettorale. In proposito, ritiene che vi sono fattori di sostanza che rendono molto remota la possibilità di abbandonare la dislocazione bipolare della competizione elettorale, quale presupposto e corollario di schieramenti alternativi di governo, riconoscibili immediatamente da parte degli elettori: i rapporti di forza tra i partiti, l'esperienza accumulata negli ultimi quindici anni in ogni livello della competizione politica, la sensibilità dell'opinione pubblica e, non da ultimo, una clausola di dichiarazione preventiva recepita nel testo e oggi ulteriormente rinforzata. Ricorda che alcuni interventi hanno indicato nella possibilità di candidature indipendenti un elemento critico, in quanto suscettibile di generare ulteriore frammentazione politica ovvero di favorire accordi di desistenza. Non è mancata qualche voce contraria ai meccanismi volti a garantire il riequilibrio della rappresentanza o, al contrario, che li considera insufficienti allo scopo.
Infine, ricorda le numerose sollecitazioni ad accompagnare la proposta di riforma elettorale con contestuali riforme dei regolamenti parlamentari e disposizioni che regolino i partiti politici sotto il profilo sia della democraticità delle procedure selettive dei candidati sia del sistema di finanziamento. A tale riguardo, informa di avere approntato una proposta di riforma dell’articolo 14 del Regolamento del Senato, volta a inibire la costituzione di Gruppi parlamentari non corrispondenti alle forze politiche che si sono sottoposte al giudizio degli elettori: un primo tassello - a suo parere importante - di un mosaico di norme che dovrà essere completato, con il concorso di tutte le forze politiche.
Rileva che la discussione sulla riforma elettorale trova il centro di riferimento nella Commissione affari costituzionali del Senato, dove sono i 27 disegni di legge d’iniziativa parlamentare, i 2 d’iniziativa popolare (sui quali saranno ascoltati i rappresentanti dei proponenti), le 5 petizioni popolari, la proposta di testo unificato del relatore. Essi sono stati l’oggetto dei dibattiti che si sono svolti a più riprese negli ultimi mesi: le numerose sedute della Commissione, le valutazioni dei commentatori, le opinioni politiche degli esponenti dei partiti, manifestate anche fuori dalle sedi parlamentari ma riprese e dibattute, condivise o criticate, nelle sedute della Commissione, con gli interventi dei senatori che vi appartengono e di molti altri senatori che non ne fanno parte, compresi diversi Presidenti di Gruppo parlamentare.
Osserva che non vi sono molti riscontri nella esperienza delle Commissioni di un dibattito così ampio e approfondito per la semplice adozione di un testo base, cui seguiranno comunque gli emendamenti, con le relative discussioni e votazioni. Egli comunque non intende sottovalutare l’importanza della materia e dunque anche di un adempimento procedurale che in altre circostanze sarebbe stato quasi di routine: si tratta, infatti, di definire la base di discussione più matura, dopo l’ampio dibattito già svolto, per dare una regola nuova e condivisa al metodo di scelta dei rappresentanti, una delle forme più rilevanti nelle quali si manifesta la sovranità popolare, fondamento della democrazia.
Tenendo conto della discussione, la nuova proposta di testo unificato è coerente all’impianto di quella già presentata, ma con alcuni sviluppi significativi, per corrispondere a un consenso esteso tra le forze politiche. Il relatore osserva, incidentalmente, che tra tutte le proposizioni avanzate finora, nella forma più solenne del disegno di legge o nelle altre, proprie del dibattito dentro e fuori la Commissione, nessuna corrisponde al sistema elettorale che risulterebbe dal referendum abrogativo promosso in materia. Eppure, anche tra i senatori sono autorevoli e qualificati gli esponenti e i sostenitori della soluzione referendaria: essi tuttavia non hanno ritenuto di includere, tra le proposte in esame, il sistema elettorale di risulta dal referendum abrogativo. Tante sono le proposte avanzate che lo spettro di quelle possibili è rappresentato pressoché al completo: manca quella derivante dall’esito positivo del referendum. Ciò dimostra ancora una volta, a suo avviso, che quella soluzione, al di là della volontà dei promotori - cui va il merito indiscusso di avere sollecitato con forza l'iscrizione nell'agenda politica del tema della riforma elettorale - non è adeguata ed è carente, sotto molti punti di vista; cosicché il Parlamento ha un dovere istituzionale e politico quanto mai rilevante, tanto più nella possibilità di svolgere il referendum: quello di procedere nella ricerca di un nuovo sistema elettorale, ampiamente condiviso e corrispondente alle attese di rinnovamento dell’assetto politico, assai diffuse nell’opinione pubblica.
Per fare ciò ritiene necessaria un’azione legislativa celere e congrua, coerente nel suo contenuto e capace di raccogliere il più ampio accordo possibile.
La proposta di testo unificato che si dispone a illustrare sviluppa quella precedente e le conferisce una fisionomia più aderente alle sollecitazioni provenienti da diverse parti politiche.
Si sofferma in primo luogo sulla Camera dei deputati. Il testo è modificato nella parte che riguarda il limite alle candidature plurime, confermando che solo uno sia il collegio uninominale nel quale sarà possibile candidarsi, ma due (non una sola) le liste circoscrizionali in cui sarà possibile trovare lo stesso candidato. Il sistema resta fondato sulla suddivisione per metà tra i seggi attribuiti in collegi uninominali, con formula maggioritaria, e altrettanti da liste circoscrizionali, senza voto di preferenza. La ripartizione dei seggi è fondata sul criterio proporzionale restando confermata la soglia di accesso (mediante clausola di sbarramento) fissata al cinque per cento dei voti su base nazionale, con deroga territoriale del sette per cento in cinque circoscrizioni: la clausola è diretta, come è noto, a ridurre tendenzialmente la frammentazione dell’assetto politico e a favorire le aggregazioni. In proposito, assicura la massima attenzione a tutte le proposte dirette a individuare un equilibrio più congruo, se così sarà ritenuto in base a un ampio accordo, allo scopo di dare espressione a realtà politiche significative, con spiccata vocazione territoriale. Inoltre, viene introdotta una clausola di salvaguardia per la rappresentanza del territorio d'insediamento delle minoranze linguistiche.
Infine, ma non certo per importanza, vi è l’obbligo di rendere noti preventivamente, dinanzi agli elettori, il nome del candidato alla carica di premier e il programma di governo: una delle novità nel testo consiste nell'obbligo, non la semplice facoltà, di dichiarare preventivamente l'alleanza di riferimento, il candidato premier e il programma comune tra più forze politiche. Gli altri elementi di novità, invece, corrispondono all’esigenza di assicurare la più ampia capacità rappresentativa del sistema, senza sacrificare la tendenza alla competizione bipolare ormai assimilata dagli elettori. Si tratta in sostanza delle seguenti opzioni: l’alternativa tra voto unico e doppio voto è risolta con la scelta del voto unico, per il candidato nel collegio uninominale e per la lista circoscrizionale che ha lo stesso contrassegno; il riparto dei seggi è compiuto in sede nazionale, in base alle cifre elettorali risultanti dalla somma dei risultati circoscrizionali e secondo la formula dei quozienti naturali e dei più alti resti.
La scelta del voto unico è fondata sull'esigenza di assicurare al sistema un fattore di tenuta della competizione bipolare, una volta intrapresa la via della formula proporzionale senza premio di maggioranza: infatti, gli elettori sono portati, in questa forma, a votare in modo univoco, perché sia il candidato nel collegio sia la lista circoscrizionale sono l'oggetto comune della scelta. Invita a considerare il contesto di articolazione estrema dell'offerta politica in Italia, per apprezzare come tale fattore unificante sia particolarmente utile, laddove esso è assicurato in altri contesti, come quello tedesco, dalla stessa condotta dei partiti e degli elettori, anche nella possibilità di scelte difformi, che però in quella esperienza restano di fatto limitate in dimensioni marginali. Infatti, non si può escludere, e anzi si dovrebbe considerare assai probabile, la riproposizione, in forme nuove, di pratiche tendenti a valorizzare in modo anche artificioso l'articolazione del voto, come quelle sperimentate durante l'applicazione della legge Mattarella (dagli accordi di desistenza alle "liste civetta"). Ciò che in Germania non sarebbe compreso dagli elettori, e da questi certamente sanzionato con il voto, in Italia potrebbe costituire un elemento di alterazione della competizione elettorale, sotto l'aspetto della sua piena trasparenza e comprensione da parte dei cittadini. La scelta del voto unico fa venire meno, per coerenza di sistema, la possibilità di candidature indipendenti nei collegi uninominali.
Quanto al riparto dei seggi in sede nazionale, ricorda che esso corrisponde evidentemente alle molteplici sollecitazioni dirette a garantire, una volta varcata la soglia di accesso (il cinque per cento dei voti), che i suffragi si trasformino in seggi secondo una rappresentazione reale, fatto salvo il criterio di prevalenza del voto per i candidati nei collegi quando questo non corrisponda alla ripartizione proporzionale.
Ritiene, in conclusione, che la base di discussione più adeguata allo stato del dibattito sia un sistema elettorale proporzionale con riparto nazionale dei seggi su voto di lista e soglia di sbarramento adeguata, comunque derogabile a certe condizioni; esso è combinato con una quota di seggi attribuiti in collegi uninominali (la metà del totale) con metodo maggioritario, in modo che sia restituita agli elettori una capacità di scelta degli eletti. L'insieme delle due parti è reso coerente ed equilibrato dal voto unico e dalla dichiarazione preventiva delle alleanze, del programma e del candidato alla guida del Governo.
Riguardo al sistema di elezione del Senato, esso viene ridefinito recuperando, nella sostanza, il sistema di elezione vigente fino al 1993: una formula proporzionale esclusivamente su collegi uninominali, in ambito regionale, con soglia di accesso al cinque per cento dei voti validi espressi nello stesso ambito regionale. Osserva che si tratta di un sistema semplice, sperimentato con buoni risultati di rendimento tecnico per un intero ciclo di esperienza repubblicana, capace di rappresentare le diverse componenti politiche e i territori, secondo la lezione costituzionale.
Si riserva di intervenire sul testo, a questo punto mediante appositi emendamenti del relatore, per definire compiutamente il novero delle circoscrizioni elettorali della Camera dei deputati, tenendo conto del diverso contesto di riparto nazionale dei seggi e delle relative ricadute sull’equilibrio tra le circoscrizioni e, in ciascuna di esse, tra gli eletti nei collegi e dalle liste, nonché il dispositivo di delegazione legislativa per la delimitazione dei collegi uninominali e, infine, di apportare ogni necessaria correzione di carattere tecnico.
Nota che l’esame entra ora nella fase più critica. Quello che si voterà è solo il testo base e la fase emendativa in Commissione consentirà significativi miglioramenti, mentre ulteriori interventi saranno possibili successivamente in Aula. Il confronto politico, così come l’indispensabile, ulteriore approfondimento tecnico, è quanto mai aperto. Ad esempio, ricorda la necessità di un ulteriore esame della soglia di sbarramento, in particolare, per quelle forze che hanno un significativo radicamento locale.
Esprime quindi un ringraziamento e un apprezzamento non di circostanza al consulente tecnico della Commissione, il professore Antonio Agosta, studioso di grande preparazione e di specifica esperienza, a cui si devono molte delle intuizioni felici del testo, e ai funzionari della Commissione, che hanno prestato l’assistenza tecnica con una professionalità assolutamente all’altezza della migliore tradizione del Senato.
Infine, sottolinea che nell’esame si è registrato un confronto e una collaborazione, così come le critiche e le divergenze, ma senza steccati politici: considera molto positivo che sulla materia della legge elettorale e delle riforme istituzionali si sia recuperata una disponibilità al dialogo senza pregiudiziali.
Ricorda, infine, che l'Ufficio di Presidenza integrato dai rappresentanti dei Gruppi parlamentari è convocato per le ore 15: come d'accordo, in quella sede sarà stabilito il calendario successivo dei lavori, a iniziare dalla data in cui si svolgerà la seduta destinata alle dichiarazioni di voto sulla proposta di testo base e, quindi, la votazione conseguente.
Il seguito dell’esame congiunto è quindi rinviato.
La seduta termina alle ore 12,10.