Legislatura 15ª - 6ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 62 del 27/03/2007
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Audizione, ai sensi dell'articolo 47 del Regolamento, del Direttore dell'Agenzia delle Dogane, in relazione all'affare assegnato relativo all'atto di indirizzo concernente gli sviluppi della politica fiscale, le linee generali e gli obiettivi della gestione tributaria, le grandezze finanziarie e le altre condizioni nelle quali si sviluppa l'attività delle Agenzie fiscali per il periodo 2007-2009 (Doc. CII, n. 1)
Il presidente BENVENUTO introduce i temi oggetto dell’audizione, esprimendo apprezzamento per il lavoro svolto dall'Agenzia delle Dogane nel delicato settore del contrasto all'immissione nel mercato italiano delle merci contraffatte.
Il dottor GUAIANA illustra i contenuti della relazione scritta che deposita agli atti, soffermandosi preliminarmente sulla evoluzione della missione istituzionale dell'Agenzia, nel contesto dei mutamenti internazionali osservando che ormai la tradizionale funzione di tutela degli interessi erariali assicurata attraverso i controlli e gli accertamenti sull’assolvimento dell'obbligazione doganale sono stati affiancati dall'importante funzione di garanzia dell'ordinato sviluppo del commercio internazionale, dal controllo sulla sicurezza e la compatibilità ambientale dei prodotti, dalla lotta al commercio dei prodotti contraffatti e della lotta al traffico delle sostanze illecite. In particolare, emerge con nettezza l'esigenza di inibire il commercio dei prodotti contraffatti che rappresenta un'autentica minaccia per la crescita delle imprese protagoniste del made in Italy. Un ulteriore elemento di novità è rappresentato dal ruolo di primo piano che è tornato a svolgere il Mediterraneo e la accentuata competizione innescatasi tra gli scali commerciali che su di esso si affacciano.
L'atto di indirizzo formulato dal Vice ministro rappresenta uno stimolo per l'Agenzia per approfondire il percorso intrapreso in termini di innovazione amministrativa e tecnologica, di dialogo con gli utenti e di collaborazione con le altre amministrazioni, nazionali ed internazionali.
In particolare, prosegue l'oratore, l'atto di indirizzo ha delineato quattro obiettivi da perseguire: la razionalizzazione organizzativa, la semplificazione degli adempimenti fiscali a carico dei contribuenti, il recupero della base imponibile non dichiarata e il potenziamento delle strategie antifrodi e delle azioni volte a garantire la sicurezza nei traffici delle merci e dei passeggeri e, infine, l'approntamento di un organico sistema di scambio e accesso e le informazioni tributarie tra lo Stato e gli enti territoriali. Si tratta, come detto, di obiettivi che l'Agenzia delle Dogane ha perseguito e persegue, adottando strategie e obiettivi di innovazione che ne hanno aumentato l'efficacia e l'efficienza.
Per ciò che concerne la riforma e la razionalizzazione della struttura, l'oratore fa presente che l'assetto dipartimentale previgente è stato sostituito da un modello organizzativo che ha innanzitutto investito le strutture centrali dell'Agenzia, riorganizzate secondo un principio funzionale. Inoltre, con la costituzione degli uffici delle Dogane si è venuto realizzando, a livello territoriale, un centro di coordinamento che riunifica gli uffici tecnici della finanza, i laboratori chimici e le Dogane, in modo da svolgere unitariamente adempimenti che in precedenza venivano svolti separatamente, con evidenti benefici anche per gli operatori professionali. Dal processo di integrazione delle funzionalità degli uffici tecnici di finanza e delle Dogane deriverà, inoltre, una migliore utilizzazione delle risorse umane e strumentali, con un sicuro incremento dell’efficienza dell'azione amministrativa. Dopo aver dato conto dell'attivazione degli uffici delle Dogane su tutto il territorio nazionale, l'oratore si sofferma ad illustrare la dotazione organica dell'Agenzia, ricordando come il settore è governato dal pieno rispetto delle indicazioni legislative.
Occorre tener presente, prosegue l'oratore, che la dotazione organica complessiva dell'Agenzia prevede circa 12.500 unità, a fronte di una previsione iniziale di 14.000 unità. La riduzione della dotazione organica, peraltro, si è accompagnata ad un processo di professionalizzazione e aggiornamento del personale dipendente. Ciononostante, rimarca la notevole distanza tra il fabbisogno di personale e il numero dei dipendenti effettivamente in servizio. Rispetto alle unità di personale presente al 1° gennaio 2007, pari a circa 9.600 unità, il deficit rispetto alla pianta organica è fonte di seria preoccupazione per l’assolvimento dei compiti da parte dell’Agenzia. A suo parere, infatti il numero del personale attualmente in servizio, tenuto conto degli orari obbligati e delle incombenze di carattere internazionale, rappresenta un limite rispetto a ulteriori riduzioni, pena il rischio di compromettere la funzionalità stessa dell'Agenzia. Si tratta di una questione di grande rilievo che sottopone all'attenzione della Commissione, rimarcando anche come il personale dell'Agenzia sia stato trasformato negli ultimi anni attraverso una crescente e costante valorizzazione delle professionalità e aggiornamento professionale. Per quanto concerne le risorse finanziarie, l'oratore puntualizza, con analoghi accenti di preoccupazione, la possibile riduzione dello stanziamento previsto nel bilancio per il 2007 in applicazione di specifiche disposizioni della legge finanziaria. Dopo aver rimarcato la sostanziale rigidità delle spese dell'Agenzia, imputabile per una percentuale rilevantissima ai costi del personale, sottolinea con preoccupazione che un'eventuale attuazione della riduzione prevista nella legge finanziaria potrebbe influire negativamente soprattutto sugli investimenti e gli sviluppi tecnologici.
In merito alla semplificazione amministrativa, l'oratore sottolinea come l'abbattimento dei costi e la riduzione dei tempi di attesa costituiscono gli elementi in cui si concretizzano gli effetti della riforma dell'amministrazione. In particolare, fa presente che l'Agenzia dispone di un sistema informativo all'avanguardia a livello internazionale, incentrato sul sistema di Automazione Integrata Dogane Accise (AIDA), che consente la telematizzazione degli scambi dei documenti, offre servizi integrati che agevolano il commercio, incrementa le potenzialità di analisi e gestione dei rischi. Sempre in tema di semplificazione, l'oratore fa presente che è prossimo al completamento l'iter per la costituzione dello Sportello Unico. Per quanto concerne, invece, i controlli selettivi e la fluidità del commercio lecito, dopo aver chiarito che l'utilizzo di tecnologie avanzate ha consentito di rendere meno stringente la potenziale contraddizione tra la serietà dei controlli e la fluidità dei traffici, enuncia le attività svolte dall'Agenzia nel delicato settore dei controlli sulle merci. Innanzitutto è stato introdotto il circuito doganale di controllo, volto a selezionare, con sempre maggiore efficacia, il tipo di controllo cui sottoporre ciascuna dichiarazione doganale o merce, con l'intento di limitare i controlli di carattere documentale o fisico a un numero limitato di partite prescelte selettivamente. Tale procedura permette infatti di indirizzare i controlli sulle operazione che presentano profili di rischio più alti. Attraverso l'individuazione di parametri oggettivi e soggettivi, vengono individuati dei profili di rischio che attivano una diversa tipologia di controllo: si va quindi da un controllo di carattere automatizzato - basso profilo di rischio - ad un controllo documentale e fisico delle merci - alto profilo di rischio. In tal modo, a fine 2006 il controllo documentale o fisico si è concentrato su circa il 19 per cento delle operazioni in dogana. L'oratore prosegue illustrando il potenziamento delle capacità di controllo ottenuto attraverso la costituzione della banca dati multimediale dei prodotti da tutelare e dal connesso servizio telematico denominato F.A.L.S.T.A.F.F. Si tratta di uno strumento di avanguardia con il quale gli operatori sono in condizione di verificare in tempo reale la corrispondenza tra il prodotto controllato e il bene da tutelare. Un ulteriore elemento di sviluppo del sistema dei controlli è dato dalla centrale operativa denominata Matrix che consente di analizzare le immagini derivate dai controlli effettuati mediante le apparecchiature scanner. Sul piano quindi delle dotazioni tecnologiche e dell'impegno profuso dai dipendenti dell’Agenzia, le attività e le procedure di controllo integrano le esigenze di selettività e di semplificazione sollecitate nell'atto di indirizzo e consentono anche di tutelare i produttori italiani dall'immissione di merci contraffatte. L'oratore conclude la propria esposizione dando conto dell'attività di scambio di informazioni tra l'Agenzia e gli enti territoriali nonché dell'intensa attività di cooperazione internazionale, sottolineando, tra l'altro, il riconoscimento ottenuto in sede comunitaria per l'attività svolta.
Interviene il senatore COSTA (FI) il quale incidentalmente sottolinea che gli ottimi risultati illustrati dal direttore dell'Agenzia delle Dogane suffragano la propria convinzione nella erroneità di un modello di preposizione ad incarichi dirigenziali fondato sullo spoils system, preferendo egli un sistema che sceglie i dirigenti capaci in relazione ai risultati ottenuti. Dopo aver apprezzato la trasformazione dell'Agenzia in amministrazione a supporto del commercio estero e a tutela della produzione nazionale, chiede di conoscere i progetti dell'Agenzia in relazione alle merci provenienti dai Paesi emergenti quali India, Cina e Brasile.
Il senatore VENTUCCI (FI), facendo riferimento all'esperienza personale maturata nello specifico settore dell'import-export, esprime apprezzamento per i risultati raggiunti nella lotta all'immissione in commercio dei prodotti contraffatti, che consentono al sistema doganale italiano di porsi all'avanguardia. Si tratta di risultati importanti anche alla luce della trasformazione dell'amministrazione, che ha ormai superato mentalità e cultura maturati in un contesto nel quale la missione principale delle dogane era quella di verificare l'assolvimento delle obbligazioni doganali.
Ritiene quindi pienamente fondata la preoccupazione del direttore dell'Agenzia delle Dogane in merito alla dotazione organica e alle risorse finanziarie e auspica che la sollecitazione avanzata possa raccogliere il più ampio consenso. D'altro canto, a suo parere, alcune situazioni di criticità, come quella della dogana del porto di Napoli, trovano una spiegazione soprattutto nella scarsità dei mezzi e del personale. Ritiene pertanto necessario scongiurare il rischio di una applicazione integrale delle disposizioni recate dal comma 507 della legge finanziaria, assicurando il proprio impegno affinché le Dogane siano poste in condizione di svolgere al meglio i compiti di tutela dell'erario e di lotta alla contraffazione. Conclude il proprio intervento esprimendo la preoccupazione che nel mercato italiano possano essere immesse merci attraverso triangolazioni commerciali, operate giovandosi di procedure di controllo meno rigide effettuate in Paesi appartenenti all'Unione europea.
A giudizio del senatore CURTO (AN) il tema della lotta ai prodotti contraffatti assume un valore strategico per l'economia nazionale ed esprime quindi apprezzamento per l'opera compiuta dall'amministrazione delle Dogane. In tale spirito chiede informazioni circa il numero dei prodotti sequestrati e il volume di affari stimato rispetto a tali merci, nonché indicazione circa i controlli effettuati nel porto di Taranto.
Dopo l'intervento del presidente BENVENUTO che propone al Direttore di integrare la documentazione presentata, risponde brevemente alle domande poste dai senatori il direttore GUAIANA, dichiarando che l'Agenzia da lui diretta ha orientato la propria attività anche per le merci provenienti dagli Stati emergenti come l'India e la Tailandia. Dopo aver ribadito la propria preoccupazione per l'eventuale riduzione degli stanziamenti previsti nel bilancio dello Stato, rivendica la piena legittimità di una politica dei controlli puntuali e rigorosi al fine di assolvere pienamente ai compiti di istituto. Incidentalmente, sottolinea che il prossimo ampliamento del canale di Suez, consentendo la navigazione a mercantili di grande dimensione rischia di emarginare i porti italiani i cui fondali non sembrano adatti per tali navi. Assicura quindi il senatore Curto che i controlli effettuati nel porto di Taranto sono molto accurati e adeguati al profilo di rischio delle merci in transito.
Dopo che il presidente BENVENUTO ha assicurato l'impegno della Commissione a tener conto delle osservazioni svolte in tema di dotazione organica e risorse finanziarie, il senatore EUFEMI (UDC) interviene lamentando la ristrettezza dei tempi assegnati al fine di porre ulteriori domande e svolgere l'importante audizione.
Il presidente BENVENUTO, tenuto conto della esigenza di svolgere, come programmato, nella seduta odierna anche l'audizione del Direttore dell'Agenzia del Demanio, propone di rinviare il seguito dell'audizione alla seduta pomeridiana di domani.
Non facendosi osservazioni così rimane stabilito.
Il seguito della procedura informativa è quindi rinviato.