Legislatura 15ª - Disegno di legge N. 228
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Onorevoli Senatori. – Il settore agroalimentare riveste un ruolo di particolare rilievo per il nostro Paese, non solo dal punto di vista economico. Secondo comparto, dopo il metalmeccanico, per entità del valore aggiunto, l’agroalimentare contribuisce in modo determinante a definire l’immagine del made in Italy nel mondo, con crescenti sinergie con lo sviluppo turistico, e ben rappresenta il mosaico delle molteplici realtà territoriali che compongono l’identità culturale nazionale. Il radicamento nel territorio costituisce un elemento distintivo nella varietà della produzione alimentare italiana e al tempo stesso la più importante risorsa per fronteggiare, con la qualità e la specificità della gamma, la crescente globalizzazione dei mercati che ci vedrebbe senz’altro soccombere in materia di costi. Un’offerta fortemente caratterizzata sul fronte della tipicità è del resto in grado di rispondere più efficacemente alle tendenze emergenti nel consumo che premiano la ricerca del gusto, della genuinità, del valore nutrizionale.
Il presente disegno di legge è orientato a promuovere la conservazione e la valorizzazione di quel comparto della produzione alimentare nazionale che maggiormente si caratterizza sul fronte della qualità e della tipicità, un comparto che viene definito, nell’articolato proposto, «patrimonio agroalimentare tradizionale», tenuto conto che non si intende trattare in questa sede, per la sua specificità, la situazione del settore vitivinicolo. Si tratta di una realtà composita e presente, in varia misura, in tutte le regioni del Paese, attualmente suddivisibile in tre principali categorie:
– i prodotti a «denominazione d’origine protetta» (DOP), ad «indicazione geografica protetta» (IGP) e le «specialità tradizionali garantite» (STG), tutti riconosciuti ai sensi dei regolamenti (CEE) n. 2081/92 e 2082/92, del Consiglio, del 14 luglio 1992, di recente abrogati e sostituiti, rispettivamente, dai regolamenti (CE) n. 510/2006 e n. 509/2006 del Consiglio, del 20 marzo 2006, che definiscono le modalità per ottenere il marchio dell’Unione europea (UE) nel rispetto del disciplinare di produzione e la relativa protezione. L’Italia mantiene in questo campo una importante leadership europea con 150 denominazioni registrate (il 21 per cento del totale UE) con un valore al consumo stimato in 8,7 miliardi di euro ed una forte incidenza di export che si attesta attorno al 18 per cento delle quantità certificate;
– i «prodotti agroalimentari tradizionali» (PAT), così definiti dal regolamento di cui al decreto del Ministro per le politiche agricole 8 settembre 1999, n. 350, a seguito del quale è stata avviata, con la collaborazione delle regioni, la catalogazione di quelle preparazioni alimentari tipiche le cui metodiche di lavorazione risultano consolidate da almeno 25 anni. Si tratta ad oggi di una lista di 4.006 produzioni (1.215 paste fresche e prodotti da forno, 1.115 vegetali allo stato naturale o trasformati, 720 carni fresche e loro preparazioni, 435 formaggi etc.), espressione della eccezionale biodiversità agroalimentare che il nostro Paese è in grado di esprimere, la cui valenza giuridica, al di là dell’aspetto ricognitivo, è essenzialmente legata alla possibilità di ottenere deroghe per il mantenimento delle lavorazioni tradizionali in caso di contrasto con le normative sanitarie HACCP;
– quei processi produttivi dell’artigianato alimentare, con antica e diffusa tradizione nel nostro Paese, che, pur non avendo una connotazione territoriale univoca, meritano una tutela e una distinzione specifica al fine di salvaguardarne le caratteristiche a fronte delle omologhe produzioni industriali.
Ma, attorno al potenziale del «patrimonio agroalimentare tradizionale» e al diffuso interesse che suscita, si sono sviluppate iniziative associative ed istituzionali anche a prescindere dalle categorie giuridiche esistenti. Il riferimento va ad esempio alla interessante ed efficace esperienza dei «Presìdi» di Slow Food, una iniziativa di difesa e valorizzazione di prodotti a rischio di estinzione oggi riguardante 198 «sapori antichi», che sta dando risultati eccellenti sotto il profilo dell’incremento delle aziende coinvolte, dell’occupazione e del valore aggiunto a vantaggio dei produttori. Espressione della stessa tensione verso la tutela della cultura agroalimentare tradizionale è senz’altro anche il movimento delle DE.CO. (denominazioni comunali), nato su proposta di Luigi Veronelli, che vede ad oggi coinvolti un numero crescente di enti locali che deliberano il riconoscimento e l’origine di prodotti del proprio territorio e la recente iniziativa dell’Associazione nazionale comuni italiani (ANCI) denominata Res tipica, rivolta alla promozione ed alla salvaguardia di prodotti artigianali tipici, non solo agroalimentari. Iniziative rivolte a distinguere adeguatamente il carattere tradizionale di alcune produzioni artigianali italiane si sono inoltre sviluppate in settori di grande rilievo, quali la panetteria e la gelateria, anche se ancora queste proposte non hanno trovato un adeguato sbocco istituzionale.
Le esperienze citate convergono nell’assegnare una valenza all’agroalimentare tradizionale che va oltre le potenzialità economiche dirette. Il 70 per cento delle produzioni tradizionali è espressione di sistemi territoriali marginali dove svolge un ruolo insostituibile di presidio del territorio a partire da un bacino di conoscenze e di varietà genetiche che costituisce, in questi ambiti, una parte di assoluto rilievo nelle identità delle comunità e nella conformazione del paesaggio agrario. Conservare e valorizzare gli ecotipi, le razze autoctone e le metodiche tradizionali di lavorazione significa disegnare un futuro per quei contesti rurali di grande pregio ambientale, in particolare di collina e di montagna, altrimenti destinati all’abbandono e alla disgregazione sociale. Secondo la Federazione italiana dei pubblici esercizi sono inoltre almeno tre milioni all’anno in Italia le presenze straniere determinate dal turismo enogastronomico, un flusso di fascia alta che potrebbe essere maggiormente attirato nelle aree oggi a rischio di abbandono, con ricadute di grande rilievo per la qualità dello sviluppo locale.
È singolare osservare come un patrimonio di tali dimensioni e potenzialità per il nostro Paese non sia mai stato oggetto di un interesse specifico da parte del legislatore, fatta eccezione per qualche parziale tentativo di alcune regioni. In assenza di interventi sistematici di programmazione e promozione, il comparto presenta, inevitabilmente, non solo ampie potenzialità inespresse, ma anche evidenti segnali di difficoltà che appare urgente affrontare.
I marchi comunitari DOP, IGP e STG suscitano tuttora nei produttori notevoli aspettative, ma, superata l’iniziale fase di euforia che contraddistingue l’inizio del tortuoso percorso di riconoscimento, si mostrano idonei ad accompagnare lo sviluppo solo delle referenze in grado di garantire elevati volumi produttivi. In Italia si osserva, non a caso, una polarizzazione delle denominazioni riconosciute dall’UE: da un lato i primi dieci prodotti DOP e IGP il cui valore economico rappresenta l’87 per cento dell’intero paniere italiano a marchio comunitario, dall’altro decine di denominazioni minori stentano a certificare e a far decollare qualsiasi attività dei Consorzi in quanto i produttori aderenti non sono in grado di sostenere gli elevati costi del sistema di controllo e le relative incombenze amministrative. Nelle attuali condizioni giuridiche ed economiche, senza una massa critica di prodotto superiore a 1,5-2~milioni di euro, il sistema UE di protezione appare difficilmente accessibile a tutte le vere produzioni artigianali «di nicchia», di grande interesse alimentare, che pure meritano di essere accompagnate verso un percorso di sviluppo. Le ripetute indagini di mercato condotte rilevano inoltre tuttora una scarsa conoscenza da parte dei consumatori del marchio e del significato rappresentato dalla protezione UE, con conseguente difficoltà da parte dei promotori a monetizzarne i vantaggi, confermando che il riconoscimento comunitario non va considerato il traguardo, ma solo una base di partenza per una efficace politica di marketing. Non sono inoltre condivisibili le tendenze in atto alla progressiva modifica dei disciplinari di alcuni prodotti in direzione di modalità di produzione più sensibili alle esigenze derivanti dalla crescita quantitativa dei volumi che non a quelle connesse alla garanzia delle caratteristiche tradizionali e della qualità delle materie prime impiegate.
Elementi di criticità sono presenti anche nello status dei citati prodotti PAT, inseriti, per iniziativa delle regioni, nell’elenco di cui al decreto del Ministro per le politiche agricole 8 settembre 1999, n. 350. Il provvedimento in questione ha infatti natura ricognitiva e non assicura alle produzioni in questione una riconoscibilità specifica. Ad oggi è molto limitato il ricorso alla facoltà di deroga sanitaria per le lavorazioni e le regioni si sono limitate di fatto ad una sorta di lodevole censimento di produzioni «relitte» senza verificare però le condizioni reali per assicurarne la sopravvivenza. In assenza di una strategia rivolta a mettere in rete le risorse agroalimentari, ad attivare una logistica per il mercato, una formazione adeguata e la sinergia con le altre potenzialità del territorio, appare ben difficile mantenere nel tempo la vitalità di peculiarità alimentari che spesso risultano legate all’attività di qualche famiglia o di singole aziende. Il rischio in sostanza è quello di assistere al progressivo svuotamento di questi micro-distretti nell’incapacità di impostare politiche rivolte a sostenerne le condizioni locali di produzione e le potenzialità di sviluppo; segnali negativi in questo senso provengono ad esempio da molte produzioni minori di derivazione zootecnica, in particolare nel meridione del Paese, anche per effetto della crisi del settore.
Fenomeni purtroppo comuni alle produzioni agroalimentari tipiche sono la contraffazione e la pirateria genetica. Nel solo mercato degli Stati Uniti si calcola che il valore dei «cloni» contraffatti di prodotti alimentari italiani sia almeno pari alle vendite degli originali, una problematica che si sta tentando di affrontare, peraltro al momento con scarsi risultati, nell’ambito delle trattative internazionali in sede di World Trade Organization (WTO). Il patrimonio varietale autoctono che spesso caratterizza le produzioni tradizionali è inoltre soggetto ad una particolare forma di erosione che si determina con l’appropriazione brevettuale del genoma da parte di privati e grandi aziende del settore biotecnologico, in spregio alla evidente constatazione che queste varietà sono un deposito di consuetudini e conoscenze sviluppato e tramandato nei secoli dalle comunità locali.
Le produzioni alimentari artigianali ad alto valore tradizionale incontrano infine evidenti problemi nel distinguere nell’etichettatura e nel prezzo il carattere peculiare delle materie prime e dei procedimenti di lavorazione utilizzati rispetto alle omologhe referenze industriali. Emblematico è il caso del pane fresco, laddove il prodotto dei forni artigiani che ancora curano la lievitazione naturale è presentato al consumatore come i prodotti pre-congelati, o quello del gelato sfuso, con una accelerata sostituzione delle materie prime fresche con additivi e semilavorati industriali senza alcuna differenza nella presentazione al pubblico. È indubbio che la prima selezione è quella affidata al gusto, ma una maggiore chiarezza nell’etichettatura contribuirebbe a orientare le scelte, a meglio giustificare il ventaglio di prezzi e qualità ed a premiare l’impegno di chi ancora conserva con passione una tradizione antica.
A questo complesso di problematiche si intende dare risposta con il presente disegno di legge.
L’articolo l definisce le finalità generali collocando le problematiche concernenti le produzioni tipiche e tradizionali nel quadro degli obiettivi primari delle politiche rivolte a promuovere lo sviluppo economico e la salvaguardia delle risorse naturali del territorio nazionale. Lo Stato, le regioni e gli enti locali sono chiamati a concorrere per creare condizioni idonee al mantenimento e allo sviluppo delle condizioni agronomiche e dei processi produttivi che hanno consentito la conservazione di questo prezioso patrimonio.
L’articolo 2 esplica l’impegno istituzionale a favore del settore prevedendo un piano triennale di interventi di salvaguardia e valorizzazione articolato in provvedimenti regionali adottati dalle regioni e dalle province autonome. Cento milioni di euro per ogni anno, a partire dal 2006, vengono destinati come contributo ad interventi per la conservazione attiva delle risorse genetiche autoctone, per la protezione delle aree nelle quali si concentrano le produzioni tradizionali, per l’individuazione di presìdi finalizzati alla costituzione di una rete di protezione e rilancio dei prodotti a rischio di sparizione, per lo sviluppo del mercato sia su base locale che orientato all’esportazione, per la promozione di sinergie con le potenzialità turistiche ed agrituristiche, per l’incremento della formazione professionale e dell’informazione nei confronti dei consumatori.
L’articolo 3 affronta la questione delle risorse genetiche autoctone che spesso sono all’origine delle produzioni alimentari tradizionali. Contro il rischio di appropriazione brevettuale, il disegno di legge stabilisce che la titolarità del genoma di specie, razze, varietà cultivar ed ecotipi vegetali ed animali, sviluppati ed utilizzati da almeno 25 anni in ambito locale, appartiene alle comunità locali che le hanno selezionate, rappresentate dai comuni nel cui territorio si svolgono le attività di produzione. Al fine di consentirne la tutela giuridica ed evidenziare l’importanza del mantenimento del patrimonio genetico, gli elenchi dei prodotti agroalimentari tradizionali predisposti dalle regioni e i disciplinari dei prodotti DOP e IGP dovranno indicare la presenza delle risorse da proteggere; in relazione inoltre alla necessità di conservare materie prime e metodiche tradizionali di lavorazione viene introdotto il divieto di di utilizzare organismi geneticamente modificati nel ciclo produttivo che origina prodotti appartenenti al patrimonio agroalimentare tradizionale.
L’articolo 4 riguarda disposizioni attuati ve del già citato regolamento (CE) n. 510/2006 concernente i prodotti DOP e IGP. Il livello di costi e difficoltà amministrative da affrontare nella fase di avvio del processo di registrazione delle denominazioni è una delle difficoltà più rilevanti che frena consorzi e piccole associazioni di produttori nel tentare la strada del riconoscimento comunitario e permane come ostacolo allo sviluppo, anche in molti consorzi che pure hanno intrapreso, con notevole impegno, questo percorso. Una parte delle referenze oggi registrate negli elenchi regionali dei prodotti agroalimentari tradizionali potrebbe invece essere accompagnata con profitto su questo percorso, se opportunamente seguita nella fase di avvio del riconoscimento e di consolidamento del distretto produttivo. In attuazione e nel rispetto del regolamento (CEE) n. 2081/92 si propone pertanto di consentire ai comuni e alle comunità montane, in quanto soggetti rappresentativi delle comunità locali dove è sedimentato quel patrimonio di conoscenze produttive, di promuovere la costituzione ed assumere partecipazioni, sostenendone pro quota gli oneri, nei soggetti giuridici abilitati a inoltrare la domanda di registrazione. È questa una concreta possibilità di esprimere efficacemente il giusto desiderio di protagonismo degli enti locali in questa materia, che oggi si disperde in molteplici canali, spesso non idonei per fronteggiare le esigenze del settore.
Con l’articolo 5 si intende istituire un marchio di riconoscimento «ombrello» per contraddistinguere quella parte del patrimonio agroalimentare tradizionale per la quale risulta comunque inaccessibile il procedimento di protezione della denominazione in sede comunitaria. Si è già in precedenza accennato alle circostanze che rendono sostanzialmente non idoneo per le piccole produzioni tradizionali l’accesso ai marchi DOP e IGP: gli oneri di gestione dei consorzi e di certificazione, unitamente a procedure burocratiche insostenibili per le piccole imprese familiari, rischiano di relegare in una condizione di anonimato specialità alimentari di grande interesse, a cominciare dalla lista degli oltre quattromila prodotti PAT. L’accesso a questo marchio collettivo di qualità, fondato su un disciplinare riconosciuto, può rappresentare una opportunità anche per quelle produzioni dell’artigianato alimentare, non aventi una specifica origine territoriale, che faticano a sopravvivere e subiscono la concorrenza delle omologhe produzioni industriali, pur avendo caratteristiche qualitative ben diverse. Una chiara riconoscibilità per i consumatori, ad esempio, per il pane artigianale a lievitazione naturale o per il gelato sfuso di alta qualità potrebbe restituire trasparenza ad un mercato oggi falsato dall’assenza di informazione. È opportuno precisare che la formulazione giuridica proposta per il marchio «prodotto alimentare tradizionale» si ritiene compatibile con la disciplina comunitaria in materia. A più riprese infatti le competenti direzioni della Commissione UE e la Corte di giustizia hanno ribadito che ritengono incompatibile con la normativa comunitaria ogni marchio identificativo del rapporto fra origine territoriale e prodotto al di fuori del procedimento stabilito dai regolamenti (CEE) n. 2081/92 e n. 2082/92, sostituiti, rispettivamente, dai regolamenti (CE) n. 510/2006 e n. 509/2006, o che possa rappresentare ostacolo alla libera circolazione delle merci nel mercato comune; sono invece ammissibili marchi nazionali che attestino esclusivamente caratteristiche intrinseche di qualità dei prodotti, qualora parimenti accessibili, a norma degli articoli 6 e 40 del Trattato, anche ad altri potenziali utilizzatori comunitari. Il marchio proposto dal presente disegno di legge attesta il carattere tradizionale di metodiche di lavorazione dell’artigianato alimentare e prescinde da connotazioni geografiche, potendosi rendere accessibile per eventuali richiedenti operanti nell’UE in grado di attestare adeguatamente la sussistenza di analoghi processi produttivi tradizionali.
L’articolo 6 introduce importanti misure di agevolazione fiscale per le imprese della filiera agroalimentare, anche consorziate, che adottano il regime di controllo della qualità per i prodotti DOP e IGP, mediante concessione di un credito di imposta pari al 50 per cento del totale delle spese sostenute per la certificazione. L’impegno finanziario previsto è pari a 25 milioni di euro all’anno a decorrere dal 2006, a carico del «Fondo speciale» del Ministero dell’economia e delle finanze, e si ritiene anch’esso compatibile con le più recenti disposizioni comunitarie in materia di aiuti di Stato. A tale disponibilità è previsto che possano accedere anche le imprese che affrontano oneri per la registrazione delle denominazioni protette nei Paesi extracomunitari, un problema di notevole rilevanza, tuttora non risolto in sede di Organizzazione mondiale del commercio, in relazione alla grande diffusione di prodotti italian sounding che sfruttano l’immagine del nostro Paese senza avere alcun rapporto con il nostro sistema produttivo.
Alcune misure ulteriori di promozione sono infine previste dall’articolo 7. Si formula un indirizzo agli enti pubblici in merito alla priorità da assegnare nei procedimenti di concessione di terreni demaniali o soggetti ad uso civico a favore delle attività produttive concernenti il patrimonio agroalimentare tradizionale, con particolare riferimento all’allevamento delle razze animali autoctone. È inoltre prevista una riserva nei fondi CIPE per la programmazione negoziata a vantaggio di progetti finalizzati alla valorizzazione delle produzioni tipiche e tradizionali.