Legislatura 14ª - 5ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 565 del 03/11/2004
Azioni disponibili
IN SEDE REFERENTE
(3163) Rendiconto generale dell' Amministrazione dello Stato per l'esercizio finanziario 2003, approvato dalla Camera dei deputati
(3164) Disposizioni per l'assestamento del bilancio dello Stato e dei bilanci delle Amministrazioni autonome per l' anno finanziario 2004, approvato dalla Camera dei deputati
(Seguito dell'esame congiunto e rinvio)
Riprende l’esame congiunto sospeso nell’odierna seduta antimeridiana.
Il senatore MICHELINI (Aut) interviene in discussione generale sull’esame congiunto dei due provvedimenti in titolo, soffermandosi, in particolare, sul disegno di legge concernente il rendiconto, per il quale sia la relazione di accompagnamento del Governo al disegno di legge, sia la relazione della Corte dei conti hanno evidenziato una serie di aspetti critici che ritiene opportuno segnalare. In primo luogo, richiama l’attenzione sulla questione delle regolazioni contabili e debitorie, il cui permanere all’interno del bilancio crea perniciose incongruenze ai fini della significatività ed attendibilità dello stesso, per le quali tuttavia il Governo non sembra preoccuparsi adeguatamente. Sottolinea che l’emersione di tali partite, spesso legata alla tardiva contabilizzazione in bilancio di operazioni di tesoreria, confonde l’effettivo andamento della gestione e rende quanto mai complesso il confronto tra i diversi esercizi finanziari, tenuto conto che gli errori di contabilizzazione di un esercizio si riverberano inevitabilmente su quelli successivi.
Per quanto attiene specificamente alle regolazioni debitorie, evidenzia che si tratta spesso della ritardata contabilizzazione di spese inerenti al bilancio dello Stato, ma anticipate nella gestione di tesoreria, ciò che riduce la significatività dei dati preventivi e consuntivi del bilancio stesso e crea una duplice, perniciosa conseguenza: da una parte, il sorgere di debiti privi di copertura, dall’altra la mancata contabilizzazione delle medesime partite in bilancio. Ritiene necessario che il Governo fornisca chiarimenti su questi aspetti, per i quali appare comunque possibile trovare adeguate soluzioni, solo che ve ne sia la volontà.
Richiama poi l’articolo 4 del disegno di legge n. 3163, relativo al disavanzo della gestione di competenza, quantificato in oltre 25 miliardi di euro: si tratta della somma di tutti gli impegni di spesa e di tutti gli accertamenti di entrata, compresi quelli riferiti alle entrate di tipo patrimoniale, le quali, relativamente all’indebitamento, corrispondono ad assunzioni di mutui o emissione di titoli di Stato di durata superiore all’anno. La situazione di disavanzo sta dunque a significare che il livello dell’accensione di prestiti è risultato inferiore al ricorso al mercato, sempre in termini di competenza a consuntivo, ossia agli impegni assunti per il totale delle spese. Ciò vuol dire che la gestione non ha provveduto a coprire la differenza in modo adeguato, cosicché il nuovo disavanzo andrà ad alimentare il debito pubblico.
Osserva infatti che il successivo articolo 5 va ad aggiungere il disavanzo della gestione di competenza del 2003 al pregresso disavanzo finanziario, che passa così da circa 240 miliardi di euro ad oltre 265 miliardi, che costituiscono una pesante eredità per gli esercizi futuri, posto che l’andamento tendenziale del disavanzo finanziario per il 2004 potrebbe portare tale grandezza ben oltre il suddetto valore. Si tratta di un vero e proprio "buco" nella gestione di cassa che va a cumularsi direttamente al debito pubblico esistente, per cui evidenzia l’urgenza di apprestare misure correttive tali da ricondurre nei futuri esercizi il bilancio in pareggio.
Si sofferma, quindi, sull’articolo 7 relativo alle eccedenze di spesa, che per il 2003 ammontano ad oltre 2 miliardi di euro in termini di competenza, a circa 500 milioni in termini di residui e a quasi 3 miliardi di euro in termini di cassa. Si tratta essenzialmente di "sforamenti" di spesa delle varie pubbliche amministrazioni, dovute ad evidenti errori di previsione negli stanziamenti di bilancio, con particolare riferimento alle spese del personale del Ministero della pubblica istruzione, sulle quali ha inciso il particolare sistema di pagamento attraverso ruoli di spesa fissa. Tuttavia, il Governo, anziché adoperarsi per risolvere le cause sostanziali di tali scostamenti, si limita a sanarli ex post nel suddetto articolo, mentre sarebbe, a suo avviso, assai più produttivo commisurare gli stanziamenti di bilancio alle effettive esigenze di spesa, nonché avviare un sistema di controllo dei pagamenti più efficace, reso ormai senz’altro possibile dai moderni sistemi informatici.
Uno degli aspetti più preoccupanti del Rendiconto generale in esame - prosegue l’oratore - è la presenza di una serie di entrate e di spese che la Corte dei conti non parifica, in quanto palesemente irregolari. Tuttavia, in mancanza del giudizio di parificazione dell’organo di controllo, non sarebbe possibile riscuotere le suddette entrate ovvero impegnare le suddette spese, essendo tali partite, da un punto di vista formale, fuori dal bilancio: tale impasse viene risolta naturalmente dall’approvazione del Parlamento, la quale per le suesposte ragioni fornisce però una sorta di legittimazione ex post di un bilancio non corretto e non veritiero. Si tratta di una situazione molto grave e per la quale bisognerebbe assumere adeguate iniziative, nel senso di ridurre progressivamente le partite contabili di tipo irregolare o illegittimo.
Circa il raffronto tra i risultati di bilancio a consuntivo e le previsioni contenute nel bilancio approvato in sede di manovra finanziaria per il 2003, osserva che i principali saldi appaiono in linea con le previsioni, in particolare per quanto concerne il saldo netto da finanziare e l’indebitamento netto. Tuttavia, si riscontra una forte divergenza tra le previsioni iniziali e le previsioni assestate, che scontavano un netto peggioramento dei valori di riferimento, poi fortunatamente riassorbito dal risultato effettivo della gestione, che si è giovata di una riduzione delle spese finali impegnate rispetto alle previsioni definitive, cui si è aggiunta una crescita delle entrate finali superiore alle stesse previsioni. La riduzione della spesa non sarebbe ascrivibile tanto ad una effettiva capacità di controllo della stessa da parte delle pubbliche amministrazioni, quanto ad una incapacità di attuazione dei programmi già definiti, come attestato dai residui passivi delle eccedenze di spesa, pari ad oltre 500 miliardi di euro.
Dà quindi conto dei rilievi della Corte dei conti sull’effetto di "rimbalzo" della spesa delle pubbliche amministrazioni per consumi intermedi dall’esercizio 2002 all’esercizio 2003, causato dalla prima attuazione del cosiddetto "decreto tagliaspese", adottato nel novembre 2002, che ha spinto le amministrazioni interessate, anziché a ridurre la spesa, a spostarla da un anno all’altro, con ciò determinando un’accelerazione della dinamica di spesa nel 2003.
Per quanto concerne il disegno di legge n. 3164 sull’assestamento, si richiama alle osservazioni già formulate dal relatore e alle richieste di chiarimenti al Governo da questi avanzate, con particolare riguardo alla netta prevalenza delle variazioni proposte dallo stesso disegno di legge di assestamento, mentre del tutto trascurabile appare l’effetto delle variazioni per atti amministrativi. Fa poi notare che il documento trasmesso dalla Camera dei deputati non fornisce indicazioni sulle modificazioni apportate al quadro generale riassuntivo contenuto nella legge di bilancio, mentre sarebbe opportuno che venisse inserita anche tale informazione.
Con riferimento ai residui passivi, posto che nel disegno di legge di assestamento devono essere evidenziate e spiegate anche le variazioni relative a tali grandezze, osserva che non vengono fornite dal Governo indicazioni sullo scostamento tra il valore delle previsioni iniziali, pari a circa 60 miliardi di euro, e quello delle previsioni assestate, pari a 114 miliardi, mentre sarebbe indispensabile analizzare le cause di un aumento così significativo (91 per cento). Infine, non appare chiaro se il disegno di legge di assestamento consideri o meno gli effetti della cosiddetta "manovrina", ossia della correzione dei conti pubblici apportata con il decreto-legge n. 168 del 2004, particolare certo non secondario ai fini di una corretta valutazione del provvedimento in esame.
Il senatore CADDEO (DS-U), intervenendo sul disegno di legge del rendiconto, osserva che sia l’intervento del relatore che la relazione della Corte dei conti evidenziano tre problematiche particolarmente gravi nella gestione 2003 del bilancio dello Stato: in primo luogo, il progressivo annullamento dell’orizzonte annuale del bilancio, a causa dell’effetto di "rimbalzo" della dinamica di spesa da un esercizio all’altro innescato dal decreto tagliaspese; in secondo luogo, la persistenza, a livelli ormai cronici, del problema delle regolazioni contabili e debitorie; e infine, la prassi, ormai pressoché costante, di apportare variazioni anche assai significative al bilancio, rispetto a quello approvato in sede di manovra finanziaria, in corso di esercizio. Si tratta di un tipo di gestione, da parte del Governo, che tende a sottrarre al Parlamento il proprio ruolo di controllo della finanza pubblica, riducendolo a mero certificatore delle decisioni assunte dal Governo stesso al di fuori delle sedi istituzionalmente deputate.
Un altro aspetto da segnalare è quello relativo alle eccedenze di spesa che, in termini di cassa, hanno raggiunto nel 2003 il valore record di quasi 2.950 milioni di euro, superando quello già elevato degli esercizi pregressi: si tratta di una tendenza destinata a perdurare, dato che sia il disegno di legge di assestamento per il 2004 che il disegno di legge finanziaria per il 2005 prevedono valori delle eccedenze di spesa estremamente elevati. Poiché il rendiconto opera una sorta di sanatoria ex post delle suddette eccedenze, il Parlamento si trova a ratificare, con l’approvazione del rendiconto, una prassi di gestione anomala e scorretta, con ciò ulteriormente snaturando le proprie prerogative in tema di controllo della finanza pubblica.
Per quanto riguarda gli andamenti dei saldi di finanza pubblica, il disegno di legge n. 3163 conferma i valori già noti: a fronte di un aumento del PIL dello 0,3 per cento, nel 2003 il rapporto deficit-PIL si attesta al 2,4 per cento, in lieve crescita rispetto al 2,3 per cento registrato l’anno precedente, mentre il debito pubblico scende al 106,2 per cento, sempre in rapporto al PIL, rispetto al 106,7 per cento del 2002, marcando così un rallentamento del trend di riduzione rilevato negli ultimi anni. Accanto a tali dati, segnala che la spesa per interessi continua il suo processo di diminuzione ( - 4,5 per cento rispetto al 2002), in linea con la tendenza positiva degli ultimi esercizi (peraltro meno marcata), mentre certamente negativo appare il progressivo deteriorarsi dell’avanzo primario, che si riduce dello 0,6 per cento tra il 2002 e il 2003 attestandosi al 2,9 per cento del PIL.
Richiama quindi il dato, a suo avviso, più eclatante che emerge dal Rendiconto per il 2003, ossia la crescita delle spese correnti, al netto degli interessi, dal 37,5 al 39,4 per cento del PIL: mentre infatti tale crescita ha un carattere strutturale, si deve altresì registrare una crescita di 1,5 punti percentuali sul PIL sul fronte delle entrate straordinarie, ciò che a lungo andare determinerà uno sfasamento difficilmente recuperabile in assenza di adeguati correttivi. Posto che ciò ha determinato un aumento della pressione fiscale complessiva del 6,3 per cento rispetto al 2002 (che contrasta palesemente con la politica di riduzione delle tasse sbandierata dal Governo in carica), è chiaro infatti che nel futuro le varie sanatorie e condoni che hanno fornito le principali entrate nel corso del 2003 non potranno essere più ripetute, mentre si dovrà fare fronte alla dinamica crescente della spesa corrente, soprattutto per la quota relativa agli oneri del personale.
Al riguardo, evidenzia che dal 2002 al 2003, mentre la spesa per il personale delle amministrazioni statali è cresciuta di circa l’8 per cento, quella per il personale delle amministrazioni locali è salita di circa il 2 per cento e quella per il personale del comparto sanità di appena l’1,2 per cento. Malgrado gli obiettivi proclamati dal Governo di contenimento delle spese per il personale delle amministrazioni centrali, il 2003 ha registrato una serie notevole di assunzioni, aumenti di retribuzioni e riorganizzazioni delle varie strutture ministeriali.
Analogamente, le spese per consumi intermedi delle stesse amministrazioni centrali sono cresciute nel 2003 del 9 per cento, rispetto all’1,7 per cento del 2002, anche per il già citato effetto di "rimbalzo" dovuto al rinvio di molte spese da un esercizio all’altro, in conseguenza dell’applicazione del decreto "tagliaspese". Viceversa, sottolinea che gli enti locali hanno invece contenuto maggiormente le loro spese, ed accresciuto l’impegno per rispettare il patto di stabilità interno. Un discorso a parte va poi fatto per la spesa sanitaria che è ulteriormente aumentata nel 2003 rispetto all’esercizio precedente: fa presente che si tratta di un processo apparentemente inarrestabile, posto che anche nel disegno di legge finanziaria per il 2005 si prevede un aumento di tale spesa, sulla quale chiede al Governo di fornire dati certi, per ovvie ragioni di trasparenza e di coerenza.
Richiama quindi il confronto con gli altri principali Paesi dell’Unione europea effettuato nella relazione della Corte dei Conti, per il periodo 2000-2003: anche in tal caso l’Italia appare in una situazione quanto mai difficile, in quanto gli altri Paesi (segnatamente la Francia e la Germania) hanno attuato un processo di riduzione strutturale della spesa, mentre l’Italia non solo ha visto crescere le proprie spese, ma ha altresì incrementato le entrate una tantum a scapito di quelle ordinarie.
Si sofferma quindi brevemente sul disegno di legge di assestamento, rilevando che per il 2004 i saldi mostrano un peggioramento rispetto alle previsioni iniziali: in particolare, il saldo netto da finanziare, al netto di regolazioni debitorie e contabili e di rimborsi IVA, mostra, in termini di competenza, una variazione negativa pari a 8.349 milioni di euro, di cui 6.109 milioni per effetto di variazioni proposte dallo stesso assestamento. Si associa, infine, alle richieste di chiarimenti già avanzate dal relatore, con particolare riguardo alla questione delle maggiori entrate non contabilizzate.
Il senatore MORANDO (DS-U), con riferimento al disegno di legge di rendiconto n. 3163, dichiara di riconoscersi nei precedenti interventi dei senatori Michelini e Caddeo, soffermandosi quindi sul disegno di legge di assestamento n. 3164. Al riguardo, evidenzia che la presentazione dello stesso entro il 30 giugno, per comune valutazione, non appare idonea a garantire adeguata significatività alle informazioni in esso contenute, posto che al 30 giugno non sono ancora disponibili gli elementi per una puntuale quantificazione delle entrate dell’esercizio, in particolare quelli concernenti l’autoliquidazione a saldo e in acconto delle imposte sui redditi. Poiché l’assestamento ha, come funzione più rilevante, quella di verificare l’effettivo andamento delle entrate al fine di modificare, ove necessario, le previsioni sui flussi di spesa aventi carattere discrezionale (posta l’intangibilità delle spese a carattere obbligatorio), l’indisponibilità dei dati necessari a tale valutazione vanifica di fatto la finalità stessa di tale strumento. D’altra parte, la rilevazione di eventuali variazioni delle previsioni di entrata non comporta necessariamente l’obbligo di riassegnare le entrate medesime alla copertura delle spese, potendo gli ulteriori introiti essere destinati anche al miglioramento dei saldi.
Propone quindi alla Commissione di adottare le iniziative più opportune, anche in sede normativa, affinché la data di presentazione del disegno di legge di assestamento venga posticipata rispetto all’attuale termine del 30 giugno ad un momento successivo (ad esempio il mese di settembre), nel quale sia possibile disporre di dati più completi con i quali ricostruire l’andamento delle entrate. Auspica che su tale punto possa registrarsi un’intesa la più ampia possibile tra le forze di maggioranza e di opposizione, trattandosi di una iniziativa di comune interesse ai fini di una corretta gestione della finanza pubblica.
Passando ad esaminare il merito del disegno di legge n. 3164 in titolo, rileva anch’egli l’incongruenza della mancata contabilizzazione delle maggiori entrate dell’esercizio 2003 da parte del Governo. Posta infatti la revisione verso il basso delle previsioni sulla crescita del PIL, operata dal Governo nell’ambito del Documento di programmazione economico-finanziaria approvato la scorsa estate e confermata nella relativa Nota di aggiornamento, appare contraddittorio che non venga modificata anche la previsione sulle entrate, mantenendo invariata nel contempo la stima del rapporto entrate-PIL. La suddetta impostazione, oltre che incoerente da un punto di vista logico, si presenta in contrasto anche con gli assunti di politica economica che hanno sempre guidato l’azione del Governo Berlusconi fin dal suo insediamento, basati sulle teorie dell’economia dell’offerta e della "curva di Laffer", secondo cui una variazione delle entrate, specialmente delle imposte, può esplicare notevoli effetti sul PIL.
Richiama le dichiarazioni rese dal rappresentante del Governo presso l’altro ramo del Parlamento, secondo le quali, pur essendo le entrate tributarie, al netto dei condoni, cresciute del 4,6 per cento, il Governo avrebbe deciso di non contabilizzarle nel disegno di legge di assestamento per motivi prudenziali: ritiene che tale impostazione sia poco coerente, tenuto anche conto dell’alto livello di crescita della spesa, in particolare di quella corrente, per cui sollecita il Governo a fornire puntuali chiarimenti sulla questione.
Dopo aver ricordato il peggioramento dei saldi di finanza pubblica rispetto alle previsioni, dovuto in particolare all’elevato aumento della spesa corrente che compensa negativamente la riduzione della spesa per investimenti e quella della componente per interessi, si sofferma quindi sulla questione dei residui passivi, evidenziando, in particolare, il preoccupante scostamento tra le previsioni iniziali e quelle assestate, superiori di ben il 91 per cento. Ipotizza che tale divario possa dipendere, almeno in parte, dal fatto che i residui passivi sono concentrati nei settori dei trasferimenti agli enti locali, come il fondo sanitario e il fondo per l’attuazione del federalismo fiscale, per i quali si registrano i maggiori rinvii di spesa, con la conseguenza che gli enti locali stessi devono reperire altrove i mezzi finanziari.
Auspica, conclusivamente, che il Governo possa fornire i chiarimenti richiesti e consentire alla Commissione di valutare con cognizione di causa i disegni di legge in esame.
Su proposta del PRESIDENTE, la Commissione conviene, infine, di rinviare il seguito dell’esame.