Legislatura 13ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 991 del 20/12/2000
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BRIGNONE. Signor Presidente, signor Ministro, la massiccia ma anche prevedibile voce di protesta che si è levata ed il cospicuo contributo di argomentazioni scritte giunto ai parlamentari da forze sindacali, associazioni, enti più o meno direttamente coinvolti e anche da insegnanti, ha trovato spazio negli interventi dell'opposizione. Siccome tutti questi argomenti sono ampiamente noti - tutti abbiamo ricevuto queste lettere - tralascio tali argomenti già evidenziati più volte per esporre, invece, alcune riflessioni di approfondimento.
Questa legge in materia di riordino dei cicli dell'istruzione detta la specifica disciplina relativa alla sua attuazione con una scansione procedimentale che prevede, in primo luogo, la presentazione entro sei mesi al Parlamento da parte del Governo del programma quinquennale di progressiva attuazione della riforma. Le Camere, quindi, deliberano gli indirizzi riferiti alle singole parti, il Governo presenta gli schemi di regolamenti attuativi, sui quali si pronunciano le Commissioni, e infine, vengono emanati i regolamenti definitivi, corredati delle opportune ricognizioni e disposizioni transitorie. Solo a questo punto verranno definiti veramente i nuovi curricula, che rappresentano però la sostanza ancora incognita della riforma, insieme ai programmi di studio.
Si tratta di un percorso laborioso, che già si stava caratterizzando per ritardi e l'insorgere di questioni soprattutto tecniche. Ora il Governo, nella prospettiva elettorale, vedo che ha stretto i tempi. In verità, il ministro Berlinguer si era impegnato altresì a riferire in itinere alle Commissioni parlamentari competenti, ma questo impegno è stato disatteso e solo parzialmente sostituito da alcuni atti trasmessi ai senatori della 7a Commissione, quali, per esempio, gli esiti del forum Internet "Professione docente, come valorizzarla", pubblicati negli annali della pubblica istruzione, e la documentazione consegnata dal Ministro nella seduta del 4 luglio 2000 contenente informazioni sull'attuazione del decreto ministeriale 15 giugno 2000, recante l'istruzione e l'articolazione della commissione per il programma del riordino dei cicli. Questi documenti testimoniano l'acquisita consapevolezza di ciò che più volte era stato sottolineato dall'opposizione, cioè la necessità di coinvolgere nella riforma anzitutto i soggetti protagonisti: i docenti, il personale ATA, le famiglie, ma anche gli enti e gli agenti coinvolti nella gestione della scuola per quanto concerne l'obbligo formativo, il sistema e i progetti integrati, le razionalizzazioni, la formazione professionale, le questioni edilizie, di trasporto, di mensa.
Occorre però tenere conto che la lettura delle classificazioni di ciò che è emerso dai nuovi strumenti di ascolto posti in essere, seppure interessante, potrebbe focalizzare erroneamente le questioni. Infatti, i 6.000 utenti che hanno visitato il forum telematico rappresentano una fascia ristretta dei docenti e dei dirigenti, anche se chiaramente interessata allo sviluppo e alla valorizzazione della funzione docente; fascia che dovrebbe costituire, però, il primo strumento operativo per l'attuazione della riforma. Nel momento in cui costoro si sono trovati coinvolti in una fase di confronto interattivo, grazie alle risposte e-mail del Ministro, gli interventi di pura critica sono fortemente diminuiti a vantaggio di interventi costruttivi.
Tutto ciò andrebbe quindi nella direzione di superamento dell'implementazione delle riforme generate dall'alto ed anche nell'ottica di una scuola realmente dell'autonomia, ma che in realtà arbitrariamente presuppone un corpo docente omogeneo, che vive l'insegnamento come funzione sociale fra le più elevate, anche se non adeguatamente remunerata sia sotto il profilo economico, sia sotto quello della reputazione.
Noi tutti sappiamo che la spesa per l'istruzione in Italia non è elevata, ma neppure modesta, e che il rapporto allievo-docente, fra i più bassi dei paesi OCSE, determina una spesa per studente al di sopra della media, con la conseguenza che la quasi totalità delle risorse è destinata a spese correnti. Sappiamo inoltre che gli aumenti di stipendio concordati in questi giorni avvicinano le retribuzioni degli insegnanti alla media europea, ma al contempo non garantiscono di per sé un miglioramento automatico della qualità del servizio erogato dalla scuola. Temo infatti che questo sforzo finanziario sia volto più che altro a blandire una categoria numerosa, tale da costituire una forza elettorale non indifferente, in critica attesa dell'attuazione per il riordino dei cicli, non così condiviso come auspicava il Governo e come emergerebbe dalle statistiche (rilevazione novembre 1999) elaborate dall'ISTAT in convenzione con il Ministero della pubblica istruzione.
Da esse risulta che quasi il 25 per cento dei cittadini intervistati ritiene che il sistema scolastico italiano negli ultimi anni sia migliorato, a fronte di un 16 per cento che pensa il contrario, mentre un terzo giudica la situazione stabile. Ovviamente, la percentuale di coloro che non esprimono una valutazione diviene ridottissima fra gli insegnanti, dei quali ben il 40 per cento ravvisa che il sistema sta migliorando, a fronte di una quota consistente (oltre il 38 per cento) di studenti delle scuole superiori che pensa invece che la scuola sia rimasta uguale al passato. I genitori hanno espresso un giudizio abbastanza simile a quello dei figli, però è elevata la percentuale dei "non so", a testimonianza che la partecipazione dei genitori alla scuola in Italia rimane quantitativamente e qualitativamente modesta e che di fatto gli organi collegiali, soprattutto nella componente genitori, non hanno assolto il compito che era stato loro affidato. In compenso le statistiche rilevano informazioni, interesse ed adesioni in merito a temi quali l'elevamento dell'obbligo, la diffusione dell'informatica nelle scuole - spero intesa in chiave strumentale - l'autonomia.
La questione del debito e del credito formativo appare nota soltanto ai diretti interessati: cioè docenti ed allievi. Se ne evince che la realizzazione di un sistema formativo integrato è per ora semplicemente un progetto, forse soltanto un'utopia.
Le rilevazioni condotte invece dal professor Mannhemer nel mese di marzo 2000 propongono altri spunti di riflessione. Poiché alla domanda su quale debba essere l'obiettivo prioritario della scuola secondaria oltre la metà degli intervistati ha risposto che deve essere quello di preparare ad entrare nel mondo del lavoro con netta preponderanza sugli obiettivi a sfondo più umanistico, devo constatare che purtroppo è ancora diffusa una concezione utilitaristica della scuola, intesa semplicemente come uno strumento propedeutico al mondo produttivo, come un ruolo di gregarietà alla dimensione produttiva economicistica o, peggio ancora, come semplice dispensatrice di titoli di studio sviliti. Purtroppo l'obiettivo prevalentemente pragmatico, indicato come prioritario nella significativa percentuale di oltre due terzi da chi è in cerca di occupazione, e quindi delle aree meno sviluppate del Paese, sottolinea ulteriormente la concezione prevalentemente funzionale ed utilitaristica del percorso educativo. In tal senso ritengo vada considerata anche l'adesione all'accorciamento degli anni di studio necessari per accedere all'università.
Ho molti dubbi che vi sia, però, una diffusa ed approfondita conoscenza delle principali novità introdotte nella scuola. Anche qui le statistiche evidenziano, infatti, che oltre tre italiani su quattro ne sanno nulla o poco, o ne hanno appena sentito parlare, pur concordando in via di principio sulla questione della maggiore autonomia delle scuole.
Probabilmente ciò è dovuto al riferimento ad un'idea guida, che è quella del decentramento, oggi prevalente, dopo che per molto tempo il sistema scolastico italiano, per ragioni storico-politico-sociali, è stato eccessivamente rigido e centralizzato. Sarebbe però un gravissimo errore sperare che un'autonomia fine a se stessa, non mirata al miglioramento della qualità del servizio scolastico e alla valorizzazione dei docenti, possa risolvere alcunché. Inoltre l'autonomia, se da una parte valorizza le aree dove vari agenti possono mobilitare maggiori risorse, dall'altra potrebbe far soccombere le realtà più deboli.
Nel progetto complessivo di riordino dei cicli, i concetti di autonomia e di decentramento a volte si sovrappongono, altre volte si confondono. L'autonomia didattica e organizzativa rimane ancor sempre assoggettata alla prescrittività delle procedure, al fatto che i poteri decisionali anche in merito alla gestione delle risorse fanno pur sempre capo al sistema centralistico che determina parametri dimensionali, organici, curricula, tempi di attuazione, reclutamento. Tale principio, tra l'altro, è stato ribadito da un ordine del giorno della maggioranza nel corso dell'esame del titolo V, parte II, della Costituzione, relativamente alle competenze dello Stato in materia di istruzione pubblica.
Con detti vincoli diviene difficile per regioni, provincie e comuni programmare una rete di servizio formativo integrato in un contesto socio-economico territoriale. Risulta anche piuttosto semplicistico ipotizzare, come auspica il Ministro, che le responsabilità di programmazione e gestionali debbano interagire sistematicamente in una logica di scambio tra centro e periferia, attraverso strategie di comunicazione interattiva, per addivenire ad un'offerta formativa e ad una qualità del servizio omogenea in tutto il Paese.
Il cammino notevolissimo - più volte richiamato dal Ministro - compiuto dalla scuola italiana dal 1955 ad oggi ha portato - è vero - a grandi risultati complessivi, riallineando mediamente il nostro Paese all'Europa, ma la realtà interna è estremamente variegata e talvolta del tutto insoddisfacente. Probabilmente le forze di Governo a questo punto hanno ritenuto che fosse preferibile una radicale riforma complessiva che rimetta tutti allo stesso punto di partenza e con le stesse possibilità, piuttosto che cercare di colmare i divari. In tal senso, forse, ha spinto anche l'opposizione, determinando una diffusa convinzione della necessità improrogabile di una riforma, anche senza una preventiva e condivisa idea ispiratrice o un consenso politico su un progetto globale.
Per giustificare questa scelta, il Ministro ricordava che in passato l'estensione dell'obbligo ad otto anni di scolarità e l'introduzione della media unificata avevano determinato un contrasto profondo nella maggioranza e nell'opposizione. Da allora la nostra scuola ha compiuto progressi giganteschi, ma grazie soprattutto agli sforzi e all'impegno di numerosissimi docenti, che in vari luoghi del Paese quotidianamente si prodigano nell'esercizio della loro nobile professione e che non meritano i giudizi talvolta diffusi e generici di segno negativo sulla scuola.
Si è ingenerata così una diffusa convinzione della necessità di un cambiamento radicale. In realtà il sistema, a mio avviso, non soffre di una globale malattia incurabile, ma di alcuni mali profondamente radicati, quali la carenza di una qualità diffusa ed omogenea, la scarsa valorizzazione delle risorse umane, lo svilimento dei titoli di studio, pur persistendo il loro ruolo sociale, un patrimonio edilizio spesso vetusto ed inadeguato, una scuola media inferiore che arranca, specie se confrontiamo i risultati in ambito OCSE.
Non credo che la scuola possa con la forza dei suoi valori migliorare sul piano della qualità; lo può fare attraverso sinergie, aprendosi al mondo circostante e con il sostegno di provvedimenti legislativi atti a correggere e ad incentivare, non a distruggere per ricostruire in modo più fragile, determinando nel frattempo lunghi anni di provvisorietà, quando invece sarebbero necessarie certezze, stabilità, autonomia non solo didattica ed organizzativa.
L'offerta formativa appare più congrua, organizzata, di qualità dove è strettamente connessa con un tessuto socio-economico altrettanto vivace; appare invece modesta e scarsa dove, in un clima di deresponsabilizzazione collettiva e di autoreferenza, ci si limita al semplice adempimento di compiti, come troppo spesso avviene nella pubblica amministrazione.
I persistenti vincoli centralistici, che potrebbero essere definitivamente superati in una dimensione federale, mortificano di fatto le eccellenze, senza peraltro colmare le lacune, pur in presenza di alcuni progetti circoscritti, dove comunque i risultati, pur positivi appaiono non adeguati all'impegno anche economico profuso. Mi riferisco, per esempio, agli interventi perequativi, ai progetti per le aree a rischio di devianza o alla lotta all'evasione dell'elevamento dell'obbligo.
Per quanto concerne la valorizzazione delle risorse umane, non si può sottacere che nella maggioranza dei docenti il progetto di riordino ha determinato un forte disorientamento, se non sconcerto. I motivi, peraltro noti, sono stati esposti nel corso del dibattito.
Il Governo ha scelto, per superare questo scoglio, tre strade: l'aumento delle retribuzioni; l'aggiornamento-convincimento; il pensionamento nei prossimi cinque anni dei docenti ormai troppo consolidati nel solco della tradizione, anche se professionalmente validi, da sostituire con nuove leve appositamente addestrate.
Per ovviare allo svilimento dei titoli di studio, occorre non solo disegnare curricula aggiornati e di adeguato spessore, ma anche monitorare la loro effettiva attuazione e introdurre finalmente il sistema nazionale di valutazione, stante la vigenza del valore legale dei diplomi.
Sul patrimonio edilizio è già stato detto molto negli ultimi anni; incredibilmente è stato detto troppo poco prima del varo della legge n. 23 del 1996. Non possono essere adottati quali indicatori oggettivi gli istituti comprensivi e le verticalizzazioni. Essi infatti sono sperimentazioni e soluzioni idonee a contesti peculiari, quali realtà montane minacciate dalla razionalizzazione e aree suburbane a rischio di devianza. Curiosamente risultano adeguate ai bisogni soprattutto le scuole cattoliche, desertificate da una politica di fatto persecutoria nei loro confronti.
Poiché il tempo a disposizione per il mio intervento è ormai quasi terminato, vorrei aggiungere solo alcune considerazioni conclusive.
Nella scuola italiana siamo in presenza di due fenomeni, per certi versi contraddittori: la scolarizzazione quasi totale nel ciclo secondario, dovuta anche all'elevamento dell'obbligo; il calo demografico nel futuro ciclo di base, con importanti inserimenti della nuova utenza extracomunitaria. Ciò determina la necessità di introdurre nuovi fattori di valutazione anche nell'offerta formativa, ma anche la possibilità di differenziare le funzioni degli insegnanti, considerato che un'eventuale loro massiccia riduzione non è semplice. Ci sono molte questioni che richiedono ancora lunghi anni di assimilazione, come i moduli di formazione, il lavoro di gruppo per obiettivi, che comportano una diversa mentalità docente.
Un'altra necessità sarebbe stata quella di valorizzare la scuola media, concentrando su di essa ogni sforzo, poiché proprio nella sua fascia di utenza si creano le premesse per i successi futuri e le situazioni di abbandono e di devianza. Di fatto invece è stata cancellata: me ne rammarico. Purtroppo, la valutazione della bontà delle scelte potrà essere fatta solo fra diversi anni. Se si riveleranno scelte errate, ahimè, sarà arduo correggerle.
La diffusa vetustà degli impianti scolastici europei dimostra che è difficile ovunque cambiare radicalmente la scuola e che, invece di effettuare scelte radicali di cui non si possono prevedere le conseguenze, forse sarebbe stato meglio modificare semplicemente ciò che non funziona, ma lasciare intatto ciò che appare ancora valido nel confronto internazionale. (Applausi dal Gruppo LFNP e del senatore Donise. Congratulazioni).
PRESIDENTE. È iscritto a parlare il senatore Pappalardo. Ne ha facoltà.