Osservatorio per la valutazione del sistema universitario

• RELAZIONE
• DISEGNO DI LEGGE
• Art. 1. (Osservatorio per la valutazione del sistema universitario)
• Art. 2. (Composizione dell'Osservatorio)
• Art. 3. (Strutture di supporto dell'Osservatorio)
• Art. 4. (Compiti dell'Osservatorio)
• Art. 5. (Finalità dell'Osservatorio e quota di riequilibrio del fondo per il finanziameno ordinario delle [...]
• Art. 6. (Pubblicità dei criteri e delle valutazioni)
• Art. 7. (Segreteria e spese ordinarie dell'Osservatorio)
• Art. 8. (Copertura finanziaria)

ONOREVOLI SENATORI. - Da piú parti si afferma che le moderne società postindustriali si fondano sull'istruzione, sulla formazione, sull'educazione, sul "capitale umano". Questo é esattamente il fattore che fa la differenza nella grande arena della competizione globale.
L'Italia presenta la piú bassa percentuale di laureati o affini, per ogni fascia di età fra i 25 e i 64 anni rispetto a tutti i Paesi dell'area Ocse (si va dal 10 per cento nella fascia 35-44 anni al 4 per cento della fascia 55-64 anni, a pari merito con l'Austria); inoltre siamo penultimi quanto a percentuale di diplomati in materie scientifiche; l'ultimo della lista é l'Austria (Fonte Ocse-Rapporto 1996).
Il dato piú allarmante é peró un altro: l'Italia ha un tasso di disoccupazione fra i laureati dell'8,4 per cento (contro il 5,8 per cento della Germania) e un tasso di disoccupazione fra i diplomati della scuola secondaria inferiore del 15,9 per cento (contro il 18,1 per cento della Germania). Mentre per quasi tutti i paesi Ocse vale la regola che chi piú studia piú facilmente trova un posto di lavoro, in Italia vale la regola esattamente inversa!
Appare evidente la condizione di difficoltà e di scarsa efficienza del sistema universitario italiano. Per affrontare questa situazione l'unica strada percorribile é quella di una migliore qualificazione dei laureati e di una maggiore rispondenza dei titoli ad una società complessa che cambia rapidamente la sua domanda di conoscenze. Ma la qualificazione presuppone non già la pianificazione nazionale bensí la competizione fra singoli atenei; e questa, a sua volta, presuppone non già il centralismo, bensí l'autonomia.
Benché sull'argomento si discuta da tempo, non sono state ancora compiute due scelte indispensabili: l'autonomia dei singoli atenei in materia di concorsi universitari e la competizione fra atenei in materia di allocazione finanziaria. Solamente con un meccanismo concorsuale autonomamente gestito dagli atenei, ogni università potrà scegliersi i propri docenti e quindi caratterizzarsi sul "mercato" per il proprio corpo insegnante; e solamente con l'introduzione di una effettiva competizione fra atenei per la destinazione delle risorse finanziarie, si potrà sviluppare un "mercato" efficiente. Con un precedente disegno di legge (atto Senato n. 980) abbiamo inteso risolvere la prima questione; con il presente ci occupiamo del secondo tema.
Che cosa significa, concretamente, competizione fra gli atenei per le risorse finanziarie? In Italia, come é noto, per ora e in attesa di innovazioni pur necessarie in tema di agevolazioni fiscali e di scelte per le fondazioni bancarie, lo Stato rappresenta, di gran lunga, il maggior finanziatore del sistema universitario con tre fondi a bilancio. Per il 1998, le risorse sono cosí distribuite: Fondo per l'edilizia universitaria e per grandi attrezzature scientifiche, 600 miliardi; Fondo per la programmazione dello sviluppo del sistema universitario, 150 miliardi; infine per il finanziamento "ordinario" delle università, nel bilancio del Ministero dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica del 1998 é previsto (in conto di cassa) uno stanziamento di ottomiladue miliardi (Tabella 20).
Secondo quanto disposto dalla legge finanziaria per il 1994 (legge 24 dicembre 1993, n. 537, articolo 5), "nel fondo per il finanziamento ordinario delle università sono comprese una quota base, da ripartirsi tra le università in misura proporzionale alla somma dei trasferimenti statali e delle spese sostenute direttamente dallo Stato per ciascuna università nell'esercizio 1993, e una quota di riequilibrio, da ripartirsi sulla base di criteri determinati dal Ministro (...) relativi a standard dei costi di produzione per studente e agli obiettivi di qualificazione della ricerca, tenendo conto delle dimensioni e condizioni ambientali e strutturali". Con la stessa legge finanziaria fu prevista l'istituzione dell'Osservatorio per la valutazione del sistema universitario e, in ogni ateneo, di nuclei per la valutazione "anche ai fini delle successive assegnazioni delle risorse".
Attualmente la quota di riequilibrio é dell'ordine del 3,5 per cento dell'intero fondo per il finanziamento ordinario: dovrebbe arrivare, entro il 2000, ad una percentuale del 15 per cento, secondo l'intenzione espressa in un documento dell'Osservatorio del marzo 1997. I criteri di ripartizione di questa quota sono stabiliti sulla base di un meccanismo proposto dalla Commissione tecnica della spesa pubblica del Ministero del tesoro. Insomma, ad oggi, questa quota di riequilibrio, che dovrebbe servire per premiare o punire gli atenei, rappresenta una percentuale irrisoria del finanziamento statale per le università. La sua ripartizione, inoltre, é di fatto competenza del Ministero del tesoro in base a criteri economicistici, senza che l'Osservatorio ne condizioni le scelte.
Con il presente disegno di legge intendiamo cambiare questo stato di cose.
In primo luogo, proponiamo che la percentuale della quota di riequilibrio raggiunga in un tempo ragionevole, ma breve, il 30 per cento dell'intero fondo per il finanziamento ordinario. In questo modo, gli atenei avrebbero interesse ad aumentare gli standard e ad attenersi ai criteri stabiliti in sede di valutazione, per ottenere una parte significativa delle risorse finanziarie statali. Nascerebbe cosí una effettiva competizione, un "mercato".
In secondo luogo, proponiamo che i criteri della ripartizione siano di esclusivo carattere accademico e riguardino l'eccellenza scientifica degli atenei, allo scopo di evitare una programmazione centralistica e burocratica sotto le mentite spoglie delle necessità imposte dagli accessi al mercato del lavoro. Siamo fermamente convinti che il sistema universitario non debba rincorrere affannosamente l'attuale mercato del lavoro, bensí produrre conoscenze e professioni le quali siano verificate dal mercato o creino nuovo mercato.
In terzo luogo, intendiamo affidare all'Osservatorio il solo compito di predisporre la valutazione degli atenei. In tal modo si eviterebbe a questo istituto l'attuale funzione di mero consulente e grande produttore cartaceo, a disposizione del Ministro. Al contrario, l'Osservatorio diventerebbe un organo prestigioso e decisivo per il sistema universitario italiano.
Si osservi che attualmente l'Osservatorio esiste sulla base di un decreto ministeriale che ne fissa competenze specifiche, funzioni, struttura, composizione; resta piuttosto imprecisa e frammentaria la cornice legislativa. Esso é dedito specialmente alla produzione di documenti per il Ministro, senza alcuna possibilità di determinare le scelte finanziarie; é dunque sostanzialmente subordinato burocraticamente allo stesso Ministro. Riteniamo che questo assetto debba essere profondamente rivisto e perció proponiamo una regolamentazione legislativa, quindi piú sicura e piú certa, delle attività e della struttura dell'Osservatorio.
Solo se trasformeremo profondamente il nostro sistema di istruzione, universitaria e non, l'Italia potrà affrontare in modo competitivo l'arena del mercato globale e dell'Unione monetaria europea. Oltre gli ormai famosi parametri di Maastricht per l'economia e la moneta esistono altri parametri europei ugualmente decisivi: fra questi la Maastricht per l'istruzione e la cultura. Dobbiamo superare anche questi.
L'articolo 1 dà una cornice legislativa certa all'Osservatorio per la valutazione del sistema universitario, precedentemente istituito con il decreto del Ministro dell'università e della ricerca scientifica e tecnologica 22 febbraio 1996. Appare piuttosto incongruo che un istituto cosí importante per un assetto meno burocratizzato del sistema universitario e per lo stesso finanziamento ordinario degli atenei (in particolare per la definizione della cosiddetta quota di riequilibrio) sia ancora regolato da meri decreti ministeriali.
L'articolo 2 stabilisce il numero dei componenti dell'Osservatorio nonché le modalità di designazione; come già fissato dal decreto ministeriale del febbraio 1996, i membri sono cinque, nominati in parte (due) dalla Conferenza permanente dei rettori delle università italiane e in parte (due) dal Consiglio nazionale universitario. Il presidente resta di nomina del Ministro dell'università. La norma quindi innova su questo punto rispetto a quanto attualmente previsto dal decreto ministeriale prevedendo un ruolo decisamente maggiore per gli organismi rappresentativi del mondo accademico, in linea con altri Paesi europei, quali Germania e Spagna. I componenti dell'Osservatorio restano in carica per quattro anni: lo scopo é quello di permettere loro due valutazioni del sistema universitario.
L'articolo 3 prevede varie forme di supporto all'attività dell'Osservatorio. Viene prevista la collaborazione degli atenei nonché dell'Istituto nazionale di statistica. L'Osservatorio puó ovviamente avvalersi dell'opera dei nuclei di valutazione dei singoli atenei e della consulenza di esperti italiani e esteri.
L'articolo 4 definisce i compiti dell'Osservatorio, che attualmente fornisce al Ministro semplicemente la documentazione per la valutazione delle università; é di fatto organo di consulenza del Ministro per la elaborazione del piano triennale di sviluppo delle università, del piano di attuazione del diritto allo studio universitario e di altri programmi previsti dalle leggi vigenti. Con questo articolo invece l'Osservatorio viene a svolgere le funzioni di valutazione: fissa i criteri della valutazione scientifica ed accademica degli atenei e delle facoltà; effettua, ogni due anni, la valutazione delle università; predispone la conseguente graduatoria delle università; diffonde la cultura della autovalutazione negli atenei e presenta, annualmente, una relazione sull'Osservatorio come organismo consultivo del Ministro.
L'articolo 5 stabilisce che la quota di riequilibrio del finanziamento ordinario delle università sia legato alla valutazione effettuata dall'Osservatorio.
L'articolo 6 stabilisce il criterio della pubblicità e della trasparenza nelle attività dell'Osservatorio.
L'articolo 7 riprende le disposizioni del decreto ministeriale istitutivo dell'Osservatorio. Esso potrà continuare ad avvalersi di una segreteria tecnica ed amministrativa composta da personale del Ministero; potranno essre costituiti appositi gruppi di lavoro ed infine il Ministro stabilirà compensi e retribuzioni dei componenti l'Osservatorio.
L'articolo 8, infine, definisce la copertura finanziaria di questo provvedimento. Attualmente l'Osservatorio costa al bilancio statale un miliardo l'anno; tenendo conto delle nuove competenze, questa legge prevede una spesa di tre miliardi.