Legislatura 17ª - Dossier n. 10 DE

Gli assetti istituzionali dell’UE
nel Trattato di Lisbona

Il Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007 dai Capi di Stato e di Governo ed entrato in vigore il 1° dicembre 2009, ha modificato il Trattato sull'Unione europea (TUE) e il Trattato che istituisce la Comunità europea (TCE), che è stato ridenominato Trattato sul funzionamento dell'Unione (TFUE).

La ripartizione delle competenze

La ripartizione delle competenze tra Unione europea e Stati membri si fonda sul principio di attribuzione, per il quale l’Unione agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite dagli Stati membri nei trattati.

Principio di sussidiarietà

Principio di proporzionalità

L’esercizio delle competenze è sottoposto a due princìpi: sussidiarietà, per cui l’Unione interviene nei settori che non sono di sua competenza esclusiva, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente raggiunti dagli Stati membri, sia a livello centrale, che regionale o locale (i parlamenti nazionali vigilano sul rispetto di tale principio secondo la procedura prevista nel protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità); proporzionalità, per il quale il contenuto e la forma dell’azione dell’Unione non deve andare al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi dell’Unione.

Il Trattato di Lisbona prevede la ripartizione delle competenze in tre grandi categorie:

Competenze esclusive

competenze esclusive (unione doganale; definizione di regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno; politica monetaria per l’area l'euro; conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca; politica commerciale comune): l'Unione è l'unica a poter legiferare e adottare atti giuridicamente obbligatori;

Competenze concorrenti

competenze concorrenti (mercato interno; politica sociale, per gli aspetti definiti nel Trattato sul funzionamento dell’UE; coesione economica, sociale e territoriale; agricoltura e pesca, tranne la conservazione delle risorse biologiche del mare; ambiente; protezione dei consumatori; trasporti; reti transeuropee; energia; spazio di libertà, sicurezza e giustizia; problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica): sia l'Unione, sia gli Stati membri hanno la facoltà di legiferare e adottare atti giuridicamente obbligatori;

Azioni di sostegno e coordinamento

azioni di sostegno, di coordinamento o di completamento (tutela e miglioramento della salute umana; industria; cultura; istruzione; gioventù, sport e formazione professionale; turismo; protezione civile; cooperazione amministrativa): l’Unione può condurre azioni che completano l’azione degli Stati membri, senza tuttavia sostituirsi alla loro competenza.

L'Unione ha, infine, competenza per promuovere e coordinare le politiche economiche e dell'occupazione degli Stati membri e per la politica estera e di sicurezza comune, compresa la definizione progressiva di una politica di difesa comune.

Il Parlamento europeo

Il PE colegislatore

Il Parlamento europeo esercita in via ordinaria, congiuntamente al Consiglio, la funzione legislativa e la funzione di bilancio ed elegge il Presidente della Commissione europea, su proposta del Consiglio europeo.

Il ruolo del Parlamento europeo è stato rafforzato, in particolare, attraverso l’estensione della procedura di codecisione che è divenuta la procedura legislativa ordinaria ed il suo rafforzamento nella procedura di bilancio annuale, che è stata modellata sulla procedura di codecisione, con una sostanziale parità tra Parlamento e Consiglio.

Il Parlamento europeo ha inoltre acquisito il diritto ad essere informato e consultato nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune.

Il Consiglio europeo

Il Consiglio europeo è stato formalmente riconosciuto tra le istituzioni dell’Unione. Il Trattato prevede che esso definisca gli orientamenti e le priorità politiche generali dell’Unione, ma non eserciti funzioni legislative.

Il Presidente del Consiglio europeo

Il Trattato ha introdotto la carica di Presidente del Consiglio europeo, che prima era svolta a rotazione dal Primo ministro o capo di Stato dello Stato membro che esercitava la Presidenza di turno del Consiglio dell’UE. Il Presidente del Consiglio europeo è eletto dallo stesso a maggioranza qualificata per un mandato di due anni e mezzo rinnovabile una volta.

Il Consiglio dei ministri dell’UE

Il Trattato disciplina direttamente solo il Consiglio "Affari generali", che assicura la coerenza dei lavori di tutte le formazioni del Consiglio, prepara le riunioni del Consiglio europeo ed il Consiglio "Affari esteri", presieduto dall’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza elabora l'azione esterna dell'Unione.

La Presidenza delle formazioni del Consiglio, ad eccezione di quella degli Affari esteri, è esercitata dagli Stati membri secondo un sistema di rotazione paritaria. Il Consiglio si riunisce attualmente in 10 formazioni, il cui elenco è adottato dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata. Le attuali formazioni del Consiglio sono le seguenti: Affari generali; Affari esteri; Agricoltura e pesca; Ambiente; Competitività; Economia e finanzia; Giustizia e affari interni; Istruzione, gioventù cultura e sport; Occupazione, politica sociale, salute e consumatori; Trasporti telecomunicazioni ed energia.

La Commissione europea

Il Trattato di Lisbona aveva previsto che, a partire dalla Commissione successiva all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona (2014-2019), la sua composizione fosse fissata ad un numero corrispondente ai due terzi degli Stati membri, a meno che il Consiglio europeo, deliberando all’unanimità, decida di modificare tale numero. I membri sarebbero dovuti essere scelti sulla base di un sistema di rotazione paritaria tra gli Stati e in modo da riflettere in maniera soddisfacente la molteplicità demografica e geografica degli Stati membri dell'Unione.

Il Consiglio europeo dell’11 e 12 dicembre 2008 ha poi deciso che il sistema di rotazione non sarebbe mai entrato in vigore, prevedendo che la composizione della Commissione dovesse continuare a comprendere un cittadino di ciascuno Stato membro.

Elezione del Presidente della Commissione

Il Presidente della Commissione europea è eletto dal PE, a maggioranza dei membri che lo compongono, sulla base di una candidatura proposta dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata, tenendo conto delle elezioni del PE e previe consultazioni appropriate.

Il Presidente, l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e gli altri membri della Commissione sono soggetti, collettivamente, ad voto di approvazione del Parlamento europeo.

L'Alto rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza

Alto Rappresentante

L’Alto rappresentante guida la politica estera e di sicurezza comune dell’Unione, in qualità di mandatario del Consiglio, presiede il Consiglio “Affari esteri” ed è uno dei Vicepresidenti della Commissione europea (cosiddetto “doppio cappello”). L’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza è nominato dal Consiglio europeo, a maggioranza qualificata.

Il Trattato ha previsto l'istituzione del Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE), con il compito di assistere l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza.

Gli atti giuridici dell'Unione

Estensione della procedura di codecisione

Atti giuridici

Il Trattato di Lisbona ha introdotto la gerarchia tra le norme mediante la distinzione tra atti di natura “legislativa”, atti delegati ed atti di esecuzione.

Il Trattato ha previsto una generale estensione del ricorso alla procedura di codecisione (di Parlamento e Consiglio dei ministri, su proposta della Commissione) con voto a maggioranza qualificata, che diventa la procedura legislativa ordinaria.

Atti delegati

È stato, inoltre, introdotta la nuova categoria degli atti delegati. Gli atti legislativi possono, infatti, delegare alla Commissione il potere di adottare atti non legislativi di portata generale, che completano o modificano determinati elementi non essenziali dell’atto legislativo quadro, delimitando esplicitamente gli obiettivi, il contenuto, la portata e la durata della delega di potere.

La maggioranza qualificata

Il principio della doppia maggioranza di Stati e popolazione

A partire dal 1° novembre 2014 è entrato in vigore un sistema di voto in seno al Consiglio che si fonda sul principio della doppia maggioranza di Stati e di popolazione. La maggioranza qualificata è definita come il 55% degli Stati membri dell’Unione – con un minimo di 15 - che rappresentino almeno il 65% della popolazione.

Estensione del voto a maggioranza qualificata

Fino al 31 marzo 2017 un membro del Consiglio può chiedere che le deliberazioni a maggioranza qualificata del Consiglio si svolgano secondo il sistema di voto ponderato precedentemente previsto dal Trattato di Nizza. Inoltre, il Trattato di Lisbona ripropone il meccanismo previsto dal cosiddetto “compromesso di Ioannina”. Sempre fino al 31 marzo 2017, se un numero di membri del Consiglio che rappresenti almeno il 75% della popolazione, o almeno il 75% del numero degli Stati membri necessari per costituire una minoranza di blocco, manifesta l'intenzione di opporsi all'adozione da parte del Consiglio di un atto a maggioranza qualificata, il Consiglio discute la questione. Durante le discussioni, il Consiglio fa tutto il possibile per raggiungere, entro un tempo ragionevole e senza pregiudicare i limiti di tempo obbligatori stabiliti dal diritto dell'Unione, una soluzione soddisfacente che tenga conto delle preoccupazioni manifestate dai membri del Consiglio. Le stesse disposizioni si applicano in modo permanente, a decorrere dal 1º aprile 2017, se un numero di membri del Consiglio che rappresenti almeno il 55% della popolazione, o almeno il 55% del numero degli Stati membri, necessari per costituire una minoranza di blocco manifesta l'intenzione di opporsi all'adozione nel Consiglio di un atto a maggioranza qualificata.

Il Trattato di Lisbona ha esteso notevolmente il campo di applicazione del voto a maggioranza qualificata. La maggioranza qualificata è la norma e l’unanimità si applica solo se prevista dai Trattati.

Unanimità

Il Consiglio dell’UE vota all'unanimità nei seguenti settori: politica estera e di sicurezza comune (esclusi alcuni casi ben definiti); cittadinanza (concessione di nuovi diritti ai cittadini UE); adesione all'UE; armonizzazione della legislazione nazionale in materia di imposte indirette; finanze UE (risorse proprie, quadro finanziario pluriennale); alcune disposizioni in materia di giustizia e affari interni (Procura europea, diritto di famiglia, cooperazione di polizia a livello operativo); armonizzazione della legislazione nazionale in materia di sicurezza sociale e protezione sociale.

La partecipazione dei cittadini ed iniziativa legislativa popolare

Iniziativa legislativa popolare

Il Trattato introduce la previsione dell’iniziativa legislativa popolare: un milione di cittadini europei, provenienti da un rilevante numero di Stati membri possono invitare la Commissione a presentare una proposta legislativa.

Le norme e le procedure che regolano questo nuovo strumento sono state disciplinate dal regolamento n.211/2011 dell'UE del febbraio 2011, che ha previsto che l'iniziativa deve essere sostenuta da almeno un milione di cittadini europei, di almeno un quarto degli Stati membri dell'UE (7 nell’UE a 28 Stati membri). Per ciascuno dei paesi è inoltre richiesto un numero minimo di firme.

Al momento sono tre le iniziative che hanno raggiunto il numero di firme necessario ed a cui la Commissione europea ha risposto.

Le procedure di revisione

Procedure di revisione

La procedura di revisione dei Trattati non è stata modificata nella sostanza: le modifiche devono essere ratificate da tutti gli Stati membri, in esito ad una Conferenza intergovernativa.

E’ previsto però che la Conferenza intergovernativa sia preparata da una Convenzione composta di rappresentanti dei Parlamenti nazionali degli Stati membri, dei Capi di Stato o di governo degli Stati membri, del Parlamento europeo e della Commissione.

Il Consiglio europeo può decidere a maggioranza semplice, previa approvazione del Parlamento europeo, di non convocare una Convenzione qualora l’entità delle modifiche non lo giustifichi e, quindi, definire direttamente il mandato per una Conferenza intergovernativa.

È stata introdotta una procedura semplificata di revisione limitatamente alle disposizioni relative alle politiche interne dell’Unione ed a condizione che le modifiche non comportino ampliamento delle competenze attribuite all’Unione.

Tale procedura semplificata prevede la delibera all’unanimità del Consiglio europeo, previa consultazione del Parlamento europeo e della Commissione, senza la convocazione di una Conferenza intergovernativa, ma con la previsione della successiva la ratifica da parte di tutti gli Stati membri, secondo le rispettive procedure costituzionali.

Clausola passerella

Il Trattato di Lisbona prevede una clausola evolutiva generale (clausola “passerella”) che consente al Consiglio europeo, deliberando all’unanimità, previa approvazione del Parlamento europeo, di estendere la procedura legislativa ordinaria ed il voto a maggioranza qualificata ai settori cui si applicano procedure legislative speciali o il voto all’unanimità a condizione che nessun Parlamento nazionale presenti obiezioni entro sei mesi dalla trasmissione di una iniziativa in tal senso assunta dal Consiglio europeo.

La clausola passarella non può essere applicata per l’estensione del voto a maggioranza qualificata delle decisioni che hanno implicazioni militari o rientrano nel settore della difesa.