Legislatura 17ª - Disegno di legge n. 1932
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Onorevoli Senatori. -- Il presente disegno di legge trae origine dal lavoro svolto dalla Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno delle intimidazioni ai danni degli amministratori locali, la quale, costituita all'inizio di questa legislatura, ha concluso la propria attività il 26 febbraio 2015.
La delibera istitutiva della Commissione di inchiesta le ha affidato, fra gli altri, il compito di verificare la congruità della normativa vigente e di proporre soluzioni di carattere legislativo e amministrativo al fine di realizzare la più adeguata prevenzione e il più efficace contrasto delle intimidazioni, cosi da assicurare il migliore e libero esercizio delle funzioni attribuite agli enti e agli amministratori locali.
Dall'attività di indagine è emerso come, pur nella molteplicità dei contesti di esecuzione e delle modalità di realizzazione dei singoli atti (dalle aggressioni alle minacce con lettere, via telefono o attraverso i social media, dagli incendi di autovetture ai danneggiamenti di cose di proprietà privata o anche pubblica, dal recapito di proiettili all'uccisione di animali domestici), il fenomeno intimidatorio vada affrontato e valutato con una visione unitaria, cogliendo gli elementi comuni che lo caratterizzano, ovvero la qualità soggettiva della vittima, che riveste il ruolo di amministratore locale, ma anche e soprattutto la finalità dell'azione intimidatoria: la volontà di intimorire l'amministratore locale, condizionandone l'attività e arrecando quindi un'offesa al regolare funzionamento del sistema democratico e al buon andamento della pubblica amministrazione.
Complessivamente l'inchiesta ha confermato la sostanziale sottovalutazione del fenomeno, al quale corrispondono, fra le altre, una del tutto inadeguata risposta del legislatore in termini di politica criminale e l'insufficienza degli strumenti di prevenzione e repressione attualmente utilizzabili.
La Commissione, nella relazione conclusiva, ha proceduto alla rilevazione di specifici «moventi» e alla prospettazione di rimedi di carattere organizzativo e legislativo.
Il disegno di legge in esame recepisce, per l'appunto, gli esiti dell'inchiesta con riguardo alle modifiche normative in materia penale.
Tali interventi correttivi, in linea con gli esiti dell'inchiesta, sono stati modulati a seconda della tipologia di intimidazione individuati della relazione conclusiva.
Con riguardo agli atti diretti ad ottenere un provvedimento a sé favorevole o ad ostacolare l'emissione di un provvedimento a sé sfavorevole nonché a quelli finalizzati a provocare le dimissioni di uno o più amministratori locali, in ragione della evidente portata plurioffensiva di tali condotte (oltre alla lesione della integrità individuale dell'amministratore locale, anche quella al buon andamento della pubblica amministrazione e alla personalità interna dello Stato) la Commissione ha prospettato una modifica del reato di violenza o minaccia ad un corpo politico, amministrativo o giudiziario, di cui all'articolo 338 del codice penale, volta ad adattare tale fattispecie alle esigenze di tutela provenienti dagli amministratori locali.
Nel merito oltre alla introduzione nella rubrica e al primo comma dell'articolo codicistico di un riferimento ai «singoli componenti» (del corpo politico, amministrativo o giudiziario) è stata evidenziata l'esigenza di inserire nella disposizione un nuovo comma dal seguente tenore: «alla stessa pena soggiace chi commette il fatto di cui al primo comma per ottenere, ostacolare o impedire il rilascio o l'adozione di un qualsiasi provvedimento, anche legislativo ovvero a causa dell'avvenuto rilascio o adozione dello stesso». Intervenendo su tale articolo, si rendono peraltro applicabili ai fatti in esame le circostanze aggravanti previste dal successivo articolo 339 del codice penale il quale prevede un aumento di pena qualora il fatto sia commesso con l'utilizzo di armi, da persona travisata, da più persone riunite, con scritto anonimo, in modo simbolico o avvalendosi della forza intimidatrice derivante da segrete associazioni, esistenti o supposte. Tutto ciò consentirebbe di utilizzare per gran parte degli atti intimidatori, ed in particolare per quelli che costituiscono il nucleo centrale del fenomeno, una fattispecie penale procedibile d'ufficio, con una pena edittale (la reclusione da uno a sette anni) che consentirebbe il ricorso alle misure cautelari, oltre che alle intercettazioni e a ogni altro mezzo di prova.
La Commissione ha inoltre suggerito una modifica dell'articolo 380 del codice di procedura penale finalizzata a prevedere l'inserimento dell'articolo 338 del codice penale -- come modificato -- tra le fattispecie per le quali è possibile procedere all'arresto in flagranza di reato.
In relazione agli atti intimidatori ritorsivi, ovvero quelli commessi in seguito all'adozione di un provvedimento da parte di un amministratore locale, la Commissione, nel lamentare l'inadeguatezza dell'aggravante generica di cui all'articolo 61, n. 10 del codice penale, ha evidenziato l'esigenza di prevedere una nuova circostanza ad effetto speciale che preveda un aumento di pena qualora un certo tipo di reati sia commesso contro un amministratore locale a causa dell'adempimento del mandato, delle funzioni o del servizio.
Con riguardo infine alle ipotesi di atti intimidatori i cui destinatari non sono amministratori locali, ma aspiranti tali, nella relazione conclusiva la Commissione ha prospettato un intervento di modifica dell'articolo 90 del decreto del Presidente della Repubblica 16 maggio 1960, n. 570 (Testo unico delle leggi per la competizione e la elezione degli organi delle amministrazioni comunali), volto ad estendere le sanzioni anche a tutti coloro che, con minacce o con atti di violenza, ostacolano la libera partecipazione di altri alle competizioni elettorali amministrative.
Passando all'illustrazione dell'articolato, l'articolo 1 modifica l'articolo 338 del codice penale, nel senso indicato dai lavori della Commissione d'inchiesta rendendo così tale fattispecie applicabile anche alla violenza o minaccia nei confronti di un amministratore locale (sindaco, consigliere, assessore).
L'articolo 2 modifica l'articolo 380 del codice di procedura penale, inserendo il reato di violenza o minaccia ai singoli componenti di un corpo politico, amministrativo o giudiziario, di cui all'articolo 338 del codice penale, fra quelli per i quali è possibile procedere all'arresto in flagranza di reato.
L'articolo 3 novella il codice penale inserendo un articolo -- l'articolo 339-bis -- che configura una circostanza aggravante ad effetto speciale in caso di atti intimidatori di natura ritorsiva ai danni di un componente di un corpo politico amministrativo o giudiziario.
L'articolo 4, da ultimo, al fine di assicurare adeguata tutela anche alle ipotesi in cui destinatari delle azioni intimidatorie siano «aspiranti» amministratori, recepisce la proposta di modifica dell'articolo 90 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 570 del 1960, estendendone l'ambito sanzionatorio anche alle ipotesi in cui con minacce o con atti di violenza sia ostacolata la libera partecipazione dei candidati alle competizioni elettorali locali.