Legislatura 17ª - Dossier n. 9

3.2.5. La regola del debito

Nel 2015 la regola del debito (cfr. box) è entrata a regime per l’Italia, cioè al termine di un periodo triennale di transizione avviato con l’uscita dalla procedura per disavanzi eccessivi avvenuta nel 2012.

Si ricorda in questa sede che, nel periodo di transizione, l'Italia era chiamata ad assicurare un aggiustamento strutturale minimo del saldo di bilancio tale da consentire di colmare gradualmente la differenza tra il debito previsto e quello che consentirebbe di rispettare la regola al termine del periodo di transizione.

La stima programmatica del rapporto debito/PIL contenuta nel documento di economia e finanza si attesta al 132,5 per cento nel 2015, segnando un incremento di circa 0,4 punti percentuali rispetto al dato 2014 (132,1 per cento).

I dati riportati nella tavola seguente tratta dal DEF evidenziano il dettaglio delle determinanti delle variazioni attese nel debito nel 2015 e negli anni successivi, da cui si può agevolmente verificare come in effetti è innanzitutto lo stock-flow adjustment, pari a -0,3 per cento per il 2015 unitamente a un effetto snow-ball più contenuto rispetto al 2014 a spiegare la modesta crescita del rapporto tra i due anni considerati.

Tabella 3.13

Determinanti del debito pubblico

(in percentuale del PIL)

1. Eventuali imprecisioni derivano dagli arrotondamenti.
2. Al lordo ovvero al netto delle quote di pertinenza dell’Italia dei prestiti a Stati membri dell'UEM, bilaterali o attraverso l'EFSF, e del contributo al capitale dell'ESM. A tutto il 2014 l'ammontare di tali quote è stato pari a circa 60,3 miliardi, di cui 46,0 miliardi per prestiti bilaterali e attraverso l'EFSF e 14,3 miliardi per il programma ESM (cfr. Banca d’Italia, Supplemento al bollettino statistico Finanza pubblica, fabbisogno e debito n. 15 del 13 marzo 2015). Le stime programmatiche considerano proventi da privatizzazioni pari allo 0,41 per cento di PIL nel 2015, 0,5 per cento di PIL nel 2016 e 2017 e 0,3 per cento nel 2018. Tali proventi includono anche la quota residua pari a 1.071 milioni di euro di rimborsi nel triennio 2015-2017dei bond emessi dal Monte dei Paschi di Siena e acquistati dal Tesoro. Inoltre tali stime scontano l’ipotesi di un’uscita graduale dalla Tesoreria Unica a partire dal 2017 e una modesta riduzione delle giacenze di liquidità del MEF per circa 0,17 per cento di PIL nel 2017 e per circa 0,14 per cento di PIL nel 2018. Lo scenario dei tassi di interesse utilizzato per le stime si basa sulle previsioni implicite derivanti dai tassi forward sui titoli di Stato italiani del periodo di compilazione del presente documento.
3. Include gli effetti del contributo italiano a sostegno dell'Area Euro: contributi programma Greek Loan Facility (GLF), EFSF e ESM.
4. Include gli effetti dei contributi per GLF e programma ESM.
5. La voce altro, residuale rispetto alle precedenti, comprende: variazioni delle disponibilità liquide del MEF; discrepanze statistiche; riclassificazioni Eurostat; contributi a sostegno dell'Area Euro previsti dal programma EFSF.

Dal 2016 il rapporto Debito/PIL dovrebbe avviarsi un percorso di riduzione del rapporto in commento, –1,6 punti percentuali rispetto al dato 2015. Le previsioni per gli anni successivi fanno attestare il rapporto al 127,4 per cento nel 2017, 123,4 per cento nel 2018, e al 120 per cento nel 2019. La riduzione cumulata è di circa 12 punti percentuali.

Per quanto riguarda il rispetto della regola del debito si osserva quanto segue.

Nel DEF viene rilevato che, nello scenario a legislazione vigente, la dinamica del rapporto debito/PIL non è in linea con quanto richiesto dal benchmark della regola del debito, che nel 2018, nella sua configurazione forward looking, è pari a 123,1 per cento di PIL vale a dire sei decimi di punto al di sotto del rapporto debito/PIL previsto a legislazione vigente.

Il Governo, nel fare riferimento, allo scenario programmatico evidenzia come, nel periodo 2015-2018, il rapporto debito/PIL sia previsto ridursi in coerenza con il criterio forward looking garantendo così il rispetto della regola già nel 2016. Il DEF dà conto del fatto che nel 2018 la distanza tra il rapporto debito/PIL programmatico e il benchmark forward looking (pari a 123,4 per cento) è prevista annullarsi, sia pure sotto la condizione che vengano realizzati gli aggiustamenti fiscali programmati sull’avanzo primario e gli incassi derivanti dalle privatizzazioni pari a 0,4 per cento di PIL nel 2015 e quelli programmati per complessivi 1,3 punti di PIL nel triennio 2016-2018.

Si segnala che il documento non riporta una tabella analitica con il dettaglio dei valori presi in esame, riportando unicamente due grafici che illustrano il sentiero di aggiustamento e la regola del debito nello scenario tendenziale e in quello programmatico. A tal fine sarebbe auspicabile disporre di tale dettaglio informativo o che i grafici siano corredati delle etichette con i dati in corrispondenza dei singoli anni considerati.

La regola del debito

Il quadro di riforma della governance economica dell'UE, adottato nel novembre 2011 (six pack) e richiamato nel fiscal compact, rafforza il controllo della disciplina di bilancio attraverso l'introduzione di una regola numerica che specifica il ritmo di avvicinamento del debito al valore soglia del 60 per cento del PIL⁽⁶⁹⁾ .

In particolare, il nuovo articolo 2 del regolamento 1467/97 stabilisce che, per la quota del rapporto debito/PIL in eccesso rispetto al valore del 60 per cento, il tasso di riduzione debba essere pari a 1/20 all'anno nella media dei tre precedenti esercizi (criterio backward looking).

Come specificato in ECFIN/C1-C4(2011), Operationalizing the debt criterion in Excessive Deficit Procedure. Clarifications of open issues, la regola numerica che ciascun Stato membro si impegna a rispettare è la seguente:

Nel caso in cui il valore del rapporto debito/PIL nell’esercizio di riferimento sia superiore al benchmark, la Commissione deve verificare se il mancato rispetto della regola possa essere attribuibile a effetti ciclici o se, sulla base delle previsioni a politiche invariate, è prevista una correzione entro i due anni successivi al primo anno di valutazione (t+2), (criterio forward-looking)⁽⁷¹⁾ .

Per quanto riguarda il primo aspetto, occorre considerare che una regola sul debito che non tenga in considerazione gli andamenti ciclici potrebbe portare a risultati incoerenti con la fissazione di obiettivi di saldo in termini strutturali, depurato cioè dagli effetti degli stabilizzatori automatici. Essa, inoltre, rischierebbe di essere fortemente pro-ciclica, penalizzando un deterioramento delle finanze pubbliche non imputabile a fattori strutturali. Per tale ragione la regola di benchmark del debito è affiancata da un'altra formula che misura il debito aggiustato per l'andamento ciclico. Tenuto conto che il ciclo influenza la dinamica del debito sia attraverso l'andamento del saldo di bilancio (che incide sul numeratore) sia attraverso l'andamento del PIL (effetto denominatore), la formula utilizzata è la seguente:

dove B indica il debito nominale, Y il PIL nominale, C la componente ciclica, p il deflatore del PIL e ypot il tasso di crescita del PIL potenziale. Al numeratore, il debito effettivo Bt, viene aggiustato per l'andamento del ciclo degli ultimi tre anni; mentre al denominatore, il PIL dei tre esercizi precedenti, Yt-3, viene proiettato sull'anno t, per l'intero triennio considerato, al tasso di crescita nominale del PIL potenziale [(1+ytpot)(1+pt)].

In fasi negative del ciclo, il rapporto debito/PIL aggiustato risulterà inferiore rispetto a quello effettivo, in quanto il debito verrà depurato per l'effetto degli stabilizzatori automatici e il PIL nei tre anni precedenti viene fatto variare al tasso di crescita del PIL potenziale. È da notare che tale formula non viene utilizzata dalla Commissione nelle fasi positive del ciclo, nelle quali il debito aggiustato risulterebbe superiore rispetto a quello effettivo (una componente ciclica positiva farebbe aumentare il numeratore e quindi il valore del rapporto). In altre parole, ai paesi non è chiesto, in relazione al debito, uno sforzo aggiuntivo nei "tempi buoni".

In conclusione, la prima formula fornisce il livello di debito in percentuale sul PIL da perseguire che, qualora raggiunto, esime il paese da ulteriori sforzi; la seconda formula serve, invece, a valutare - qualora l'applicazione del primo algoritmo evidenziasse un mancato rispetto del benchmark - se la regola possa essere considerata comunque effettivamente rispettata, tenuto conto della possibilità di scontare gli andamenti ciclici.

Qualora il rapporto debito/PIL fosse più alto del benchmark anche dopo l’aggiustamento per il ciclo e rimanesse più elevato anche in prospettiva (nei due anni successivi all’anno di riferimento), la Commissione sarà chiamata a redigere un rapporto ex articolo 126, comma 3 del TFUE, nel quale al benchmark numerico si aggiungono valutazioni “qualitative” relative a un certo insieme di “altri fattori rilevanti”. L’analisi di tali fattori rappresenta, quindi, un passo obbligato nelle valutazioni che inducono ad avviare una procedura per disavanzi eccessivi a causa di una mancata riduzione del debito a un “ritmo adeguato”.

Nella relazione si prende in considerazione l’evoluzione di medio periodo del quadro macroeconomico e di finanza pubblica, e in particolare: l'evoluzione della posizione economica a medio termine; gli sviluppi nella posizione del debito a medio termine, la sua dinamica e sostenibilità, anche alla luce di fattori di rischio legati alla struttura per scadenze e alla denominazione in valuta; le operazioni di aggiustamento stock-flow; le riserve accantonate e le altre voci dell’attivo del bilancio pubblico; le garanzie, specie quelle legate al settore finanziario; le passività, sia esplicite che implicite, connesse all’invecchiamento della popolazione e al debito privato, nella misura in cui questo rappresenti una passività implicita potenziale per il settore pubblico.

Particolare attenzione meritano, inoltre, gli interventi di sostegno tra Stati membri o nei confronti dell’EFSF/MES nel contesto della salvaguardia della stabilità finanziaria: qualora la regola non fosse rispettata, la Commissione dovrà valutare in quale misura tali interventi incidano sul debito e verificare se, al netto di essi, la regola risulti rispettata.

La Commissione tiene infine in debita considerazione tutti gli altri fattori che, secondo lo Stato membro interessato, sono significativi per valutare l'osservanza dei criteri relativi al disavanzo e al debito.

Nel caso di Stati membri che siano stati sottoposti alla procedura di deficit eccessivo (PDE), è previsto un periodo di transizione di tre anni (dall’uscita della PDE) per l’applicazione della regola. In tale periodo, gli Stati devono prevedere un aggiustamento fiscale strutturale “minimo” (Minimum linear structural adjustment - MLSA), cioè una correzione del saldo di bilancio che garantisca un progresso continuo e realistico verso il benchmark del debito, considerando la regola meno stringente. L’aggiustamento deve essere tale da rispettare le seguenti condizioni: l’aggiustamento strutturale annuo del saldo di bilancio non deve scostarsi più dello 0,25 per cento del PIL dell’aggiustamento richiesto per assicurare la regola del debito a fine periodo; in qualsiasi momento del periodo di transizione, il restante aggiustamento strutturale annuo non deve superare lo 0,75 per cento del PIL.

Ciò, indipendentemente dalle correzioni del saldo richieste per raggiungere l’obiettivo di medio termine. In base agli esercizi di simulazione compiuti dai Servizi della Commissione, la correzione del saldo richiesta dalla regola del debito sarebbe inferiore o al massimo uguale a quella necessaria per raggiungere l’OMT.

Tale percorso di aggiustamento è evidenziato dalle seguenti figure.

Fonte: Nota Ecofin/ C1-C4 (2011)

È da rilevare che il sentiero di aggiustamento lineare viene rivisto alla fine del primo e del secondo anno del periodo transitorio, al momento dell’invio della notifica alla Commissione europea e dell’aggiornamento annuale dei programmi di stabilità, per tener conto dei risultati conseguiti e dell’aggiornamento del quadro macroeconomico e delle previsioni del debito. A chiusura del terzo anno viene valutato ex post il rispetto della regola.

A conclusione della valutazione ex post di ogni “step”, l’eventuale mancato rispetto dell’aggiustamento richiesto attiva la preparazione di un rapporto da parte della Commissione ai sensi dell’articolo 126, comma 3 del Trattato, diretto a valutare se debba essere aperta o meno la procedura per deficit eccessivi. Anche in questo caso, la Commissione prende in debita considerazione i “fattori rilevanti”.

69) Nella prima versione del Patto di Stabilità e Crescita si specificava che i paesi con un debito pubblico superiore al 60 % avrebbero dovuto avvicinarsi a tale soglia ad un ritmo adeguato, ma senza specificarlo in modo concreto.

70) La formula è scomponibile in due parti: da un lato, il livello di debito di lungo periodo, ossia il 60 per cento del PIL; dall'altro, la quota in eccesso rispetto a tale soglia, definita da una media geometrica sul triennio precedente. Tale formula tende a dare un maggiore peso al debito registrato negli anni più recenti, per via dell'esponente i (i=1,2,3) incorporato nel peso 0,95i, che diminuisce all'aumentare della distanza temporale rispetto all'anno di riferimento (in concreto il peso passa da 0,95, a 0,9025, a 0,857375).

71) Conseguentemente, pur basandosi la chiusura della EDP sulla notifica di dati ex-post, la Commissione prenderà in considerazione non soltanto l’avvenuto rispetto della regola del debito al tempo t, ma anche l’evoluzione in prospettiva del rapporto debito/PIL.