Legislatura 17ª - Dossier n. 9

3.2.1. Analisi del quadro programmatico

L'impianto programmatico del DEF è costruito al fine di realizzare due obiettivi di politica di bilancio dichiarati dal Governo nello stesso documento: rafforzare la ripresa economica e di qui conseguire un rilancio dell'occupazione, evitando aumenti del prelievo fiscale e rilanciando gli investimenti; ricondurre il rapporto tra il debito pubblico e il PIL su un sentiero di riduzione coerente con le regole europee. Da questo impianto strategico discende la scelta di politica fiscale dichiarata dal Governo di disattivare le clausole di salvaguardia previste per il 2016 dalla Legge di Stabilità 2015 per circa 0,8 punti percentuali di PIL e dalla Legge di Stabilità 2014 per circa 0,2 punti percentuali di PIL. Scelta resa possibile grazie all'effetto combinato del maggiore gettito fiscale conseguente alla migliore dinamica del Pil (+0,4 per cento) e della contrazione della spesa per interessi (-0,3 per cento) rispetto al dato previsivo della Nota di aggiornamento al DEF 2014 il cui impatto complessivo è stimato dal Governo in circa lo 0,4 per cento di PIL e dalle minori uscite per importo pari a circa 0,6 per cento del PIL conseguite attraverso le politiche di revisione della spesa in corso di definizione (pp. 133-134 Sez. I).

Il Documento di economia e finanza per il 2015 indica saldi programmatici che risultano sostanzialmente coerenti con il quadro di regole di bilancio europee alla luce dei diversi fattori mitiganti prospettati dal Governo e dell'ipotesi di attivazione della clausola delle riforme come delineata dalla Commissione europea nella comunicazione " Sfruttare al meglio la flessibilità consentita dalle norme vigenti del Patto di stabilità e crescita" (di seguito anche: Comunicazione flessibilità)⁽45) .

Analizzando in dettaglio le informazioni contenute nella tabella AT1 che riporta i principali dati di finanza pubblica corretti per il ciclo con nelle stime indicate negli ultimi documenti programmatici Documento di economia e finanza 2014 (DEF2014), Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza 2014 (Nota di aggiornamento al DEF 2014), Documento programmatico di bilancio 2015 (DPB2015) e da ultimo dal documento in esame (DEF2015) si può osservare quanto segue.

In termini di saldo strutturale si osserva che l'obiettivo del pareggio strutturale prefigurato nel DEF 2014 al 2016 viene posticipato al 2017. A riguardo il Governo dichiara di volersi avvalere per il 2016 della clausola europea sulle riforme delineata nella citata Comunicazione sulla flessibilità⁽⁴⁶⁾ , ciò al fine di percorrere con maggiore gradualità il sentiero di avvicinamento all'OMT e il raggiungimento del pareggio di bilancio strutturale nel 2017 (cfr. grafico 3.1).

Grafico 3.1

Saldo strutturale programmatico: confronto tra DEF 2015, DPB 2015 tabelle aggiornate, Nota di aggiornamento del DEF 2014 e DEF 2014

(in percentuale del PIL)

Fonti: DEF 2015, DPB 2015 tabelle aggiornate, Nota di aggiornamento del DEF 2014 e DEF 2014

Si ricorda, in questa sede, che nel DEF2014 il Governo, con l’intenzione di attivare la clausola delle riforme strutturali, aveva posticipo il conseguimento del pareggio strutturale di bilancio dal 2015 al 2016, motivando questa scelta con l'esigenza di non determinare un impatto depressivo sulla domanda interna.

Il percorso di avvicinamento all’OMT viene ripreso nel 2015, anno in cui il saldo strutturale è programmato al livello di -0,5 per cento del PIL, quindi in miglioramento di 0,2 punti percentuali rispetto al 2014 (cfr. infra).

A riguardo si precisa che, nel quadro del braccio preventivo del patto, in presenza di una congiuntura molto sfavorevole – come nel caso in esame in cui l'output gap si attesta al 3,8 per cento – e con un rapporto debito sul Pil superiore al 60 per cento l’aggiustamento annuo di bilancio
verso l’obiettivo di medio periodo dovrebbe attestarsi su di un valore pari a 0,25 punti di Pil, di poco superiore al dato stimato per il 2015.

Nel 2016 si registra, come detto, un saldo di bilancio strutturale a -0,4 per cento, con un miglioramento di 0,1 punti percentuali. Infine nel 2017 viene raggiunto il pareggio di bilancio strutturale. Negli ultimi due anni dell'orizzonte di previsione il saldo passa in positivo attestandosi allo 0,1 per cento (2018) e allo 0,2 per cento (2019).

Con riferimento alle stime di aggiustamento relative al 2016, si osserva che queste rispettano le condizioni previste dal braccio preventivo solo laddove venga attivata la cd. clausola delle riforme.

Tabella 3.8

Obiettivi programmatici della P.A. Rapporti sul PIL.

(in percentuale del PIL)

Fonti: DEF 2015, DPB 2015 tabelle aggiornate, Nota di aggiornamento del DEF 2014 e DEF 2014

Gli obiettivi di indebitamento netto nominale del conto economico della pubblica amministrazione sono pari a -3,0 per cento nel 2014, -2,6 per cento nel 2015, -1,8 per cento nel 2016, -0,8 per cento nel 2017, 0 nel 2018, per passare poi ad un accreditamento netto (0,4 per cento) alla fine dell'orizzonte di riferimento (cfr. la tabella 3.8 e il grafico 3.2).

La stima della componente ciclica è stata rivista alla luce delle nuove previsioni macroeconomiche e risulta essere in peggioramento nel 2015, invariata nel 2016 e in miglioramento nel biennio 2017-2018.

Grafico 3.2

Indebitamento netto programmatico: confronto tra DEF 2015, DPB 2015, Nota di aggiornamento del DEF 2014 e DEF 2014

(in percentuale del PIL)

Fonti: DEF 2015, DPB 2015 Nota di aggiornamento del DEF 2014 e DEF 2014

I valori programmatici evidenziano una rapida discesa nell'arco di programmazione, posizionandosi in modo deciso al di sotto della soglia limite dell'ordinamento europeo, pari al 3 per cento di disavanzo sul PIL, arrivando a conseguire una posizione di surplus nel 2019. Per il triennio 2015-2017 risultano inoltre confermati i valori obiettivo, da ultimo aggiornati con la Relazione di variazione alla Nota di aggiornamento al DEF 2014 e incamerati nelle tabelle aggiornate al Documento programmatico di bilancio 2015.

Se si guarda, invece, al DEF2014, pur tenendo in debita considerazione le mutate condizioni macroeconomiche tra le previsioni primaverili e quelle autunnali, nel triennio considerato si osserva un peggioramento del saldo in esame di -0,8 punti percentuali nel 2015, di -0,9 punti percentuali nel 2016, di -0,5 per cento 2017 tra le previsioni del DEF2015 e quelle del DEF2014.

Il grafico 3.3 mostra l’evoluzione dell'indebitamento netto programmatico in relazione agli obiettivi strutturali e all’andamento stimato dell’output gap, cioè della misura del divario tra andamento economico effettivo e potenziale. Esso evidenzia che – in presenza di pareggio strutturale – l'entità dell’output gap determina la misura del disavanzo nominale consentito, cioè la misura della stabilizzazione consentita per far fronte alla posizione ciclica negativa. Gli obiettivi nominali – dopo un picco nel 2014 – si riducono di entità, in conseguenza della progressiva chiusura attesa dell'output gap.

Grafico 3.3

Andamento del saldo nominale e strutturale in relazione all'output gap

(in percentuale del PIL)

Nota: il grafico presenta i valori del saldo nominale, strutturale e output gap a segni invertiti.

Fonte: DEF 2015

L’avanzo primario nominale viene mantenuto su livelli significativi, crescenti in tutto il periodo di programmazione, passando dal 1,9 per cento del PIL nel 2013 al 4 per cento nel 2019. Gli interessi sono nettamente decrescenti, passando da 4,8 nel 2013 a circa 3,7 punti di PIL nel 2019, dati in netto miglioramento rispetto alle previsioni dell'anno passato (cfr. la tabella 3.8).

Guardando al complesso dei dati in tabella (periodo 2015-2018) si registra quindi un chiaro miglioramento del quadro di previsione rispetto allo scorso autunno ma non sufficiente a riportare le stime sui valori previsti con il DEF2014, l'unico dato che, infatti, risulta in miglioramento rispetto ad un anno fa è la minore spesa per interessi.

Le valutazioni sul Documento programmatico di bilancio 2015 e
le previsioni invernali della Commissione europea

Nel novembre 2014 la Commissione europea ha adottato un parere sul Documento programmatico di bilancio (DPB) ⁽⁴⁷⁾ predisposto dal Governo per illustrare i principali aspetti della situazione di bilancio delle amministrazioni pubbliche per il 2015. Il parere esaminava il progetto di bilancio e le proiezioni in esso contenute in relazione a quelle del Programma di stabilità di aprile 2014 confrontandole con quelle fornite dalla stessa Commissione nell'autunno del 2014. La Commissione europea ricordava preliminarmente che l'Italia è soggetta al braccio preventivo del Patto di stabilità e crescita (PSC)⁽⁴⁸⁾ e deve pertanto assicurare la realizzazione di progressi sufficienti al raggiungimento dell'OMT, nonché verso il rispetto della regola del debito; tuttavia fino al 2015 è soggetta alle disposizioni transitorie valevoli nei tre anni successivi all'uscita dalla procedura per disavanzi eccessivi (che per l'Italia è avvenuta nel 2012).

La Commissione notava che il Governo ha rivisto significativamente al ribasso la crescita del PIL a -0,3 per cento nel 2014 (contro il +0,8 previsto nel programma di stabilità) e +0,6 per cento nel 2015 (dal +1,3 per cento del programma di stabilità). A tale proposito le previsioni della Commissioni coincidevano per il 2015 mentre prevedevano un lieve peggioramento (-0,4 per cento) per il 2014⁽⁴⁹⁾ .

La Commissione prevedeva nel 2015 un disavanzo nominale leggermente più elevato di quello programmato dal Governo (2,7 contro 2,6 per cento del PIL). Il saldo strutturale risultava in miglioramento nel 2015 di 0,1 punti percentuali contro lo 0,3 previsto dal Governo. La Commissione associava i rischi di revisione al ribasso delle previsioni di bilancio a risultati macroeconomici peggiori del previsto, dal persistere di bassi tassi di inflazione e da un'attuazione solo parziale delle misure di bilancio programmate.

Secondo le previsioni della Commissione, l'andamento del debito era sostanzialmente in linea con quanto previsto nel documento programmatico di bilancio aggiornato⁽⁵⁰⁾ .

Con riferimento all'impatto del DPB, la Commissione valutava il rischio che almeno una parte della riduzione dei trasferimenti dal governo centrale potesse comportare aumenti di imposta e/o riduzioni di spesa in conto capitale a livello locale.

La valutazione complessiva, sulla base delle previsioni della Commissione, evidenziava il rischio di una deviazione significativa dal percorso di aggiustamento richiesto verso l'obiettivo a medio termine. Mentre nel 2014 le condizioni economiche eccezionalmente gravi (crescita negativa e divario tra prodotto effettivo e prodotto potenziale negativo superiore al 4 per cento del PIL) giustificavano, a parere della Commissione, il fatto che l'Italia non fosse tenuta a soddisfare il requisito di un avanzo strutturale prossimo all'obiettivo a medio termine, nel 2015 le previsioni della Commissione indicano una deviazione significativa dall'aggiustamento richiesto verso l'obiettivo a medio termine.

Con riferimento agli aspetti fiscali del DPB, la Commissione osservava che il DPB prevede misure di riduzione del carico fiscale sul lavoro, come raccomandato dal Consiglio.

Nel complesso, la Commissione esprimeva il parere che il DPB dell'Italia rischia di non rispettare i requisiti del patto di stabilità e crescita. La Commissione invitava pertanto le autorità ad adottare le misure necessarie nell'ambito della procedura di bilancio nazionale al fine di assicurare che il bilancio 2015 rispetti il patto di stabilità e crescita.

Nel febbraio 2015 la Commissione europea ha pubblicato le previsioni invernali nelle quali sono stati evidenziati i seguenti andamenti⁽⁵¹⁾ .

Il PIL italiano dovrebbe incrementare dello 0,6 per cento nel 2015 e dell'1,3 per cento nel 2016, sostenuto dal rafforzamento dalla domanda estera⁽⁵²⁾ e da un lieve miglioramento della domanda interna⁽⁵³⁾ . L'inflazione è prevista assumere valori negativi nel 2015 (-0,3 per cento) a causa del calo del prezzo del petrolio, dell'elevata disoccupazione e della debole domanda interna. La graduale riduzione dei tassi di interesse nominali, anche se non sì è completamente tradotta in termini reali, dovrebbe sostenere gli investimenti nel 2015 e nel 2016, sopratutto nel settore dell'edilizia e degli investimenti in attrezzature.

Il disavanzo pubblico è previsto attestarsi al 2,6 per cento del PIL nel 2015 e dovrebbe ridursi nel 2016 al 2 per cento, supportato dalla caduta della spesa per interessi. La spesa primaria dovrebbe crescere solo leggermente in termini nominali⁽⁵⁴⁾ . La spesa per stipendi pubblici dovrebbe rimanere invariata.

Per quanto riguarda il saldo di bilancio strutturale, cioè al netto della componente ciclica e delle misure una tantum, la Commissione europea stima per il 2015 un valore pari a -0,6 per cento, rispetto al -0,8 per cento previsto in autunno.

Le stime della Commissione confermano il valore del saldo strutturale indicato dal Governo nel DPB dell'ottobre scorso (-0,3 per cento nel 2015).

Nello stesso mese di febbraio 2015 la Commissione ha adottato una relazione sulla conformità dell'Italia al criterio del debito stabilito dal Trattato⁽⁵⁵⁾ nella quale è stato ribadito che nel complesso, considerati gli sforzi strutturali programmati e i livelli di debito previsti, l’Italia non sta facendo progressi sufficienti verso la conformità con il parametro per la riduzione del debito nel 2014 e nel 2015, in quanto la variazione del saldo strutturale è nettamente inferiore all’aggiustamento lineare strutturale minimo del saldo strutturale richiesto sia nel 2014 (-0,3 per cento del PIL contro lo 0,9 per cento richiesto) che nel 2015 (0,3 per cento del PIL contro il 2,2 per cento richiesto). Tuttavia, considerata anche la presenza di fattori significativi, la Commissione ha concluso che il criterio del debito risulta attualmente soddisfatto⁽⁵⁶⁾ .

Le variabili utilizzate per l’analisi della finanza pubblica corretta
per il ciclo: alcuni elementi definitori

La governance economica europea definisce gli obiettivi di finanza pubblica in termini nominali e strutturali.

Per ottenere il saldo strutturale (indebitamento netto o saldo primario), occorre in primo luogo depurare il saldo nominale dalla sua componente ciclica: se negativa, tale componente migliora il saldo in termini strutturali; viceversa in caso di componente ciclica positiva.

La componente ciclica del saldo di bilancio è data dal prodotto tra l’output gap e la stima della sensibilità al ciclo del saldo di bilancio. La metodologia concordata in sede europea per il calcolo della componente ciclica è cambiata. A decorrere dal 2013, invece di misurare l’impatto di variazioni della crescita del PIL sul livello assoluto del saldo di bilancio, si prende in considerazione la variazione del saldo (in percentuale del PIL) rispetto a variazioni della crescita. A livello aggregato il nuovo parametro (basato sul concetto di semi-elasticità) è pari a 0,55 per l’Italia, non significativamente diverso rispetto a quello in precedenza applicato (0,5, in base al concetto di sensitività); mutano tuttavia le sue componenti, cioè le elasticità ponderate delle entrate e delle spese, che si posizionano ora su valori, rispettivamente, prossimi a zero e a 0,5⁽⁵⁷⁾ . Il valore del parametro corrispondente alla somma delle elasticità ponderate delle entrate e delle spese viene periodicamente aggiornato in sede europea sulla base degli andamenti registrati nell’arco di un decennio.

Il saldo corretto per il ciclo va poi depurato delle misure una tantum, sottraendo sia le entrate che le spese identificate come straordinarie. In caso di prevalenza delle prime sulle seconde il saldo strutturale risulterà peggiore del saldo corretto per il solo ciclo, viceversa in caso di prevalenza delle spese sulle entrate.

Va infine osservato come variazioni nelle stime del PIL (effettivo e potenziale) e dell’output gap determinano, a parità di parametro relativo alla sensibilità del bilancio al ciclo e di valore nominale dell’indebitamento netto o del saldo primario una variazione nel saldo strutturale. Ciò si verifica con riferimento non solo agli esercizi di previsione, ma anche per i valori di consuntivo.

In termini di dibattito, non solo scientifico, è utile sapere che le diversi istituzioni internazionali utilizzano metodologie diverse per la correzione dei saldi per gli effetti del ciclo ciò da luogo a differenze spesso non trascurabili sotto il profilo delle raccomandazioni circa le decisioni di politica di bilancio⁽⁵⁸⁾ . Ovviamente con riferimento all'analisi della finanza pubblica dei paesi europei assumono valore di cogenza unicamente le elaborazioni definite in sede comunitaria. È bene rilevare infine che, come ha osservato la BCE, "indipendentemente dal metodo utilizzato, la stima di una variabile inosservabile quale la posizione ciclica è sempre soggetta a una notevole incertezza, che si traduce fra l’altro in consistenti revisioni, anche dopo un prolungato periodo di tempo"⁽⁵⁹⁾ .

PIL potenziale e output gap

Il PIL potenziale rappresenta il livello teorico massimo di produzione che un paese può raggiungere senza causare tensioni inflazionistiche. Esso esprime, pertanto, i fattori fondamentali dell’economia e la componente strutturale della crescita. La differenza tra il livello del PIL effettivo e quello del PIL potenziale, espressa in percentuale del PIL potenziale stesso, viene denominata output gap.

Il PIL potenziale non è direttamente osservabile, ma viene stimato secondo la metodologia approvata dall’Ecofin e utilizzata dagli Stati membri dell’UE per il calcolo degli indicatori strutturali di finanza pubblica riportati nei Programmi di stabilità⁽⁶⁰⁾ . Tale metodologia è basata sulla funzione di produzione e dipende quindi non solo dalle ipotesi del quadro macroeconomico, ma anche dei parametri utilizzati per la stima del tasso di disoccupazione strutturale (NAWRU) e della Total factor productivity (TFP)⁽⁶¹⁾ .

Per quanto riguarda il NAWRU, i parametri sono stati più volte rivisti dalla Commissione, alla luce degli effetti sul mercato del lavoro della prolungata recessione. Il NAWRU è stato pertanto rideterminato verso l’alto, determinando una riduzione nel tasso di crescita del PIL potenziale. In altri termini questo significa che il tasso di disoccupazione di equilibrio, tale da non generare pressioni inflazionistiche sui salari è stato stimato in crescita negli anni della crisi, con una dinamica che, di fatto, ha fatto sì che al crescere della disoccupazione crescesse anche il NAWRU. Ciò comporta, a sua volta, un più contenuto valore dell’output gap e della componente ciclica, con effetti sul calcolo dei saldi di bilancio in termini strutturali.

È altresì intuitivo rilevare che, a parità di metodologia, riforme strutturali che incidessero sul costo del lavoro e/o sulla produttività di tale fattore avrebbero l’effetto di ridurre stabilmente il tasso di disoccupazione di equilibrio, poiché la metodologia utilizza sia i valori del PIL effettivamente registrati a consuntivo negli anni precedenti, sia il valore del PIL atteso nel periodo di previsione, ne derivano due conseguenze: i) difficilmente il calcolo del PIL potenziale è in grado di cogliere appieno i punti di inversione del ciclo e gli effetti di cambiamenti strutturali; ii) la variazione del valore atteso del PIL per il periodo di previsione o le modifiche riguardanti i dati di consuntivo (conseguenti anche a revisioni contabili) determinano una revisione del PIL potenziale, e quindi dell’output gap, anche negli anni in cui non si è verificata alcuna variazione nella crescita effettiva (o attesa). Tali revisioni influiscono, a loro volta, sul calcolo degli indicatori strutturali di finanza pubblica (cfr. infra).

45) Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, alla Banca centrale europea, al Comitato economico e sociale europeo, al Comitato delle regioni e alla Banca europea per gli investimenti "Sfruttare al meglio la flessibilità consentita dalle norme vigenti del Patto di stabilità e crescita", COM(2015)12. In proposito si rinvia all’approfondimento “Obiettivo di medio termine (OMT), pareggio di bilancio e margini di flessibilità nella governance europea” inserito nel capitolo 3.1.

46) Per un approfondimento si veda anche Servizio del bilancio del Senato della Repubblica, La comunicazione della Commissione europea sulla flessibilità, Nota breve n. 10, febbraio 2015.

47) Parere della Commissione sul documento programmatico di bilancio dell'ITALIA, C(2014) 8806 final, 28 novembre 2013

48) Cfr. Servizio del bilancio del Senato della Repubblica, La governance economica europea, op.cit..

49) L'ISTAT ha poi rilevato una diminuzione dello 0,4 per cento del PIL nel 2014.

50) Si prevedeva un rapporto debito/PIL pari a 131,6 per cento nel 2014 w 133,1 per cento nel 2015.

51) Cfr. Servizio del bilancio del Senato della Repubblica, Le previsioni d'inverno della Commissione europea, Nota breve n. 9, Febbraio 2015.

52) La domanda estera dovrebbe beneficiare ulteriormente del deterioramento dei tassi di cambio dell'euro, del miglioramento della competitività dovuta al minore costo unitario del lavoro e della più elevata domanda globale.

53) Il previsto aumento del reddito disponibile reale delle famiglie derivante dal calo dei prezzi dell'energia dovrebbe tradursi solo parzialmente in più elevati livelli di consumo. Infatti, le esigenze del mercato del lavoro permangono deboli e molte famiglie hanno bisogno di ripristinare i risparmi che sono stati erosi durante la crisi.

54) I piani di riduzione della spesa del Governo interessano sia la spesa corrente che quella in conto capitale ma la prima dovrebbe incrementare leggermente principalmente per le misure di supporto al reddito e per la maggiore estensione dei benefici di disoccupazione.

55) Relazione della Commissione, Italia. Relazione elaborata a norma dell’articolo 126, paragrafo 3, del trattato, COM/2015/0113 final */

56) I fattori significativi considerati sono stati: i) le attuali condizioni economiche sfavorevoli, in particolare bassi tassi di inflazione, rendono il rispetto della regola del debito particolarmente difficile; ii) dovrebbe essere sostanzialmente garantita la conformità all’aggiustamento richiesto verso l’obiettivo a medio termine; iii) la prevista attuazione di ambiziose riforme strutturali orientate alla crescita in linea con gli impegni delle autorità dovrebbe contribuire alla riduzione del debito a medio/lungo termine.

57) European Commission, Directorate General for Economic and Financial Affairs, AA.VV., The cyclically adjusted budget balance in the EU fiscal framework: an update, in «Economic Paper» n. 478.

58) Per un approfondimento si vedano in particolare i contributi del Fondo monetario internazionale disponibili su http://www.imf.org/external/np/fad/strfiscbal/ e della Banca Centrale Europea nel Riquadro 6 Il saldo strutturale come indicatore della posizione di bilancio del Bollettino mensile BCE n. 9/2014:
https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/bollettino-bce/bol-bce-2014/Bollmensile-09-14.pdf

59) Banca centrale europea (BCE), Bollettino mensile n. 9/2014, op. cit.

60) Tale metodologia è stata approvata dal Consiglio ECOFIN e viene periodicamente discussa e rivista all’interno del Comitato di Politica Economica e dell’Output Gap Working Group (EPC-OGWG).

61) D'Auria et al., 2010, The production function methodology for calculating potential growth rates and output gaps, in «European Economy, Economic Papers», n. 420.