Legislatura 17ª - Dossier n. 9

3.1.3 Andamento dei saldi e confronti con stime europee

Le stime diffuse nello scorso mese di febbraio dalla Commissione europea (Winter Forecast), nel confermare la previsione di un rapporto dell’indebitamento netto rispetto al PIL pari al 3,0 per cento nel 2014, aggiorna le precedenti stime relative al periodo 2014-2016 (Autumn Forecast – Novembre 2014).

Nella Tabella 3.7 le stime contenute nei due rapporti della Commissione sono confrontate, rispettivamente, con le previsioni contenute nel Documento programmatico di bilancio (DBP presentato dal Governo nell’Ottobre 2014) e con le previsioni contenute nel Documento in esame (Aprile 2015).

Il raffronto è limitato alle stime della Commissione europea, che utilizzano metodologie conformi a quelle del Documento in esame⁽³⁸⁾ , e riguarda i valori dell’indebitamento netto, della spesa per interessi e del saldo primario. Inoltre, ai fini di una più completa rappresentazione degli andamenti tendenziali, il confronto è esteso al saldo strutturale⁽³⁹⁾ , ossia all’indebitamento netto depurato della componente ciclica e delle misure una tantum, per la cui definizione ed analisi si rinvia al paragrafo 3.2 del presente dossier.

Tabella 3.7 - Confronti con stime europee (2014 - 2016) –Indebitamento netto, Interessi, Saldo primario, Indebitamento netto strutturale

(%PIL)

(*) Dati non disponibili nel Documento programmatico di bilancio; (**) In base al DBP (Ottobre 2014), l’obiettivo del pareggio strutturale si raggiunge nel 2017, anno non coperto dalla previsione della Commissione europea.

Le ultime stime della Commissione europea, pur migliorando, rispetto a quelle dell’autunno 2014, la previsione di indebitamento sia per il 2015 che per il 2016, restano al di sopra del livello del saldo ipotizzato dal DEF (per 0,1 per cento nel 2015 e 0,6 punti percentuali nel 2016). In termini strutturali, la differenza è invece pari a 0,1 per cento nel 2014 e nel 2015 e a 0,8 punti percentuali nel 2016.

Lievemente superiore a quella del DEF è anche la previsione riferita alla spesa per interessi (+0,1 per cento per ciascuno dei due esercizi). La stima del saldo primario differisce di conseguenza solo per il 2016 (-0,4 per cento rispetto al PIL).

Il Documento individua le cause degli scostamenti rispetto alle previsioni della Commissione essenzialmente nella diversa proiezione di crescita formulata, in particolare, per il 2015 e nell’utilizzo di stime basate sulla metodologia delle “politiche invariate” per il 2016. Inoltre, viene evidenziato, in via generale, che gli scostamenti sono riconducibili all’utilizzo di dati diversi per il 2014 rispetto a quelli utilizzati dal DEF, diffusi in via provvisoria dall’ISTAT nel marzo 2015, dopo la pubblicazione del rapporto europeo.

Inoltre, si rileva che il DEF (cfr. Sez I - Programma di stabilità , nota 12, pag. 55 Doc. LVII, n. 3) sottolinea come il diverso orizzonte temporale utilizzato nelle previsioni della Commissione (che si fermano all’esercizio successivo a quello in corso) sia suscettibile di determinare differenze nelle stime rispetto alle previsioni dei Paesi membri, che utilizzano un orizzonte temporale più ampio. Queste differenze riguardano principalmente il calcolo dell’output gap e possono determinare discrepanze in fase di stima dei valori strutturali.

Obiettivo di medio termine (OMT), pareggio di bilancio e
flessibilità nella governance europea

Obiettivo di medio termine

Gli obiettivi di finanza pubblica, indicati nei documenti presentati in corso d’anno dal Governo, si inquadrano nel contesto delle regole che costituiscono la cosiddetta governance europea, intesa come un complesso di previsioni, contenute nei trattati e nella normativa europea, tese a rafforzare gli strumenti e le procedure per una più rigorosa politica di bilancio e a garantire la solidità finanziaria dei Paesi aderenti all’Unione europea.

L’impianto normativo richiamato è costituito da tre regolamenti approvati dalle Istituzioni europee nel novembre 2011 nell’ambito di un insieme complessivo di sei atti legislativi (il c.d. six pack), dal Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell'Unione economica e monetaria (cd. Fiscal Compact ) ⁽⁴⁰⁾ , ratificato dall’Italia con legge 23 luglio 2012, n. 114, e da due ulteriori regolamenti del 21 maggio 2013, n. 472 e n. 473 (c.d. two pack).

Gli Stati membri, nell’ambito dell’aggiornamento dei rispettivi programmi di stabilità, presentano il percorso di aggiustamento necessario per il conseguimento di un obiettivo di medio termine (OMT), calcolato in termini di saldo del conto consolidato delle pubbliche amministrazioni. L’OMT è definito in modo specifico per ciascun Paese sulla base del potenziale di crescita dell’economia, del livello del debito e delle passività implicite. Il percorso di avvicinamento all’OMT dovrebbe infatti garantire la convergenza, nel medio termine, verso livelli sostenibili nel rapporto debito/PIL.

Più specificamente, l’OMT consiste in un livello di indebitamento netto strutturale (corretto, cioè, per il ciclo e al netto delle misure temporanee e una tantum⁽⁴¹⁾ ) che può divergere dal requisito di un saldo prossimo al pareggio o in attivo, ma che deve essere tale da garantire, in presenza di normali fluttuazioni cicliche, un adeguato margine di sicurezza rispetto alla soglia del 3 per cento dell’indebitamento ed un ritmo di avvicinamento certo ad una situazione di sostenibilità delle finanze pubbliche. In particolare l’obiettivo di medio termine si attesta in una forcella stabilita tra il -1% del PIL e il pareggio o l'attivo del saldo strutturale di bilancio, in termini corretti per il ciclo.

Per l’Italia, l’obiettivo di medio termine (OMT) è fissato nel pareggio di bilancio in termini strutturali, da realizzare, sulla base dei precedenti impegni, confermati dal quadro programmatico del Documento in esame, entro il 2017.

I documenti di programmazione finanziaria e di bilancio stabiliscono, per ciascuna annualità del periodo di programmazione, obiettivi del saldo del conto consolidato, articolati per sottosettori della p.a., tali da assicurare il conseguimento dell’obiettivo di medio termine, ovvero il rispetto del percorso di avvicinamento a tale obiettivo. Nei casi di scostamento dall’obiettivo previsti per eventi eccezionali e per scostamenti negativi emersi a consuntivo è previsto un meccanismo di correzione. Insieme agli obiettivi del saldo del conto consolidato i medesimi documenti di programmazione indicano anche le misure da adottare per conseguirli.

Il percorso di aggiustamento verso l’Obiettivo di Medio Termine viene a sua volta definito in termini di miglioramento progressivo del saldo strutturale verso la convergenza con l’OMT. Nel definire tale percorso occorre quindi tener conto, oltre che del saldo di partenza e della distanza rispetto all’OMT, delle condizioni cicliche dell’economia, del livello del rapporto debito/PIL e dell’esistenza di rischi rispetto alla sostenibilità di medio periodo delle finanze pubbliche .

Nella definizione degli obiettivi programmatici sono comunque ammessi margini di flessibilità per tenere conto dei riflessi finanziari delle riforme strutturali con un impatto positivo significativo sulla sostenibilità delle finanze pubbliche, della spesa per investimenti e della congiuntura economica, alle condizioni e secondo le modalità definite in ambito europeo.

Flessibilità nell’avvicinamento all’OMT

Il 13 gennaio 2015 la Commissione ha presentato una comunicazione⁽⁴²⁾ sull’utilizzo di margini di flessibilità nel perseguimento dell’obiettivo di medio temine per “ tener conto in modo ottimale di tre dimensioni politiche specifiche, concernenti rispettivamente: i) gli investimenti, in particolare riguardo all’istituzione del nuovo Fondo europeo per gli investimenti strategici nel quadro del piano di investimenti per l’Europa; ii) le riforme strutturali e iii) la situazione congiunturale”.

La comunicazione, che ha natura interpretativa, non modifica le disposizioni del Patto di stabilità e crescita, ma è volta a garantire un uso ottimale dei margini di flessibilità già insiti nell’attuale normativa europea, con riguardo sia al braccio preventivo che al braccio correttivo del Patto.

Contributi al FEIS e clausola degli investimenti

Una prima categoria di spese di investimento prese in considerazione dalla Comunicazione sono i contributi al nuovo Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS)⁽⁴³⁾ .

Per quanto riguarda i contributi degli Stati membri al FEIS, questi non avranno alcuna incidenza nel braccio preventivo del Patto di stabilità e crescita in quanto saranno considerati spese una tantum, in quanto tali prive di effetti sul percorso di avvicinamento all’OMT, che è definito facendo riferimento al saldo strutturale.

Nell’ambito della procedura per disavanzi eccessivi (parte correttiva del Patto), i contributi al FEIS saranno considerati “fattori significativi” : pertanto, in caso di superamento del valore di riferimento per il deficit e per il debito, non sarà aperta la procedura se l’inosservanza è dovuta al contributo versato (e, se il superamento del valore di riferimento del deficit è di entità ridotta ed è da considerarsi temporaneo). Riguardo invece al cofinanziamento da parte di Stati membri di progetti di investimento finanziati anche dal FEIS la Commissione ne terrà conto nell'applicazione della cosiddetta “clausola sugli investimenti”, di cui vengono meglio chiariti i profili applicativi. Detta clausola consente infatti, a determinate condizioni⁽⁴⁴⁾ , una deviazione temporanea dello Stato membro dall’obiettivo di medio termine o dal percorso di avvicinamento ad esso, per consentire spese di investimento con effetti a lungo termine positivi, diretti e verificabili, sulla crescita e sulla sostenibilità delle finanze pubbliche e che producano un incremento del livello complessivo degli investimenti pubblici.

Le principali innovazioni consistono nella possibilità di applicare “la “clausola sugli investimenti” indipendentemente dalla situazione economica della zona euro o dell’UE nel suo complesso, collegandola esclusivamente alla situazione congiunturale nel singolo Stato membro”.

Clausola delle riforme strutturali

Margini di flessibilità nel perseguimento dell’OMT, insiti nella disciplina del Patto, riguardano ancora gli Stati membri che attuino riforme strutturali importanti, integralmente attuate e che presentino effetti positivi quantificabili sul bilancio a lungo temine, che possono determinarsi anche attraverso un innalzamento del potenziale di crescita dell’economia. Gli Stati possono quindi essere autorizzati a deviare temporaneamente dall’obiettivo di medio termine o dal percorso di avvicinamento ad esso per far fronte ai costi a breve termine derivanti dall’attuazione delle predette riforme. Per gli Stati sottoposti a procedura per disavanzi eccessivi, la Commissione terrà invece conto dell’esistenza di un piano correttivo che indichi le predette riforme strutturali nel definire il termine per la correzione del disavanzo eccessivo. Pertanto le valutazioni della Commissione si baseranno quindi sulle informazioni riportate nello specifico piano di riforme strutturali (o nel piano correttivo).

Pertanto si potrà concedere allo Stato membro più tempo per raggiungere l’obiettivo a medio termine e, quindi, la possibilità di deviare temporaneamente dal percorso di aggiustamento strutturale verso di esso, ovvero, per gli Stati membri che hanno già raggiunto tale obiettivo, la possibilità di discostarsene temporaneamente, a condizione che:

i)le riforme soddisfino i criteri summenzionati;

ii)la deviazione temporanea non superi lo 0,5% del PIL e l’obiettivo a medio termine sia raggiunto nell’orizzonte temporale del programma di stabilità dell’anno in cui è attivata la clausola;

iii)sia mantenuto sempre un opportuno margine di sicurezza, in modo che la deviazione dall’obiettivo a medio termine o dal percorso di aggiustamento di bilancio concordato non determini il superamento del valore di riferimento del 3% del PIL fissato per l’indebitamento netto nominale.

Aggiustamento strutturale di bilancio e congiuntura economica

La Comunicazione della Commissione fornisce infine una matrice (di seguito riportata) che chiarisce la modulazione dell’ aggiustamento di bilancio in rapporto ai periodi di congiuntura più o meno favorevole, al fine di escludere i profili applicativi delle disposizioni del Patto che richiedono di rapportare lo sforzo di avvicinamento all’OMT in funzione delle diverse fasi del ciclo e delle complessive circostanze economiche. Pertanto d’ora in poi la Commissione utilizzerà tale matrice “per precisare l’aggiustamento di bilancio necessario e per tener meglio conto della situazione congiunturale dei singoli Stati membri nel quadro del braccio preventivo del patto”.

* Tabella tratta dalla Comunicazione della Commissione Europea “Sfruttare al meglio la flessibilità consentita dalle norme vigenti del patto di Stabilità e Crescita” (13.01.2015) – Allegato 2.

Pertanto, sulla base della matrice, in previsione di un output gap compreso tra -4,0 e -3,0, intervallo nel quale ricade l’output gap previsto per l’Italia nel 2015 dal DEF (-3,8), si determina una condizione di very bad times, con possibilità, per gli Stati con un rapporto debito/PIL superiore al 60 per cento di prevedere un aggiustamento annuo pari allo 0,25 per cento.

38) Non sono quindi operati raffronti rispetto ai recenti dati diffusi dall’OCSE e dal FMI.

39) Per quanto riguarda il DEF si utilizzano i dati della Tavola I.1.

40) Si ricorda che anche il Fiscal Compact fissa l’obbligo per i Paesi il cui debito supera il 60% del PIL di convergere verso l’obiettivo del pareggio di bilancio con un miglioramento annuale dei saldi pari ad almeno lo 0,5% e di ridurre il debito nella misura di almeno 1/20 della eccedenza rispetto alla soglia del 60%, calcolata nel corso degli ultimi tre anni.

41) Per una definizione del saldo di bilancio strutturale si veda il successivo capitolo 3.2.

42) Comunicazione della Commissione Europea “Sfruttare al meglio la flessibilità consentita dalle norme vigenti del patto di Stabilità e Crescita” (13.01.2015).

43) Cfr. infra l’apposito approfondimento.

44) Tali condizioni consistono essenzialmente nelle seguenti: crescita del PIL negativa o al di sotto del suo potenziale; non superamento del valore di riferimento del 3% con opportuno margine di sicurezza; obbligo di compensare la deviazione entro l’orizzonte temporale del programma di stabilità; rispondenza degli investimenti alle categorie specificamente individuate.