Legislatura 17ª - Dossier n. 9

4.2.10 Revisione della spesa

Come già avvenuto per il DEF relativo al 2014, anche in questo Documento di Economia e Finanza la revisione della spesa pubblica viene ritenuta una delle più significative azioni strutturali di policy, sia sotto il profilo dell’efficienza nell’impiego delle risorse disponibili, sia al fine di realizzare risparmi di carattere permanente da destinare alla riduzione del carico fiscale. L’azione sulla spesa risulta inoltre in linea con le indicazioni della Commissione Europa circa la sostenibilità delle finanze pubbliche, laddove viene raccomandato⁽¹⁰⁴⁾ un aggiustamento di bilancio “basato sui significativi risparmi annunciati che provengono da un miglioramento duraturo dell’efficienza e della qualità della spesa pubblica a tutti i livelli di governo”. La necessità del conseguimento di riduzioni di spesa risulta inoltre rafforzata dalla presenza, sia nella legge di stabilità per il 2014 che in quella per il 2015, di clausole di salvaguardia incentrate sull’incremento delle entrate qualora non intervengano nuovi risparmi di spesa per il conseguimento degli obiettivi dei saldi finanziari programmati nei documenti di finanza pubblica.

In ordine agli obiettivi quantitativi dell’operazione, l’iniziale target di risparmi cifrato dalla legge di stabilità 2014, pari rispettivamente a 3,6 miliardi nel 2015, 8,3 miliardi nel 2016 ed 11,3 miliardi dal 2017, in coerenza con gli analoghi importi previsti nel Programma di lavoro presentato a novembre 2013 dal Commissario straordinario per la spending review⁽¹⁰⁵⁾ , è stato successivamente incrementato dal DEF 2014, che oltre a programmare risparmi (per 4,5 miliardi) anche per il 2014, ha incrementato gli obiettivi per gli anni successivi, portandoli a 17 miliardi per il 2015, ed a 32 miliardi per ciascuno degli anni 2016 e 2017, come espone la tabella che segue.

(milioni di euro)

La previsione di risparmi già dal 2014, non previsti nel programma di lavoro del Commissario, deriva da quanto precisato in sede parlamentare, in una apposita risoluzione sul programma medesimo.

Nella risoluzione si impegna il Governo ad assicurare che il coinvolgimento del Parlamento nel processo di revisione della spesa debba avvenire con la presentazione alle Camere del Documento di economia e finanza (DEF) e si indicano alcuni criteri e contenuti che dovranno essere presenti nel programma del Commissario, tra cui in particolare: distinzione tra obiettivi di risparmio dovuti a recuperi di efficienza e quelli ottenibili attraverso la riduzione del "perimetro" della pubblica amministrazione; introduzione di indicatori di performance che tengano conto del grado di soddisfazione dei fruitori dei servizi pubblici e, nel settore sanitario, del grado di appropriatezza delle prestazioni; presentazione alle Camere alle di una relazione annuale da parte del Commissario entro il 30 settembre di ogni anno; previsione di incentivi al personale della pubblica amministrazione connessi ai risparmi aggiuntivi effettivamente conseguiti rispetto a quelli programmati ed adozione di iniziative di open government idonee ad assicurare maggiore trasparenza alla spesa; conseguimento dei risparmi di spesa già dal 2014 e destinazione di quelli ascrivibili a miglioramenti di efficienza alla riduzione del cuneo fiscale; tutela dell'autonomia decisionale degli enti territoriali sull'utilizzo delle risorse derivanti dall'attività di revisione della spesa dagli stessi realizzata, con l'introduzione di meccanismi premiali per la destinazione prioritaria delle risorse medesime alla riduzione della pressione fiscale afferente i tributi locali.

Parte degli importi programmati sono stati conseguiti sulla base di disposizioni intervenute nel corso dell’anno, ad opera in particolare dei decreti legge n. 4 e n. 66 del 2014⁽¹⁰⁶⁾ , nonché secondo un più complessivo intervento contenuto nella legge di stabilità 2015 (L. n. 190/2014).

Come detto, inoltre, l’attività di revisione della spesa ha anche la finalità di evitare il ricorso alle clausole di salvaguardia recate dalle ultime due leggi di stabilità, clausole che come detto non vengono attuate (o lo sono solo in parte) qualora intervengano risparmi di spesa equivalenti agli obiettivi di gettito affidati alle clausole medesime, costituite:

• dall’articolo 1, comma 430 della L.147/2013, con cui si prevede entro il 15 gennaio 2015 un D.P.C.M.⁽¹⁰⁷⁾ recante variazioni di aliquote d’imposta e riduzione di agevolazioni e detrazioni fiscali per un gettito di 3 miliardi nel 2015, 7 miliardi nel 2016 e 10 miliardi dal 2017;
• dall’articolo 1, commi 718 e 719 della L.190/2014 recante un aumento dell’aliquota Iva ridotta del 10% per 2 punti dal 2016 ed 1 punto nel 2017 e di quella ordinaria di 2 punti dal 2016, 1 punto dal 2017 e 0,5 punti dal 2018, per un gettito di 12,8 miliardi dal 2016, 19,2 miliardi dal 2017 e 21,9 miliardi dal 2018.

Com’è evidente, si tratta di importi consistenti, la cui neutralizzazione, necessaria per evitare l’intervento della clausola sul piano dell’imposizione fiscale, “prenota” parte non secondaria dei possibili risultati dell’intervento sulla spesa. Intervento che peraltro, rileva il DEF⁽¹⁰⁸⁾ è stato alla base della parziale neutralizzazione della clausola posta dalla L. 147/2013, al cui riguardo l’articolo 1, comma 207 della L.190/2014 ha eliminato gli effetti da essa previsti per il 2015 e ne ha ridotto di 3,7 miliardi gli importi iscritti a decorrere dal 2016.

Alla luce di questa prima sterilizzazione, al fine di evitare del tutto l’operare delle due clausole sopradette, risulterebbero affidate all’attività di revisione della spesa risparmi pari complessivamente a circa 16,1 miliardi nel 2016, 25,5 miliardi nel 2017 e 28,3 miliardi a decorrere dal 2018.

Va segnalato come in un suo recente lavoro del febbraio 2015⁽¹⁰⁹⁾ , la Corte dei conti esprima alcuni rilievi sulle clausole in questione, segnalando come “il crescente ricorso a clausole di salvaguardia che si connotano sempre più come soluzioni che rispecchiano difficoltà e ritardi nell’effettiva realizzazione della revisione della spesa pubblica. Da un lato, dunque, risultano dilatate le responsabilità addossate al sistema del prelievo, dall’altro si riducono gli spazi della politica fiscale. Per altro verso, l’esperienza del quadriennio 2011-2014 testimonia una forte propensione a “sterilizzare” l’operatività di questo strumento di gestione della politica di bilancio, a prescindere dal verificarsi o meno delle condizioni di non applicabilità della clausola medesima; ciò che contribuisce ad aumentare il grado di incertezza connaturato alla sua adozione”.

Quanto al proseguimento dell’attività di revisione, necessaria per evitare l’operare delle clausole in questione già per il 2016 – quando le stesse determinerebbero, se attuate, un aumento del prelievo pari al suddetto importo di 16,1 miliardi, vale a dire 1 punto percentuale di Pil – nel DEF viene osservato che ciò verrà evitato per l’operare di tre fattori, costituiti:

• dal previsto miglioramento del quadro macroeconomico a decorrere dal 2015, che si rifletterà in un aumento di gettito;
• dalla flessione della spesa per interessi rispetto alle previsioni esposte nel Documento programmatico di Bilancio dello scorso autunno. Da tali due primi fattori deriverà un effetto complessivo valutato in circa 0,4 punti di Pil;
• da misure di revisione della spesa, per un importo pari allo 0,6 del Pil (circa 10 miliardi).

Tale ultimo importo deriverà da misure da definire nel corso del 2015, secondo le seguenti linee di intervento:

• attuazione della delega prevista per il completamento per la riforma del bilancio⁽¹¹⁰⁾ che, ponendo al centro della programmazione di bilancio l’intervento pubblico nella sua interezza, piuttosto che gli interventi marginali adottati annualmente, supera l’approccio della spesa storica, spostando le priorità sui programmi di spesa: ciò consente una miglior valutazione del costo/opportunità ed il livello del finanziamento da assegnare a ciascuna politica, favorendo una efficiente riallocazione di risorse;
• per quanto gli enti territoriali l’intervento di razionalizzazione della gestione contabile previsto dalla nella legge di stabilità 2015 per gli enti locali⁽¹¹¹⁾ verrà esteso anche alle regioni e alle aziende sanitarie, provvedendo ad utilizzare i sistemi di costi standard e fabbisogni standard (o livelli di servizio)⁽¹¹²⁾ per determinare le risorse disponibili alle singole amministrazioni, rendendo disponili on line e facilmente consultabili i dati di performance e di costo delle singole amministrazioni ed, infine, allineando le regole del patto di stabilità interno a quelle europee. Su tale ultimo aspetto va peraltro osservato come per quanto riguarda le regioni (a statuto ordinario) la legge di stabilità 2015⁽¹¹³⁾ abbia già introdotto da tale anno il vincolo del pareggio di bilancio quale nuova modalità di contenimento della spesa pubblica, in luogo del patto di stabilità interno incentrato sull'osservanza di un limite posto alle spese finali: non risulta pertanto chiaro quale possa essere l’allineamento con le regole europee programmato nel DEF;
• per quanto riguarda le aziende pubbliche partecipate si attueranno, a valle della valutazione dei piani di razionalizzazione consegnati dai singoli enti locali, interventi legislativi mirati a un’ulteriore razionalizzazione e miglioramento dell’efficienza delle aziende partecipate. In proposito, com’è noto, l’attività del Commissario per la revisione della spesa ha portato nel marzo 2014 alla predisposizione di un Piano di razionalizzazione delle partecipate, “Proposte per una revisione della spesa pubblica 2014-2016”⁽¹¹⁴⁾ . Concorreranno all’intervento, inoltre, l’emanazione entro il 2015 dei decreti attuativi della delega sulla pubblica amministrazione, con riguardo in particolare alla materia delle partecipazioni pubbliche in società di capitali e di servizi pubblici locali;
• per quanto riguarda le amministrazioni centrali le priorità saranno: a) una revisione approfondita e analitica dei circa 10.000 capitoli di spesa, verificandone l’utilità ed efficienza di spesa; b) la riorganizzazione delle strutture periferiche dello stato centrale, operando sul disegno di legge per la riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche⁽¹¹⁵⁾ in corso d’esame al Senato creando un nuovo modello di servizio più efficiente ed efficace. Un elemento importante di questa riorganizzazione sarà la razionalizzazione degli spazi occupati dalla PA in conformità a quanto stabilito nel D.L. 66/2014.

Si rammenta come in particolare l’articolo 24 di tale decreto legge abbia previsto un nuovo piano di razionalizzazione nazionale per assicurare, oltre al rispetto del parametro metri quadrati per addetto (tra 20 e 25 metri quadri), un complessivo efficientamento della presenza territoriale, attraverso l'utilizzo degli immobili pubblici disponibili e la riduzione delle locazioni passive, in modo da garantire per ciascuna amministrazione dal 2016 una riduzione rispetto al 2014 di almeno il 50 per cento della spesa per locazioni e di almeno il 30 per cento degli spazi utilizzati (sono esclusi i presidi di pubblica sicurezza, di soccorso pubblico e le carceri). Le amministrazioni pubbliche, qualora richiedano immobili per i loro fabbisogni allocativi, sono tenute a svolgere le proprie indagini di mercato prioritariamente all'interno del novero di immobili in proprietà pubblica presenti sull'apposito applicativo informatico messo a disposizione dall'Agenzia del demanio

• uno specifico intervento è inoltre previsto, sulla base di disposizioni già vigenti (tra cui il decreto-legge n.92/2010 e la legge n.244 del 2012⁽¹¹⁶⁾ ) con riferimento alla revisione della spesa pubblica nel settore della difesa in cui si prevede una graduale riduzione del personale militare e civile di tale Dicastero necessaria a contenere, alla data del 1° gennaio 2016, le relative unità di personale entro il termine massimo, rispettivamente, di 170.000 e 27.800 unità;
• per quanto riguarda gli acquisti della PA si procederà a completare il processo di razionalizzazione delle stazioni appaltanti e delle centrali d’acquisto definito nel D.L. 66/2014.

Si tratta di un processo previsto dall’articolo 9 del decreto legge (L. n. 89/2014), con cui si è disposta l’istituzione di un “elenco dei soggetti aggregatori” nell’ambito dell’Anagrafe unica delle stazioni appaltanti, di cui fanno parte Consip S.p.A. e una centrale di committenza per ciascuna regione, istituendo altresì un “Tavolo tecnico dei soggetti aggregatori” che effettua analisi ai fini dell’individuazione delle categorie dei beni e dei servizi, nonché delle soglie, al di sopra delle quali si prevede il ricorso a Consip S.p.A. Si demanda, inoltre, all’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici un'elaborazione dei prezzi di riferimento alle condizioni di maggiore efficienza di beni e di servizi, tra quelli di maggiore impatto in termini di costo a carico della pubblica amministrazione, e la pubblicazione sul proprio sito web dei prezzi unitari corrisposti dalle pubbliche amministrazioni per gli acquisti di tali beni e servizi.

• con riferimento, infine, ai profili fiscali, per il recupero del tax gap e delle tax expenditures le priorità sono: a) il completamento dell’attuazione della delega fiscale con particolare attenzione alla creazione di un sistema di tracciabilità telematica delle transazioni di business: fatture e corrispettivi giornalieri; b) la razionalizzazione delle tax expenditures, demarcando chiaramente le aree politicamente aggredibili. Si procederà altresì ad effettuare una ricognizione e una razionalizzazione de gli incentivi alle imprese.

104) Nella Raccomandazione n.1. Nella Relazione sugli squilibri macroeconomici si rileva inoltre come un quadro di bilancio sostenuto dal processo in corso di revisione della spesa e da programmi di razionalizzazione della stessa dovrebbe contribuire a riportare il debito pubblico su un percorso discendente.

105) Organo istituito dall’articolo 49-bis dl decreto legge n.69 del 2013 (L. n.98/2013), che ha contestualmente soppresso la previgente disciplina dettata dal decreto-legge n.52 del 2012.

106) Decreto-legge 28 gennaio 2014, n.4, recante disposizioni urgenti in materia tributaria e contributiva e di rinvio di termini relativi ad adempimenti tributari e contributivi, convertito dalla legge n. 50 del 2014; decreto-legge 24 aprile 2014, n.66, recante misure urgenti per la competitività e giustizia sociale, convertito dalla legge n.89 dl 2014.

107) Poi non emanato a seguito della parziale disattivazione della clausola, come esposto più avanti.

108) Al punto V.3 del Programma di Stabilità.

109) “Le prospettive della finanza pubblica dopo la legge di stabilità” http://www.corteconti.it/export/sites/portalecdc/_documenti/controllo/sezioni_riunite/sezioni_riunite_in_sede_di_controllo/2015/prospettive_finanza_pubblica_febbraio_2015.pdf

110) Delega originariamente prevista dall’articolo 40 della legge di contabilità 196/2009, riconfermata dall’articolo 1 della legge n.89 del 2014 (di conversione del D.L. n.66/2014).

111) Deve ritenersi che il riferimento sia all’articolo 1, commi da 505 a 510 (escluso il comma 508) della legge n.190/2014 che reca alcune disposizioni tesa e facilitare l’applicazione agli enti locali della nuova disciplina contabile dettata dal decreto legislativo n.118 del 2011, con il quale si è disposta già in parte a decorrere dal 2015, una riforma della contabilità degli enti territoriali.

112) Al cui riguardo sono sostanzialmente ultimate le note metodologiche ed i fabbisogni standard per tutte le funzioni fondamentali per gli enti locali, considerata la pubblicazione in G.U. dei DPCM 5 aprile 2013 e 15 ottobre 2014 relativi ad un primo gruppo di funzioni, e la prossima pubblicazione anche di un ultimo DPCM, già approvato dal Consiglio dei ministri del 27 marzo 2015, concernente le restanti funzioni fondamentali.

113) Articolo 1, commi da 460 a 478 della legge n.190/2014.

114) http://revisionedellaspesa.gov.it/documenti/PRIME_PROPOSTE_PER_UNA_ REVISIONE_DELLA_SPESA_xfinalex.pdf

115) In corso d’esame presso il Senato (A.S. n.1577).

116) In particolare, la legge n. 244 del 2012 ha previsto una riduzione generale a 150.000 unità del personale militare delle tre Forze armate dalle attuali 190.000 unità, da attuare entro l’anno 2024; una riduzione delle dotazioni organiche del personale civile della difesa dalle attuali 30.000 unità a 20.000 unità, da conseguire sempre entro l’anno 2024; una contrazione complessiva del 30% delle attuali strutture operative, logistiche, formative, territoriali e periferiche della difesa, anche attraverso la loro soppressione e il loro accorpamento, con la finalità non solo di ottimizzare l’impiego delle risorse umane e strumentali disponibili, ma anche di contenere il numero delle infrastrutture in uso al Ministero della difesa.