Legislatura 17ª - Dossier n. 9

4.2.9 Pubblica amministrazione e semplificazioni

Per il raggiungimento degli obiettivi nazionali di crescita, il PNR 2015 (paragrafo I.5) indica alcuni interventi strutturali di riforma della pubblica amministrazione che sono in massima parte definiti in un disegno di legge delega attualmente all’esame del Parlamento.

Parte di tali riforme era già indicato nel DEF 2014, nel quale il Governo aveva stabilito quattro assi fondamentali sui quali agire: una nuova politica per personale pubblico e per la dirigenza, lo sviluppo degli open data, l’accelerazione dell’amministrazione digitale, una più efficace semplificazione. La realizzazione di tali interventi era prevista entro maggio 2014, ma solo alcune delle misure ipotizzate sono state adottate nel corso del 2014, mentre per le altre i processi di riforma sono tuttora in fase di avanzamento.

In particolare, rispetto agli obiettivi prefissati, con il D.L. n. 90/2014, sono state introdotte: una nuova disciplina della mobilità del personale pubblico e, al fine di favorire il ricambio generazionale nelle pubbliche amministrazioni, l'abrogazione dell'istituto del trattenimento in servizio e l'ampliamento dell'ambito applicativo dell'istituto della risoluzione unilaterale del contratto da parte della P.A. nei confronti dei dipendenti che abbiano maturato i requisiti pensionistici. Mentre il D.L. n. 66/2014 ha disposto misure di contenimento degli stipendi apicali nelle pubbliche amministrazioni e nelle società ed enti controllati. Per quanto concerne la riforma della dirigenza e l’accelerazione dell’amministrazione digitale, nel luglio 2014 è stato presentato il disegno di legge di delega sulla p.a. (AS 1577), in corso di esame parlamentare.

Tali azioni continuano a risultare prioritarie nell’agenda del Governo per il raggiungimento degli obiettivi nazionali di crescita e produttività e, a tal fine, sono incluse nel PNR 2015.

Per quanto riguarda l’azione di riforma generale della pubblica amministrazione, il Governo fa riferimento alle novità contenute nel disegno di legge delega all’esame del Parlamento. L’esame del provvedimento è iniziato a luglio 2014 presso il Senato, dove il 1° aprile 2015 è stata avviata la discussione in Assemblea. Il Governo ritiene di concludere l’esame parlamentare del provvedimento entro luglio 2015 e di adottare i decreti delegati entro dicembre 2015. Quanto agli effetti prevedibili in termini di crescita, il Governo stima che le riforme proposte determineranno un incremento pari allo 0,4 per cento del PIL nel 2020 e all’1,2 per cento nel lungo periodo.

Uno degli obiettivi della riforma è il riordino della normativa per il reclutamento del personale pubblico e del sistema della dirigenza pubblica. La delega prevede, in particolare, l’istituzione dei ruoli unici della dirigenza statale, regionale e locale e si estende anche alla riforma del sistema di valutazione dei dirigenti e delle ipotesi di responsabilità, nonché del trattamento economico, mediante omogeneizzazione del trattamento economico e accessorio nell’ambito di ciascun ruolo.

La seconda azione di intervento prioritario per il governo nel settore considerato consiste nel riordino delle partecipazioni pubbliche e il riassetto della disciplina dei servizi pubblici locali attraverso la predisposizione di due distinti testi unici, con la finalità di garantire la chiarezza e la semplificazione normativa, cui si aggiunge quella di tutelare e stimolare la concorrenza, con particolare riferimento al superamento dei regimi transitori. Al contempo, nella legge di stabilità 2015 è stato, da ultimo, definito un programma di razionalizzazione delle società partecipate locali che dovrà essere ultimato entro il 31 marzo 2016. Sull’azione di incentivazione alla concorrenza si veda il capitolo sulla.

La terza azione indicata riguarda la digitalizzazione della pubblica amministrazione. A tale proposito il PNR conferma gli obiettivi già delineati nel DEF 2014: l’attivazione della piattaforma di comunicazione fra cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni (Italia Login); il completamento del sistema pubblico identità digitale e della nuova anagrafe nazionale della popolazione residente, l’attuazione dei pagamenti elettronici e della fatturazione elettronica. Rispetto al precedente DEF – che pure faceva riferimento allo sviluppo di una piattaforma nazionale per i dati aperti – una maggiore enfasi è attribuita dal PNR 2015 agli investimenti per la trasparenza attraverso la diffusione degli open data: al riguardo si fa infatti riferimento ad un aumento degli investimenti e si annuncia lo sviluppo delle iniziative già realizzate per la trasparenza negli appalti pubblici (Open EXPO) e nella spesa delle amministrazioni pubbliche italiane.

Uno specifico obiettivo della riforma amministrativa consiste nella revisione dell’organizzazione statale centrale e periferica, in sintonia con la riforma delle province prevista dalla legge n. 56/2014. Rispetto agli obiettivi enucleati nel DEF 2014, dove la riorganizzazione dell’amministrazione dello Stato era prevalentemente legata ai processi di revisione della spesa pubblica, il PNR 2015 si concentra in particolare sulla ridefinizione delle strutture periferiche dell’amministrazione statale, mediante riduzione del numero delle prefetture –UTG e loro trasformazione in Uffici territoriali dello Stati, in cui confluiscono tutti gli uffici periferici statali. Anche in questo caso, le misure sono contenute nel ddl delega di riforma della PA.

In relazione alle amministrazioni locali, l’obiettivo principale è la prosecuzione dell’attuazione della riforma delle province mediante riordino delle funzioni provinciali e conseguente ricollocazione, mediante processi di mobilità, del personale non utilizzato nello svolgimento delle funzioni fondamentali verso Regioni, Comuni e altre Pubbliche Amministrazioni, a valere sulle facoltà assunzionali degli enti di destinazione. La legge di stabilità 2015 ha introdotto le disposizioni sul procedimento e con la circolare ministeriale n. 1 del 2015 sono state adottate le linee guida per l’attuazione; ora, il Governo ritiene che entro la fine del 2015 saranno avviate le procedure di mobilità.

Infine, costituiscono parte integrante dell’azione di riforma della p.a. anche le politiche di semplificazione, che il Governo considera essenziali per recuperare il ritardo competitivo dell'Italia. A tale riguardo, la Raccomandazione 7 dell’UE richiede di approvare misure volte a semplificare il contesto normativo vantaggio delle imprese e dei cittadini. La Commissione europea, nel documento sugli squilibri macroeconomici ha constatato per l’Italia qualche progresso dovuto all’adozione da parte del governo dell’“Agenda per la semplificazione per il 2015-2017”, con la quale il Governo, le Regioni, i Comuni, le Province e le Città Metropolitane si sono assunti un comune impegno ad assicurare l'effettiva realizzazione degli obiettivi individuati, nonché alla definizione di alcuni interventi di settore. In particolare, con il D.L. 90/2014 sono state introdotte alcune misure di semplificazione nel settore sanitario e con un accordo in sede di Conferenza unificata, sono stati approvati i moduli unificati e semplificati per la SCIA edilizia e il permesso di costruire.

Il Governo ritiene inoltre di adottare entro il 2015 ulteriori misure di semplificazione dei procedimenti amministrativi con l’approvazione del citato disegno di legge delega sulla pubblica amministrazione che, in tale settore, prevede: la riorganizzazione della conferenza di servizi, l’introduzione del silenzio assenso tra amministrazioni e la predisposizione di codici in importanti materie. In parallelo, proseguirà l’attuazione dell’Agenda per la semplificazione 2015-2017. L’Agenda individua cinque settori strategici di intervento: cittadinanza digitale; welfare e salute; fisco; edilizia e impresa. Il cronoprogramma del Governo stima che gli interventi di attuazione, a partire da gennaio 2015, proseguiranno fino a dicembre 2017.

Gli interventi settoriali di semplificazione

La riduzione degli oneri ed adempimenti a carico delle imprese e della garanzia dei tempi nei procedimenti amministrativi era già un obiettivo del PNR 2014, da raggiungere tramite la razionalizzazione delle comunicazioni obbligatorie, sfruttando anche la leva dell’Agenda digitale; la semplificazione del sistema delle autorizzazioni e la riforma della conferenza dei servizi; la creazione di uno sportello unico per lo svolgimento degli adempimenti amministrativi in materia di lavoro. Tali intenti vengono riproposti nel PNR 2015, in quanto non completamente raggiunti (per le imprese va segnalata l'acquisizione del DURC per via telematica e la semplificazione di alcuni adempimenti per la sicurezza del lavoro).

Anche nel settore del turismo sono state introdotte semplificazioni procedurali, assoggettando alla SCIA l’avvio e l’esercizio delle attività per le strutture turistiche ricettive e per le agenzie di viaggi e turismo.

Nel settore dell’edilizia sono state introdotte diverse disposizioni di semplificazione, in particolare dagli artt. 17 e 17-bis del decreto “sblocca Italia” (D.L. 133/2014) di cui si ricordano la nuova disciplina delle c.d. opere interne e dei relativi titoli abilitativi, nonché la previsione di uno schema di regolamento edilizio-tipo al fine di semplificare ed uniformare le norme e gli adempimenti. Nel corso del 2014 sono inoltre stati siglati accordi in Conferenza unificata per l'adozione di moduli unificati e semplificati per la presentazione dell'istanza del permesso di costruire, della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) e della comunicazione di inizio lavori (CIL).

Misure di semplificazione in materia di autorizzazione paesaggistica sono state introdotte dall’art. 12 del D.L. 83/2014 e dall’art. 25 del D.L. 133/2014, che in parte però richiedono l’emanazione di appositi atti di attuazione (il riferimento è in particolare al regolamento di delegificazione che dovrebbe modificare la disciplina sull’autorizzazione paesaggistica per interventi di lieve entità).

In materia di dissesto idrogeologico l’intervento di semplificazione, operato con l’art. 10 del D.L. 91/2014 e con l’art. 7 del D.L. 133/2014, è finalizzato a garantire procedure più veloci e certe per l’utilizzo delle risorse e la realizzazione degli interventi.

Le principali semplificazioni in materia ambientale hanno invece riguardato l’introduzione di nuove procedure semplificate e speciali in materia di bonifica e messa in sicurezza dei siti inquinati (art. 13 del D.L. 91/2014; artt. 33-34 del D.L. 133/2014).

Per ciò che attiene al settore agricolo, le misure di semplificazione contenute nel D.L. 91 e già “scontate” dal Governo nel cronoprogramma delle riforme esposto nella Nota di aggiornamento al DEF 2014 (razionalizzazione del sistema dei controlli sulle imprese agricole con l’istituzione di un registro unico dei controlli ispettivi, estensione dell'istituto della diffida a tutte le infrazioni agroalimentari punite con sanzione amministrativa pecuniaria, dematerializzazione nell'ambito del Sistema informativo agricolo nazionale (SIAN) dei registri di carico e scarico di taluni prodotti relativi al vitivinicolo, agli sfarinati e paste alimentari destinati all'esportazione, al burro, al latte in polvere, semplificazione di taluni aspetti della normativa autorizzatoria per il settore vitivinicolo) sono state implementate da provvedimenti successivi, anche nell’ottica di una implementazione della digitalizzazione della P.A.

La Legge di stabilita 2015 prevede l'inserimento dell'anagrafe delle aziende agricole tra le banche dati di interesse nazionale individuate dal Codice della Amministrazione Digitale e, il Governo, su input della Commissione UE (cfr. Consiglio agricoltura e pesca del 23 marzo 2015), ha introdotto misure di semplificazione nella gestione della politica agricola comune 2014-2020 con il DM Mipaaf 12 gennaio 2015, n. 162, approvato d'intesa tra Stato - Regioni, che costituisce la base normativa che sostiene il «Piano Agricoltura 2.0» lanciato dall’Esecutivo a decorrere dalla campagna 2014-2015.

Sul bilancio degli oneri amministrativi introdotti e cancellati dalle singole amministrazioni ministeriali, si veda la Relazione complessiva del Dipartimento della funzione pubblica (10 aprile 2015).