Legislatura 17ª - Dossier n. 9

4.2.7 La politica di coesione

Nell'ambito del potenziamento degli sforzi intesi a far progredire l'efficienza della pubblica amministrazione, la Raccomandazione 3 segnala espressamente la necessità di garantire una migliore gestione dei fondi dell'UE attraverso un'azione risoluta di miglioramento della capacità di amministrazione, della trasparenza, della valutazione e del controllo di qualità sia a livello nazionale che a livello regionale, specialmente nelle regioni meridionali.

In un contesto di progressiva contrazione degli investimenti pubblici, la politica di coesione va considerata – sottolinea il PNR - come la principale fonte di finanziamento della spesa di investimento, specialmente al Sud, per la cui attuazione è presupposto essenziale la possibilità di utilizzare gli spazi di flessibilità nell’applicazione del Patto di stabilità e crescita.

La necessità del rafforzamento della capacità amministrativa nella gestione dei fondi europei – soprattutto alla luce delle difficoltà e dei ritardi che hanno caratterizzato l’attuazione delle politiche di coesione nel precedente ciclo di programmazione 2007-2013 (cfr. Riquadro a fine paragrafo) - ha portato alla definizione di un nuovo quadro di governance istituzionale per le politiche di coesione, delineata dall’articolo 10 del D.L. n. 101/2013, che ha affidato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri⁽⁹⁴⁾ e alla nuova Agenzia per la coesione territoriale, sottoposta alla vigilanza del Presidente del Consiglio, l'azione di programmazione, coordinamento, sorveglianza e sostegno della politica di coesione. Tra i compiti assegnati all’Agenzia figura anche il monitoraggio sistematico e continuo dei programmi operativi e degli interventi della politica di coesione, attraverso specifiche attività di valutazione e verifica, ferme restando le funzioni di controllo e di monitoraggio attribuite alla Ragioneria generale dello Stato⁽⁹⁵⁾ .

Sotto questo profilo, nella Relazione sugli squilibri macroeconomici, la Commissione rileva come le recenti riforme – in particolare, la citata costituzione dell’Agenzia per la coesione territoriale, in procinto di diventare operativa⁽⁹⁶⁾ , e i poteri di monitoraggio e di intervento diretto conferiti al Presidente del Consiglio per garantire l'utilizzo tempestivo dei fondi⁽⁹⁷⁾ - potrebbero produrre miglioramenti nella gestione finora carente dei fondi dell'UE da parte dell'Italia, dovuta in gran parte a inefficienze di programmazione e gestione.

Nel 2014 si è concluso – ricorda il PNR – il negoziato con la Commissione europea per la definizione dell'Accordo di partenariato 2014-2020 (approvato con Decisione di esecuzione C(2014) 8021 final), che reca l'impianto strategico e la selezione degli obiettivi tematici su cui si concentrano gli interventi finanziati dai Fondi di investimento europei (SIE), relativi sia alla politica di coesione perseguita specificamente dai fondi strutturali (FESR e FSE), sia all’agricoltura e alla pesca (FEASR e FEAMP), nell’ambito di un quadro strategico comune.

Nell’Accordo sono state introdotte misure per ovviare alle carenze amministrative, in particolare è espressamente previsto che tutti i programmi operativi cofinanziati dall'UE debbano essere accompagnati da piani per il potenziamento amministrativo⁽⁹⁸⁾ , volti a garantire che le amministrazioni dispongano del livello basilare di strutture e competenze necessario per gestire le risorse loro affidate. Essi comprendono misure per rafforzare l'amministrazione pubblica nel suo complesso in settori cruciali per una gestione corretta ed efficace dei fondi dell'UE quali gli appalti pubblici, gli aiuti di Stato e la prevenzione della corruzione.

Le risorse dei Fondi UE relative al ciclo di programmazione 2014-2020 sono ripartite tra 11 obiettivi tematici, individuati dall’articolo 9 del Regolamento UE n. 1303/2013. Escludendo le risorse del FEASR e del FEAMP (circa 11 miliardi complessivi), le risorse comunitarie assegnate all’Italia a titolo dei due Fondi strutturali per la politica di coesione del FSE e del FESR ammontano a oltre 31 miliardi, cui si aggiungono le risorse destinate all’occupazione giovanile (YEI) e al Fondo indigenti (FEAD), per circa 1,2 miliardi. A tali risorse comunitarie si affiancano oltre 20 miliardi di cofinanziamento nazionale.

Il 13 febbraio scorso, la Commissione europea ha adottato 11 Programmi Operativi Regionali: Valle d'Aosta, Piemonte, Lombardia, Liguria, Emilia-Romagna, Toscana, Umbria, Marche e Lazio e le due provincie autonome di Trento e di Bolzano. Gli 11 programmi, i primi ad essere adottati per l'Italia, realizzeranno un investimento complessivo di 5.518 milioni di euro, di cui 2.759 milioni stanziati dall'UE attraverso il FESR e l'altra metà derivante dal cofinanziamento nazionale. Sempre a febbraio, la Commissione ha adottato il Programma Operativo Nazionale "Cultura e Sviluppo" riguardante cinque regioni del Sud Italia (Campania, Puglia, Basilicata, Calabria e Sicilia) con un budget complessivo di 490,9 milioni, e il PON “Governance e capacità istituzionale” (con una dotazione finanziaria di oltre 827 milioni), che ha come obiettivo primario il rafforzamento della capacità amministrativa e istituzionale della PA, il miglioramento della governance multilivello nei programmi di investimento pubblico.

L’impostazione del nuovo quadro di governance istituzionale per le politiche di coesione, ha determinato, altresì, la ridefinizione, con la legge di stabilità 2015 delle procedure di programmazione e gestione delle risorse nazionali assegnate al Fondo per lo sviluppo e la coesione per il ciclo 2014-2020 (oltre 50 miliardi di euro), riservando alla Presidenza del Consiglio (c.d. “Autorità politica per la coesione”) il compito di indicare le linee strategiche per l'impiego del Fondo, da realizzare in forma integrata con le risorse europee per lo sviluppo regionale.

In particolare, l’impiego delle risorse del FSC 2014-2020 dovrà essere attuato per obiettivi strategici relativi ad aree tematiche nazionali (individuate dall’Autorità politica per la coesione con riferimento alla Strategia nazionale di specializzazione intelligente, come definita dalla Commissione europea nell’ambito delle attività di programmazione dei Fondi strutturali e di investimento europei); l’incarico di definire specifici piani operativi per ciascuna area tematica nazionale è assegnato ad una Cabina di regia, nuovo soggetto istituzionale da istituirsi entro il 30 aprile 2015, composta da rappresentanti delle amministrazioni centrali e regionali. Entro la medesima data deve altresì essere effettuato con delibera CIPE il riparto della dotazione finanziaria del FSC 2014-2020 tra le aree tematiche.

Nell’impostazione strategica della politica di coesione il PNR sottolinea la rilevanza della Strategia nazionale per le aree interne del Paese, definite come quelle aree più lontane dai servizi di base, che interessano oltre il 60% del territorio nazionale ed il 7,6% della popolazione italiana. La Strategia - che dovrebbe prendere avvio nel corso dell’anno con la sottoscrizione di Accordi di Programma Quadro entro il 30 settembre 2015, sostenuta sia dai fondi europei (FESR, FSE e FEASR), per il cofinanziamento di progetti di sviluppo locale, che da risorse nazionali (circa 180 milioni messi a disposizione dalle ultime due leggi di stabilità) - rappresenta una azione diretta al sostegno della competitività territoriale sostenibile, al fine di contrastare, nel medio periodo, il declino demografico che caratterizza tali aree (sullo stato dell’arte della Strategia per le aree interne, cfr. Scheda n. 68, in Appendice alla Sezione III – PNR (pag. 89-91).

Stato di attuazione dei Fondi strutturali 2007-2013

Il ciclo di programmazione dei fondi strutturali dell’Unione europea per gli anni 2007-2013 è stato caratterizzato da significativi ritardi nell’utilizzo delle risorse, con il rischio di perderne le disponibilità per effetto del meccanismo del disimpegno automatico, qualora le risorse non siano spese entro la fine del 2015. Secondo i dati forniti dalla Ragioneria generale dello Stato, al 31 dicembre 2014 i pagamenti hanno raggiunto l'importo di 34,7 miliardi di euro, corrispondenti al 73,3% delle risorse complessivamente programmate (ridimensionate a 47,4 miliardi di euro - rispetto ai 60 miliardi inizialmente considerati dal QSN - a seguito degli aggiornamenti del Piano di Azione Coesione, cfr. ultra). Nel complesso, le risorse ancora da spendere entro il 31 dicembre 2015 (termine ultimo per effettuare pagamenti) ammontano a circa 12,6 miliardi di euro, la maggior parte dei quali nell'area della “Convergenza” (circa 9,8 miliardi). Secondo i dati forniti dalla Ragioneria, i programmi che presentano maggiori ritardi di spesa sono: il POR Campania FESR (con una spesa pari al 53% degli stanziamenti, e dunque, ben al di sotto della media), il POR Calabria FESR (spesa pari al 59,7%), il POR Sicilia (58,9%) e il PON Reti e mobilità, a titolarità del Ministero delle infrastrutture e trasporti (con una spesa pari al 55%).

Con riferimento al parametro specifico della "spesa certificata", nel complesso, al 31 dicembre 2014, data dell'ultima verifica dei target intermedi nazionali di spesa, la spesa certificata cumulata per il complesso dell'Italia (33 miliardi di euro) è pari al 70,7%. La spesa certificata si attesta al 67,3% nelle regioni dell’obiettivo Convergenza. Secondo quanto espresso dalla Commissione europea nella Relazione sugli squilibri macroeconomici, si tratta di un valore “ancora ben al di sotto della media UE”, dovuto in parte a ritardi, strozzature e carenze amministrative, soprattutto nel Sud dell'Italia. L'ammontare delle spese da certificare entro il 31 dicembre 2015, per assicurare il completo utilizzo delle risorse assegnate all'Italia, è pari a circa 13,6 miliardi di euro, di cui 10,3 miliardi nell’area della Convergenza.

Il Piano di Azione coesione

La riprogrammazione delle risorse dei Fondi strutturali 2007-2013 realizzata mediante lo strumento del Piano di Azione Coesione (PAC), articolato in cinque fasi di programmazione, ha raggiunto nel corso del 2014 l’ammontare complessivo di 14,7 miliardi, di cui circa 12,6 miliardi derivanti dalla riduzione del cofinanziamento nazionale dei Programmi operativi e 2,1 miliardi a valere sulla riprogrammazione interna dei programmi stessi. La revisione delle scelte di investimento ha riguardato una serie di ambiti ritenuti di prioritario interesse strategico nazionale, quali istruzione, infrastrutture ferroviarie, Agenda Digitale, occupazione, con particolare attenzione ai giovani, inclusione sociale e contrasto alla povertà, potenziamento dei servizi di cura ad anziani e bambini, competitività del sistema produttivo, digitalizzazione del sistema giudiziario.

Lo stato di attuazione delle linee di intervento programmate attraverso il Piano di Azione Coesione - monitorato dal Sistema Informatico della Ragioneria Generale dello Stato, sulla base delle informazioni periodicamente inviate dalle Amministrazioni titolari degli interventi - evidenzia al 31 dicembre 2014, secondo le informazioni fornite dalla Ragioneria, impegni per circa 2,8 milioni (pari al 29,9% delle risorse programmate) e pagamenti per 909,4 milioni di euro, pari al 9,8% delle risorse.

La legge di stabilità 2015 (art. 1, co. 121-122, legge n. 190/2014) ha utilizzato 3,5 miliardi delle risorse del PAC che dal sistema di monitoraggio della Ragioneria risultavano non ancora impegnate alla data del 30 settembre 2014, per la copertura degli oneri connessi agli sgravi contributivi per assunzioni a tempo indeterminato (nella misura di 1 miliardo per ciascuno degli anni 2015, 2016 e 2017 e 500 milioni per l'anno 2018).

94) Con il trasferimento delle competenze del Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica (DPS) dal Ministero dello sviluppo economico alla Presidenza del Consiglio.

95) Sulla nuova governance delle politiche di coesione, si veda la Scheda n. 20 dell’Appendice alla Sezione III - PNR (pag. 37-38).

96) Lo Statuto dell’Agenzia è stato approvato con D.P.C.M. 9 luglio 2014; con il D.P.C.M. 15 dicembre 2014 è stato istituito il Dipartimento per le Politiche di Coesione (DPC) presso la Presidenza del Consiglio e disposto il trasferimento all’Agenzia di 210 unità di personale provenienti dall’ex Dipartimento per lo sviluppo e la coesione del MISE.

97) Sotto questo profilo, si ricorda che l’articolo 12 del D.L. n. 133 del 2014 (c.d. Sblocca Italia), interviene in tema di utilizzo delle risorse dei fondi strutturali dell’Unione europea e del Fondo per lo sviluppo e la coesione, prevedendo che il Presidente del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza unificata, possa proporre al CIPE il definanziamento e la riprogrammazione delle risorse non impegnate qualora le amministrazioni pubbliche responsabili si siano rese responsabili di inerzia, ritardo o inadempimento. E’ inoltre attribuito al Presidente del Consiglio l’esercizio dei poteri ispettivi e di monitoraggio sullo stato di attuazione degli interventi finanziati dall'UE o dal Fondo per lo sviluppo e la coesione – anche con l’ausilio di amministrazioni statali e non statali dotate di specifica competenza tecnica - nonché i poteri sostitutivi già previsti dalla normativa vigente in caso di accertato inadempimento, inerzia o ritardo nell’attuazione di tali interventi.

98) Si tratta del Piano di Rafforzamento Amministrativo (PRA) che è stato richiesto a tutte le Regioni e Amministrazioni centrali titolari di programma.