Legislatura 17ª - Dossier n. 9

4.2.6 Lavoro

Per quanto riguarda il mercato del lavoro, il Documento di economia e finanza (di seguito “Documento”), nella sezione dedicata al Programma nazionale di riforma (PNR, I-8) richiama assai ampiamente il Jobs act (legge n. 183/2014), ossia il principale provvedimento di riforma del mercato del lavoro sin qui adottato, recante cinque deleghe legislative che intervengono su importanti e vasti ambiti del diritto del lavoro.

Si tratta delle seguenti deleghe:

  • delega in materia di ammortizzatori sociali, finalizzata a razionalizzare le forme di tutela esistenti, differenziando l'impiego degli strumenti di intervento in costanza di rapporto di lavoro (Cassa Integrazione) da quelli previsti in caso di disoccupazione involontaria (ASpI);
  • delega in materia di servizi per il lavoro e di politiche attive, avente lo scopo di riordinare la normativa in materia di servizi per il lavoro, per garantire la fruizione dei servizi essenziali in materia di politiche attive del lavoro su tutto il territorio nazionale, razionalizzando gli incentivi all'assunzione e all'autoimpiego e istituendo una cornice giuridica nazionale che faccia da riferimento anche per le normative regionali e provinciali;
  • delega in materia di semplificazione delle procedure e degli adempimenti, per conseguire obiettivi di semplificazione e razionalizzazione delle procedure di costituzione e gestione dei rapporti di lavoro, al fine di ridurre gli adempimenti a carico di cittadini e imprese;
  • delega in materia di riordino delle forme contrattuali e dell'attività ispettiva, finalizzata a rafforzare le opportunità d'ingresso nel mondo del lavoro e a riordinare i contratti di lavoro vigenti per renderli maggiormente coerenti con le attuali esigenze del contesto occupazionale e produttivo, nonché a rendere più efficiente l'attività ispettiva;
  • delega in materia di tutela e conciliazione delle esigenze di cura, di vita e di lavoro, avente lo scopo di garantire adeguato sostegno alla genitorialità e favorire le opportunità di conciliazione dei tempi di vita e di lavoro per la generalità dei lavoratori.

Gli effetti della riforma in termini di impatto sul PIL, una volta pienamente implementata con l’adozione di tutti i decreti legislativi attuativi, sono quantificati in 0,6% nel 2020 e in 1,3% nel lungo periodo.

A tale riguardo il Documento ricorda innanzitutto che in attuazione della delega sono stati fin qui approvati due decreti legislativi, relativi al contratto a tutele crescenti e all'introduzione di nuovi ammortizzatori sociali.

Il primo (D.Lgs. 23/2015), relativo al contratto a tutele crescenti, introduce una nuova disciplina delle conseguenze dei licenziamenti illegittimi, individuali e collettivi, per i lavoratori assunti a tempo indeterminato successivamente alla sua entrata in vigore, eliminando ogni possibilità di reintegrazione nel posto di lavoro in caso di licenziamenti economici e circoscrivendola nel caso di licenziamenti disciplinari. In quest'ultimo caso la reintegrazione del lavoratore sarà possibile solo nel caso di insussistenza del fatto materiale, direttamente dimostrata in giudizio.

Il secondo (D.Lgs. 22/2015) prevede l'introduzione di nuovi ammortizzatori sociali per il 2015, denominati Nuova assicurazione sociale per l'impiego (NASpI), Assegno sociale di disoccupazione (ASdI) e Indennità di disoccupazione per i lavoratori con rapporto di collaborazione coordinata e continuativa (DIS-COLL), a fronte del superamento degli ammortizzatori sociali vigenti (ASpI, mini-ASpI e indennità una tantum per i collaboratori coordinati e continuativi). Il provvedimento prevede, poi, in un'ottica di rafforzamento delle politiche attive, l'introduzione del nuovo contratto di ricollocazione.

Il Documento, richiamati i due ulteriori schemi di decreto legislativo già trasmessi alle Camere per l’espressione del parere da parte delle Commissioni competenti, relativi al riordino delle forme contrattuali e alla disciplina delle mansioni (n.158) e alle misure per favorire la conciliazione tra tempi di cura, di vita e di lavoro (n.157), definisce poi un cronoprogramma per la successiva attuazione della delega, prevedendo l’adozione dei seguenti ulteriori schemi di decreto legislativi:

  • entro maggio 2015, lo schema di decreto in materia di semplificazione delle procedure e degli adempimenti connessi al rapporto di lavoro e lo schema di decreto sull’Agenzia per l’attività ispettiva;
  • entro giugno 2015, lo schema di decreto in materia di ammortizzatori sociali in costanza di rapporto di lavoro e lo schema di decreto in materia di politiche attive.

Si fa presente che il cronoprogramma non sembra prevedere l’adozione di decreti legislativi volti ad attuare talune parti della legge delega, in particolare quelle relative all’introduzione del tax credit quale incentivo al lavoro femminile(91) e alla cessione di giorni di riposo aggiuntivi fra lavoratori dipendenti dello stesso datore di lavoro(92) .

Il Documento prevede inoltre la presentazione, entro il 2015, di un disegno di legge governativo "per consentire, attraverso la contrattazione aziendale (o territoriale), l’adozione di modelli di partecipazione dei lavoratori nella vita delle imprese e per favorire l’evoluzione nelle relazioni industriali, con il superamento della conflittualità attraverso la ricerca di obiettivi condivisi".

Il programma nazionale di riforma, nella sezione dedicata alle risposte alla Raccomandazione n.5 in materia di mercato del lavoro (sezione III.1), oltre a richiamare il Jobs act e il relativo processo di attuazione della delega, si sofferma sui seguenti aspetti:

  • monitoraggio delle riforme del mercato del lavoro: a tale riguardo il documento ricorda che è tuttora operante il sistema permanente di monitoraggio attivato dalle legge n.92/2012 (legge Fornero), nell’ambito del quale la legge n.183/2014 (Jobs act) prevede che si proceda al monitoraggio delle nuove discipline normative adottate con i decreti legislativi attuativi della delega.

Al riguardo si osserva che la Raccomandazione n.5 chiedeva all’Italia, in modo assai puntuale, che entro la fine del 2014 si procedesse alla valutazione degli effetti delle riforme del mercato del lavoro e del quadro della contrattazione salariale sulla creazione di posti di lavoro. Tale indicazione non ha avuto seguito, ove si consideri che l’ultimo Rapporto sugli effetti delle riforme del mercato del lavoro (per quanto concerne le tipologie contrattuali) risale a gennaio 2014 (a fronte di una periodicità che la legge prevede almeno annuale);

  • tutele per la disoccupazione e sostegno al reddito: a tale riguardo il documento (oltre al Jobs act e al decreto attuativo in materia di ammortizzatori) ricorda lo stanziamento di 1,3 miliardi di euro nel 2015 per gli ammortizzatori sociali in deroga e la ridefinizione (in termini restrittivi) dei criteri di accesso agli ammortizzatori sociali in deroga e alla CIG in deroga;
  • garanzia giovani(93) : a tale riguardo il documento fa presente, in primo luogo, che a febbraio 2015 la Commissione UE ha proposto di aumentare dall’1% al 30% il tasso di prefinanziamento dell’iniziativa, con la conseguenza che si renderebbe disponibile una somma complessiva nel 2015 per l’Italia 170 milioni (invece dei 5,6 milioni previsti); inoltre, ricorda che tra le azioni previste dal Programma italiano volte a dare attuazione alla Garanzia giovani, vi è anche la previsione del cosiddetto "bonus occupazione", un incentivo per le assunzioni di giovani con specifici requisiti;
  • misure per incentivare la disoccupazione: a tale riguardo il documento richiama i provvedimenti assunti dal Governo per la riduzione del cuneo fiscale, come gli 80 euro in busta paga per i dipendenti con reddito annuo fino a 26.000 euro, la deducibilità del costo del lavoro dalla base imponibile IRAP e l’esenzione contributiva triennale totale (entro il limite di 8.040 euro annui) per le nuove assunzioni a tempo indeterminato fatte nel 2015;
  • semplificazione dei contratti a termine e dell’apprendistato: a tale riguardo il Documento richiama il decreto legge n.34/2014, che ha introdotto semplificazioni per l’accesso a tali forme contrattuali. Per quanto riguarda il contratto a termine, in particolare, è stata eliminata la necessità di indicare la causale ed è stata prevista la possibilità di prorogare il contratto fino a 5 volte; a fronte di ciò, è stato introdotto un tetto all'utilizzo di tale contratto, pari al 20% dei lavoratori a tempo indeterminato dipendenti dallo stesso datore di lavoro. Per quanto attiene all'apprendistato sono state semplificate le procedure per la redazione del piano formativo e per lo svolgimento della formazione pubblica; inoltre sono stati attenuati gli obblighi di stabilizzazione e fissati criteri volti al contenimento della retribuzione nell'apprendistato di primo livello.

Per quanto concerne la valutazione delle attività posta in essere dal nostro Paese in relazione alle raccomandazioni in materia di mercato del lavoro formulate a livello europeo, merita ricordare brevemente le considerazioni svolte dalla Commissione europea nella Relazione per Paese relativa all’Italia 2015. In tale documento la Commissione rileva in primo luogo che sebbene non sono stati compiuti progressi ai fini del conseguimento degli obiettivi Europa 2020 in materia di occupazione, i tassi di attività hanno resistito grazie alla crescente partecipazione degli anziani (anche per effetto del sensibile aumento dell’età pensionabile conseguente alla riforma previdenziale del 2011) e delle donne alla forza lavoro.

A fronte di ciò, tuttavia, persistono tassi assai elevati di disoccupazione giovanile e di giovani NEET, con conseguenze potenzialmente gravi per l’accumulazione del capitale umano (soprattutto ove si consideri che a differenza di altri Stati membri, come la Spagna, ove si registrano alti tassi di disoccupazione giovanile, in Italia la diminuzione dei tassi di attività giovanile non è associata a un allungamento del tempo trascorso nel sistema scolastico e formativo.

Per quanto riguarda le politiche attive il documento evidenzia che esse non sono sufficientemente sviluppate per affrontare in modo adeguato le carenze del mercato del lavoro italiano. Ciò è da ricondurre principalmente alla scarsa efficienza dei servizi dell’impiego, alla ridotta cooperazione tra questi e le agenzie private e, più in generale, al fatto che la spesa per le politiche attive è inferiore alla media dell’unione europea ed è destinata solo in parte modesta all’assistenza nella ricerca di lavoro; inoltre, manca un coordinamento efficace tra le politiche di attivazione e il sistema delle indennità di disoccupazione, ossia tra politiche attive e passive. A tale riguardo il documento guarda con favore alla riforma delle politiche attive prevista dal Jobs act e, in particolare, al possibile miglioramento della governance del sistema che potrà discendere dalla creazione di un’agenzia nazionale.

Il documento osserva, poi, che sono stati fatti progressi limitati nella promozione dell’occupazione femminile, mentre le misure adottate per combattere la disoccupazione giovanile sono state insufficienti, soprattutto per quanto attiene alla transizione tra scuola e lavoro.

Con riguardo alla Garanzia giovani, il documento, preso atto positivamente della rapida mobilitazione dei fondi dell’unione europea, osserva che i risultati sono ancora limitati, in quanto manca una collaborazione concreta tra tutti i soggetti coinvolti al fine di garantire offerte di lavoro o formative numero e qualità sufficiente, con il contratto di apprendistato che continua a scontare forti limiti.

Infine, il documento osserva che i progressi contro il lavoro sommerso sono stati limitati, in quanto non si è proceduto alla prevista assunzione di 250 ispettori e ci si è limitati a un limitato incremento delle sanzioni.

91) Di cui all’articolo 1, comma 9, lettera c), della legge n.183/2014.

92) Di cui all’articolo 1, comma 9, lettera e), della legge n.183/2014.

93) La Garanzia giovani (Youth Guarantee) è un programma comunitario, il quale prevede che ogni giovane, entro quattro mesi dalla conclusione del suo ciclo di scuola o di università (o entro quattro mesi dalla perdita di un posto di lavoro), riceva l'offerta di un lavoro, di un tirocinio, di un modulo di formazione o di un nuovo percorso d'istruzione. Per tale programma, vi è uno stanziamento globale comunitario, destinato ai Paesi che, come l'Italia, hanno un tasso di disoccupazione giovanile superiore al 25 per cento. In tale àmbito, le risorse in favore dell'Italia sono pari a 1,5 miliardi di euro per il periodo 2014-2015.