Legislatura 17ª - Dossier n. 9
Azioni disponibili
4.2.5 Infrastrutture e trasporti
Infrastrutture
Per quanto riguarda le infrastrutture materiali, il PNR 2015 evidenzia innanzitutto (par. I.11), in continuità con quanto affermato nel precedente documento, l’importanza di proseguire gli interventi, già avviati nel 2014, nella direzione della semplificazione (misure contenute soprattutto nel D.L. n. 133/2014 cd. “Sblocca Italia”) e della lotta alla corruzione (che ha determinato l’istituzione dell’Autorità nazionale anticorruzione - ANAC). Tra i provvedimenti in corso di esame in tale ambito, il documento prospetta l’adozione, entro il mese di dicembre 2015, del disegno di legge delega (A.S. 1678, all’esame del Senato) per il recepimento delle nuove direttive europee 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE, che riformano nel complesso la disciplina degli appalti pubblici e delle concessioni, la cui attuazione determinerà una modifica della disciplina contenuta nel Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 163/2006). La Commissione, nel documento sugli squilibri macroeconomici, sottolinea, tra l’altro, le problematicità del sistema degli appalti pubblici italiano collegate all’instabilità e alla complessità del quadro giuridico e istituzionale, nonché all’elevato tasso di controversie e alla durata eccessiva delle procedure.
Ulteriori misure rilevanti nel settore degli appalti pubblici sono, inoltre, collegate (par. I.2 e I.15) alla razionalizzazione delle centrali d’acquisto della pubblica amministrazione, disciplinata dall’articolo 9 del D.L. 66/2014, al fine di pervenire a un elenco ristretto di soggetti aggregatori; in proposito, il documento prevede di pervenire entro il 2015 a un riordino della disciplina riguardante le centrali di committenza al fine di ridurre gli oneri amministrativi connessi alle procedure di acquisto e i prezzi di acquisto.
Sul fronte degli investimenti infrastrutturali, il programma sottolinea l’importanza strategica del Piano per gli Investimenti per l’Europa, cd Piano Juncker, e della creazione del Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS), la cui operatività potrà contribuire al finanziamento di importanti progetti. Vengono, altresì, prospettati entro il mese di giugno 2015 il finanziamento dei progetti trasmessi alla Commissione europea a valere sulle risorse della Connecting Europe Facility e l’approvazione da parte della Commissione europea del Programma operativo infrastrutture e reti 2014-2020. Nel contempo, il documento pone l’attenzione sulla necessità di destinare finanziamenti alle opere piccole e medie al fine di assicurare la manutenzione del territorio e del patrimonio pubblico; in tale ambito, sono ricompresi gli interventi segnalati dai sindaci e finanziati nell’ambito delle risorse stanziate dal D.L. 133/2014, il cui completamento è previsto entro il 2017, e quelli riguardanti i beni immobili demaniali e il dissesto idrogeologico, anch’essi finanziati dal predetto decreto, il cui completamento è previsto entro il 2018.
Quanto al finanziamento delle infrastrutture, il programma rileva la necessità, per un verso, di una programmazione strategica finalizzata a promuovere le opere prioritarie e, per l’altro, di un coinvolgimento del capitale privato attraverso varie forme di partenariato pubblico-privato (PPP). Relativamente al primo profilo, l’allegato al DEF, che reca l’aggiornamento del Programma delle infrastrutture strategiche (PIS), elenca, tra l’altro, venticinque opere prioritarie il cui costo è pari a 70,93 miliardi di euro di cui 48 disponibili. Per quanto riguarda invece il coinvolgimento dei privati nelle opere infrastrutturali, il documento, entro il mese di dicembre 2015, prevede la creazione di una Unità tecnica interministeriale per la valutazione dei profili di bancabilità delle opere da realizzare con la finanza di progetto e uno standard unificato per i bandi, le procedure e i contratti, nel rispetto degli obiettivi e della natura del progetto oggetto di bando. Ulteriori azioni in tale ambito interessano la trasparenza del flusso di informazioni e il monitoraggio delle opere, nonché lo studio di specifiche disposizioni riguardanti i modelli di PPP contestualmente al recepimento delle nuove direttive europee.
Con riguardo alle misure adottate in risposta alla raccomandazione n. 8 in tema di infrastrutture, il programma evidenzia gli interventi, per lo più nell’ambito del D.L. 133/2014 e della legge di stabilità per il 2015, che riguardano la semplificazione delle procedure, la velocizzazione di alcune opere infrastrutturali, lo stanziamento di risorse finanziarie da destinare ad interventi infrastrutturali anche in campo ambientale. Tra le misure elencate in risposta alla citata raccomandazione è inclusa anche la norma di cui all’articolo 5 del D.L. 133/2014 finalizzata a consentire l’aggiornamento o la revisione delle concessioni autostradali anche mediante l'unificazione di tratte interconnesse, contigue ovvero tra loro complementari, ai fini della loro gestione unitaria. Nel documento sugli squilibri macroeconomici,la Commissione sottolinea che la possibilità di proporre modifiche alle concessioni, e in tal modo beneficiare di proroghe, potrebbe precludere il mercato configurando possibili profili di incompatibilità con la normativa europea.
Ulteriori azioni riguardano, infine, l’attuazione del Piano per l’emergenza abitativa, entro il 2016, e del Piano per le città, che sarà finanziato fino al 2017.
Il D.L. n. 47/2014 contiene una serie di misure volte: al rifinanziamento del Fondo nazionale per il sostegno all'accesso alle abitazioni in locazione e del Fondo destinato agli inquilini morosi incolpevoli; alla riduzione della cedolare secca per i contratti a canone concordato dal 15 al 10 per cento, per il quadriennio 2014-2017; al recupero degli alloggi di edilizia residenziale pubblica (ERP); a incentivare l’edilizia residenziale sociale.
In attuazione di quanto previsto dal D.L. n. 83 del 2012, nel PNR 2015 si ricorda che si è proceduto alla selezione di 28 progetti a cui è stata garantita la copertura finanziaria in parte con fondi nazionali ed in parte con fondi del Piano di azione e coesione (PAC). Sono stati inoltre sottoscritti 28 contratti di valorizzazione urbana e firmate 24 convenzioni per la definizione delle modalità di erogazione del finanziamento e di monitoraggio degli interventi. I finanziamenti destinati al Piano nazionale per le città, risultano pari ad un totale di 318 milioni di cui 224 milioni di fondi nazionali e 94 milioni di fondi del PAC.
In merito alle infrastrutture energetiche, la Raccomandazione 8 dell’UE richiede l’approvazione dell'elenco delle infrastrutture strategiche del settore energetico. La Commissione europea, nel documento sugli squilibri macroeconomici, ha constatato per l’Italia progressi limitati relativamente alle infrastrutture strategiche nel settore dell'energia, in quanto il decreto “competitività” (D.L. 90/2014) ha identificato le categorie di infrastrutture da considerare "strategiche" ma non i progetti specifici, come invece previsto dalla Strategia energetica nazionale (SEN).
Il Governo ritiene di concludere entro l’anno la procedura per l’individuazione delle infrastrutture energetiche con l’adozione di un provvedimento che individuerà i criteri di selezione, in particolare i nuovi terminali GNL, coerenti con le previsioni contenute nella SEN, a cui applicare l’iter autorizzativo semplificato previsto dal decreto “sblocca-Italia”.
Per quanto concerne le infrastrutture immateriali, il programma nazionale di riforma segnala (si veda in particolare la scheda n. 61 del capitolo relativo alle azioni di riforma a livello nazionale) la predisposizione da parte del Governo della strategia nazionale banda ultralarga e della strategia per la crescita digitale, entrambe approvate dal Consiglio dei ministri nella riunione del 3 marzo 2015. La tabella del cronoprogramma di governo indica per il piano banda ultralarga un’attuazione nel periodo 2015-2020.
Si ricorda che la strategia per la crescita digitale prevede un percorso per la digitalizzazione del Paese capace di determinare il progressivo switch off dell’opzione analogica per la fruizione dei servizi pubblici, progettando la digitalizzazione della pubblica amministrazione, e di garantire crescita economica e sociale, attraverso lo sviluppo di competenze nelle imprese e di diffusione di cultura digitale fra i cittadini che generi nuova offerta capace di competere sui mercati globali;
La strategia italiana per la banda ultralarga prevede invece, tra le altre cose, la suddivisione del territorio nazionale in quattro tipologie di cluster con costi e complessità di infrastrutturazione crescenti, prevedendo, attraverso una sinergia di interventi pubblici e privati, per le aree dei cluster A e per la maggioranza delle aree del cluster B l’infrastrutturazione con reti di banda ultralarga a 100 Mbps, mentre per le aree dei cluster C e D è prevista un’infrastrutturazione con reti di banda larga veloce ad almeno 30 Mbps.
Il DEF 2015 ricorda anche l’attuazione in corso delle disposizioni previste dall’art. 6 del decreto-legge n. 133/2014 (cd. DL Sblocca Italia) in materia di riconoscimento di un credito di imposta IRES ed IRAP entro il limite massimo del 50 per cento dell’investimento aggiuntivo rispetto a quanto già previsto dai piani industriali degli operatori. In particolare, risulta in via di predisposizione il decreto attuativo del Ministero dello sviluppo economico chiamato ad individuare condizioni, criteri, modalità operative, di controllo e attuative per la fruizione del credito d’imposta nonché il procedimento per l'individuazione, da parte del CIPE, del limite degli interventi agevolabili.
Trasporti
Nel settore dei trasporti, il programma nazionale di riforma (paragrafo I.11) conferma, in ambito aeroportuale, la centralità attribuita già nel DEF 2014 al piano nazionale degli aeroporti, di cui si prevede l’approvazione entro giugno 2015. Si specifica che la stesura finale del piano dovrà tenere conto delle integrazioni decise in sede di Conferenza Stato-regioni (la Conferenza si è espressa il 19 febbraio 2015). Rispetto al precedente programma nazionale di riforma viene posto l’accento sull’esigenza di realizzare alleanze di sistema e reti aeroportuali nei bacini individuati dal Piano e di promuovere il miglioramento dell’accessibilità agli aeroporti e le interconnessioni modali (ciò attraverso l’incentivazione dei collegamenti con l’Alta velocità ferroviaria dei gate intercontinentali di Roma Fiumicino, Milano Malpensa e Venezia nonché attraverso l’inserimento delle infrastrutture di ultimo miglio nelle procedure speciali di “legge obiettivo”).
Anche in ambito portuale, è ribadita l’esigenza dell’adozione, entro giugno 2015(88) , del piano nazionale della portualità e della logistica (la cui adozione è anche prevista ai sensi dell’art. 29 del decreto-legge n. 133/2014, cd. DL Sblocca Italia). Laddove il DEF 2014 sottolineava l’esigenza dell’individuazione, nell’ambito del piano, di distretti portuali e logistici nell’ambito dei corridoi della rete transeuropea TEN-T, e, quindi, dell’individuazione di una sola Autorità portuale di interesse nazionale per ciascun distretto, ritenendo imprescindibile il superamento della “logica delle 24 autorità portuali”, il DEF 2015 prevede(89) una “gerarchizzazione della rete, l’individuazione di bacini portuali di rilevanza nazionale” e “l’individuazione e implementazione di un modello di governance che centralizzi gli indirizzi strategici”, nonché una “semplificazione delle rete delle autorità portuali”. In questo quadro, il PNR prevede che la riforma dell’ordinamento portuale conduca a “una razionalizzazione del ruolo delle autorità portuali e a una riduzione del loro numero”. In questo contesto si dovrà anche provvedere al completamento dei corridoi europei e al miglioramento delle infrastrutture di collegamento stradali e ferroviarie di ultimo miglio.
Al riguardo si ricorda che il documento sugli squilibri macroeconomici della Commissione europea (SWD(2015)31) segnala, nell’ambito dell’attuazione della raccomandazione 8, i “progressi limitati” compiuti per quanto concerne le infrastrutture strategiche nel settore dei porti, citando anche la mancata adozione del piano strategico per la portualità previsto “dal decreto legge n. 90/2014” (in realtà si tratta, come già segnalato, del decreto-legge n. 133/2014; il termine per l’adozione del piano è scaduto il 9 febbraio 2015).
Per quanto concerne il trasporto pubblico locale e ferroviario il programma nazionale di riforma 2015 indica la necessità (con attuazione prevista nel 2016) di un coordinamento tra la programmazione dei servizi e la programmazione degli investimenti al fine di migliorare progressivamente gli indicatori di efficientamento e razionalizzazione del settore. Si intende anche garantire la concorrenza e la trasparenza dei servizi locali e in particolare quella del trasporto locale ferroviario coadiuvandosi con l’Autorità dei trasporti.
In proposito il documento sugli squilibri macroeconomici sulla Commissione europea registra, con riferimento all’attuazione della raccomandazione 8, i “notevoli progressi per quanto riguarda l’Autorità di regolazione dei trasporti, che è attualmente operativa anche se sotto organico”(90) .
Il DEF 2015 annuncia poi la predisposizione di un disegno di legge di riforma del trasporto pubblico locale volto a razionalizzare l’erogazione dei sussidi nel settore ed a garantire che gli affidamenti avvengano con procedure competitive (mentre gli affidamenti in house dovrebbero rappresentare una categoria residuale). Si annuncia inoltre l’intenzione di affrontare “con spirito di apertura al mercato” il tema del trasporto pubblico non di linea e dei servizi legati alla mobilità innovativa e alla sharing economy. Si prevede infine l’approvazione entro la fine del 2015 dei costi-standard nel settore del trasporto pubblico locale (in materia l’art. 1, co. 84, della legge di stabilità 2014, L. n. 147/2013 prevede l’approvazione di un decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, previa intesa in sede di Conferenza unificata). In tal senso vengono riprese alcune delle indicazioni contenute nel DEF 2014 in merito agli indirizzi della riforma del trasporto pubblico locale (tra gli altri applicazione dei costi standard; semplificazione delle procedure per la gestione del fondo nazionale per il TPL con introduzione di criteri di premialità/penalità sulla base dell’affidamento del servizio con procedure di evidenza pubblica; attivazione dei sistemi di bigliettazione elettronica integrata).
In materia di trasporto stradale, il DEF 2015 conferma l’esigenza, già segnalata nel DEF 2014, di un superamento, per l’autotrasporto, della “logica di erogazione annuale di risorse”.
Merita segnalare che nel frattempo è intervenuta la riforma del settore operata con la legge di stabilità 2015 (L. n. 190/2014, art. 1 commi da 247 a 251) che ha effettivamente ridefinito le caratteristiche generali e le condizioni del contratto di trasporto merci previste dall'art. 83-bis del D.L. n. 112 del 2008, con il superamento del sistema dei contratti basati sui "costi minimi", a favore di una nuova disciplina basata sul principio della libera contrattazione dei prezzi. Le disposizioni hanno inoltre modificato le definizioni di vettore e di committente nel settore dell'autotrasporto, recate dal decreto legislativo n. 286/2005, introducono e disciplinato la figura del sub-vettore.
Il DEF segnala inoltre l’approvazione con il DPCM 26 settembre 2014 del piano nazionale infrastrutturale per la ricarica dei veicoli alimentati ad energia elettrica; il documento si impegna infine ad attuare entro il luglio 2015, la piattaforma telematica nazionale dei sistemi di trasporto intelligente (ITS) prevista dal decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 1° febbraio 2013.
Con tale decreto si dava attuazione all’articolo 8 del decreto-legge n. 179/2012 che ha recepito nell’ordinamento interno la direttiva 2010/40/UE in materia di sistemi di trasporto intelligente.
88) La tabella iniziale del cronoprogramma di governo del DEF indica, per l’attuazione del piano nazionale della portualità e della logistica il triennio 2015-2017.
89) In coerenza con le linee guida del piano presentate in occasione degli stati generali della portualità e della logistica svoltisi il 9 febbraio 2015, come segnalato nella scheda n. 62 del capitolo relativo alle azioni di riforma a livello nazionale.
90) Il programma nazionale di riforma ricostruisce anche l’attività fin qui svolta dall’Autorità: tra le altre cose, si ricorda l’approvazione delle misure di regolazione per l’accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture ferroviarie, del regolamento in materia di sanzioni per il mancato rispetto dei diritti dei passeggeri nel trasporto ferroviario e dei modelli tariffari per i diritti aeroportuali.