Legislatura 17ª - Dossier n. 9

4.2.4 Giustizia

La giustizia riveste un ruolo significativo nel quadro delle riforme strutturali indicate dal DEF, a partire dalla riduzione dei margini di incertezza dell'assetto giuridico per alcuni settori, sia dal punto di vista della disciplina generale, sia dal punto di vista degli strumenti che ne assicurano l'efficacia (ad esempio, la riforma della giustizia civile).

La giustizia rientra tra le aree di intervento per le riforme strutturali, suscettibile di produrre effetti macroeconomici. Nel DEF, tali effetti sono valutati pari allo 0,1 per cento del PIL entro il 2020, allo 0,2 per cento del PIL entro il 2025 e allo 0,9 per cento del PIL nel lungo periodo.

Merita ricordare che il quadro di valutazione UE sulla giustizia (The Eu Justice Scoreboard), presentato dalla Commissione Europea nel marzo 2015, conferma che un sistema di giustizia efficace svolge un ruolo essenziale per creare un contesto favorevole agli investimenti, ripristinare la fiducia, favorire una crescita sostenibile oltre a determinare una maggiore prevedibilità nella regolazione. La Commissione mette a confronto in quel documento i dati di base sull’efficienza della giustizia civile.

Le riforme dei sistemi giudiziari sono, quindi, diventate parti integranti dei programmi di aggiustamento economico e fin dal 2012 l’Italia, insieme ad altri cinque Paesi membri, è stata individuata dalla UE tra gli Stati con particolari problematicità, attinenti in particolare alla durata dei procedimenti giudiziari e all’organizzazione del sistema giustizia.

Tra i provvedimenti di riforma considerati nello scenario rilevante per la clausola di flessibilità sono comprese nel DEF anche le misure di semplificazione nel settore della giustizia.

La specializzazione degli uffici giudiziari e il conseguimento di economie di scala attraverso la distribuzione geografica degli uffici giudiziari sono a tal fine due strumenti indicati dal documento.

Inoltre, lo snellimento del processo civile è perseguito attraverso il piano di digitalizzazione della giustizia, in particolare per accelerare il completamento del processo civile telematico, e l’introduzione di modalità di risoluzione delle controversie esterne ai tribunali e nuove formule di determinazione degli onorari degli avvocati.

Gli interventi diretti a contrastare i fenomeni di corruzione nel settore pubblico sono poi volti a favorire gli investimenti delle imprese in Italia e a tal fine è stata prima istituita e poi rafforzata l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC).

Inoltre, in materia di corruzione e tempi di prescrizione di alcuni reati, ulteriori misure sono al vaglio del Parlamento.

Il DEF dedica un paragrafo alla giustizia, anche in risposta alla raccomandazione n. 3 sulla efficienza e qualità della Pubblica Amministrazione, segnala la necessità di potenziare ulteriormente l'efficacia delle misure anticorruzione, anche rafforzando i poteri dell'autorità nazionale anticorruzione; monitorare tempestivamente gli effetti delle riforme adottate per aumentare l'efficienza della giustizia civile, con l'obiettivo di garantirne l'efficacia, e attuare interventi complementari, ove necessari.

Gli ambiti affrontati sono i seguenti:

• giustizia civile
• riforme ordinamentali e organizzative
• settore penale
• rafforzamento delle misure per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella PA
• la valorizzazione dei beni confiscati alla criminalità organizzata.

Rispetto al DEF 2014, trovano una specifica e autonoma trattazione le riforme ordinamentali e organizzative, unitamente alla lotta alla corruzione e alla valorizzazione dei beni confiscati alla criminalità organizzata. Nel DEF 2015 non costituiscono più ambiti di intervento autonomamente trattati la giustizia amministrativa e il sistema carcerario.

Nel complesso, il DEF 2015 si sviluppa lungo una linea di continuità con quello dello scorso anno, contraddistinta dal legame tra efficienza del sistema giudiziario e ripresa economica.

Nel DEF 2015, per ogni ambito sono individuate alcune azioni, per ciascuna delle quali sono specificate descrizione, finalità e tempi di realizzazione.

Con riguardo alla giustizia civile, le azioni interessano: il tribunale delle imprese, con l’estensione delle competenze delle sezioni specializzate in materia di proprietà industriale, e la disciplina delle crisi d’impresa; il tribunale della famiglia e della persona; le misure acceleratorie del processo civile; l’adozione in favore delle famiglie affidatarie e il divorzio breve. Tali settori sono fatti oggetto di un disegno di legge del Governo presentato alla Camera dei deputati (giustizia civile), di una proposta di legge già approvata dal Senato (adozione) e di un’altra modificata dal Senato dopo la prima approvazione della Camera dei deputati (divorzio breve).

Con riguardo alle riforme ordinamentali e organizzative, le azioni individuate investono sia il Parlamento per le modifiche legislative sia l’amministrazione competente per gli adeguamenti organizzativi. Tali azioni riguardano la riforma della magistratura onoraria, la riorganizzazione del Ministero della giustizia, il processo civile e penale telematico, l’ufficio del processo, l’accesso in magistratura, lo sviluppo di un sistema informativo integrato per il monitoraggio delle pendenze in materia civile (Strasburgo 2), la geografia giudiziaria, la razionalizzazione dei processi di spesa nella gestione e funzionamento degli uffici giudiziari, l’assunzione di nuove professionalità, la formazione e riqualificazione del personale giudiziario.

In particolare, sul processo civile telematico, il D.L. n. 90/2014 ha disposto l’obbligatorietà del deposito telematico degli atti processuali nei procedimenti civili. Tramite il portale dei servizi nazionali di giustizia, è possibile per chiunque la consultazione on line dello stato della causa in forma anonima e per i dati generici.

Si ricorda che, nel 2011, il Governo ha adottato un Piano straordinario per la digitalizzazione della giustizia. In particolare, l’art. 4 del decreto-legge 193/2012 ha disposto che nel processo civile e nel processo penale, tutte le comunicazioni e notificazioni per via telematica si effettuano mediante posta elettronica certificata (PEC). Per la prima volta, dunque, la disciplina del processo telematico è stata estesa anche al settore penale. Il provvedimento ha inoltre stabilito che negli uffici giudiziari indicati nei singoli decreti ministeriali attuativi, siano effettuate per via telematica ad un indirizzo di posta elettronica certificata una serie di notificazioni e comunicazioni nei procedimenti civili e penali e nelle procedure concorsuali.

Nella relazione sullo stato della giustizia (anno 2014), presentata dal ministro della giustizia il 19 gennaio 2015 (doc. CCXI, n. 2), sono forniti alcuni elementi e dati concernenti: la diffusione del processo civile telematico in vista degli obblighi previsti per il 30 giugno 2014; la diffusione dei registri penali SICP (sistema informativo della cognizione penale); la diffusione delle comunicazioni e notifiche nel processo penale in vista degli obblighi previsti per il 15 dicembre 2014; il potenziamento e il consolidamento delle infrastrutture tecnologiche destinate alla giustizia ed incremento della sicurezza, anche con riguardo alla protezione dagli attacchi di tipo cyber; l’integrazione nel sistema di Data-warehouse dei dati di ambito esecuzione civile e procedure concorsuali (registri SIECIC).

Con riguardo al settore penale, è individuata un’azione complessivamente dedicata alle modifiche alla normativa processuale e sostanziale ed essenzialmente contenuta nel disegno di legge n. 2798, all’esame della Camera dei deputati. Sono previsti interventi sui seguenti aspetti del diritto processuale penale: a) estensione della procedibilità a querela; b) estinzione del reato per riparazione del danno; c) diritti difensivi in fase di indagine; d) garanzie nell’acquisizione dei tabulati telefonici e nelle intercettazione di comunicazioni e conversazioni telefoniche o telematiche; e) riduzione dei tempi di durata del processo penale mediante interventi sull’udienza preliminare, sui riti alternativi e sulle impugnazioni; f) potenziamento degli strumenti investigativi (con il già approvato decreto legge per la lotta al terrorismo anche internazionale e mediante l’istituzione della banca dati nazionale del DNA). Nel settore del diritto penale sostanziale sono previsti i seguenti interventi: a) revisione della prescrizione dei reati (oggetto di una proposta di legge approvata dalla Camera e all’esame del Senato); b) riordino del codice penale; c) depenalizzazione dei reati di minore allarme sociale (oggetto di una delega contenuta nella legge n. 67 del 2014).

Ulteriori azioni interessano: misure volte a rafforzare il contrasto alla criminalità organizzata e ai patrimoni illeciti e il contrasto alla corruzione (oggetto della proposta di legge n. 3008, già approvata dal Senato); il disegno di legge recante misure in materia di estradizione per l’estero; il completamento del piano d’azione per il sovraffollamento carcerario.

Per quest’ultimo ambito, in base ai recenti interventi legislativi, sono state adottate misure volte a limitare in talune ipotesi l’esecuzione della pena in carcere. In particolare, qualora il giudice procedente ritenga che possa essere concessa la sospensione condizionale della pena, oppure la pena detentiva da irrogare possa essere contenuta in un massimo di tre anni, non possono essere disposte le misure della custodia cautelare o degli arresti domiciliari.

È stato introdotto nell’ordinamento giudiziario penale l’istituto della sospensione del procedimento penale con messa alla prova, inserita tra le cause estintive del reato. La misura consiste in condotte riparatorie, nell’affidamento dell’imputato al servizio sociale e nella prestazione di lavoro di pubblica utilità. La sospensione del processo con messa alla prova può essere richiesta dall’imputato nei procedimenti per reati puniti con pena pecuniaria, ovvero con reclusione fino a 4 anni.

Gli interventi normativi adottati hanno prodotto una consistente diminuzione della popolazione carceraria: si è passati da circa 66.000 detenuti (con una capienza regolamentare di 47.040 posti), presenti al momento della condanna della Corte di Strasburgo nella sentenza Torreggiani del gennaio 2013, a circa 54.000 al marzo 2015 (con una flessione di circa il 20 per cento e con una capienza regolamentare pari a 49.494 posti).

Sul piano organizzativo, con decreto ministeriale del marzo 2015 è stata definita la struttura e la composizione dell’ufficio del Garante nazionale dei diritti e delle persone detenute o private della libertà personale. L’istituzione del Garante nazionale rappresenta una puntuale risposta alle criticità evidenziate dalla Corte europea dei diritti dell’uomo con la sentenza del 2013, circa la presenza di efficaci strumenti di tutela dei diritti delle persone private della libertà personale

Con riguardo al rafforzamento delle misure per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella p.a., sono individuate azioni relative al rafforzamento delle misure preventive e al ruolo dell’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), al superamento della frammentazione delle stazioni appaltanti.

Infine, la valorizzazione dei beni confiscati alla criminalità organizzata interessa in particolare la definizione di una strategia nazionale. Sul tema sono in corso di esame alla Camera le proposte di legge n. 1138 e abbinate.

Quanto agli effetti macroeconomici, le misure considerate per la giustizia mirano all’aumento dell’efficienza tanto di quella civile quanto di quella penale.

Il DEF fa ricorso a stime della Commissione Europea sugli indicatori di efficienza giudiziaria e sul flusso di investimenti esteri diretti. In particolare, le riforme considerate nello studio della Commissione Europea comporterebbero: i) una riduzione del numero dei tribunali di prima istanza del 48 per cento a seguito di una riorganizzazione geografica dei tribunali e ii) una riduzione del tasso di litigiosità del 2,9 per cento generato da una riforma sulla mediazione.