Legislatura 17ª - Dossier n. 9

3.3.3. Il debito pubblico⁽⁸¹⁾

Il Documento colloca il rapporto debito/PIL per l’anno 2014 ad un valore pari a 132,1 punti percentuali, un valore inferiore di 0,5 punti a quello programmatico indicato nella Nota di aggiornamento al DEF 2014. Si afferma che, considerato che la crescita nominale effettiva nel 2014 non si è discostata significativamente da quella prevista in quei documenti (0,4 per cento contro lo 0,5 per cento previsto) e che il valore dello stock nominale del debito è risultato persino inferiore alla previsioni per circa lo 0,3 per cento di PIL, la causa principale cui ascrivere il risultato è l’effetto “trascinamento” del più basso livello del PIL del 2013 (per quasi 0,6 punti percentuali).

Per l'anno 2015 la nuova stima programmatica del rapporto debito/PIL si attesta al 132,5 per cento, un dato solo in lieve aumento rispetto alla chiusura del 2014 (circa 0,4 punti percentuali in più). Questo valore va confrontato con il dato contenuto nelle tabelle aggiornate del Documento Programmatico di Bilancio (d’ora in poi DBP) per il 2015 pari al 133,1 per cento.

Nonostante quindi un livello di partenza del 2014 più elevato, alla fine dell’anno in corso il rapporto in questione dovrebbe chiudersi al di sotto dell’ultima previsione, grazie ad un minor fabbisogno del settore pubblico, ad un utilizzo delle giacenze liquide accumulate nel 2014 e alla maggiore crescita nominale prevista per circa 0,2 punti percentuali.

Le minori privatizzazioni previste per il 2015 rispetto alla Nota di Aggiornamento del DEF 2014 (per circa lo 0,3 per cento di PIL) sono quasi perfettamente compensate dalla minore rivalutazione del debito dovuta ai titoli indicizzati all’inflazione – a causa di una più bassa stima dell’inflazione, sia italiana che europea, per lo stesso anno – e dai benefici in termini di cassa derivanti dalle emissioni sopra la pari.

In merito alle determinanti delle variazioni del debito nel 2015, si può facilmente evincere dalla tavola seguente come in effetti è proprio lo stock-flow adjustment, pari a -0,3 per cento - principalmente dovuto alla combinazione dei fattori sopra menzionati (utilizzo delle giacenze liquide, privatizzazioni, scarsa rivalutazione per effetto dell’inflazione e ampi scarti di emissioni) - insieme ad un effetto snow-ball significativamente ridimensionato rispetto al 2014 - grazie soprattutto al calo degli interessi - a spiegare la modesta crescita del rapporto in questione tra il 2014 ed il 2015, pur in un presenza di un avanzo primario invariato e ancora inferiore rispetto allo snow-ball.

Dal 2016 prende avvio la fase di discesa, che prevede, in tale anno, una riduzione di 1,6 punti percentuali rispetto al 2015 In virtù di un sensibile incremento dell’avanzo primario, che va a superare per la prima volta l’effetto snow-ball, in riduzione ulteriore per effetto della ripresa della crescita nominale, determinando appunto la riduzione del rapporto debito/PIL.

La discesa prosegue in modo solido nel 2017, arrivando al 127,4 per cento, con oltre 3,5 punti percentuali di PIL di riduzione. Mentre il miglioramento del fabbisogno di cassa di 0,2 punti percentuali viene neutralizzato da minori privatizzazioni per un importo analogo, il 2017 beneficia di una crescita nominale sostenuta e di un’ipotesi di modesta riduzione prevista delle giacenze di liquidità del MEF, per circa lo 0,17 per cento di PIL, per alleggerire il volume di titoli emesso sul mercato: l’insieme di questi fattori spiega la maggiore riduzione, per circa 0,4 punti percentuali, del rapporto debito/PIL tra il 2016 ed il 2017 rispetto al DPB. Nello stesso anno per la prima volta lo snow-ball diventa negativo, grazie ad una ripresa del calo del costo del debito, mentre l’avanzo primario continua a salire superando la soglia del 3 per cento.

Nel 2018 la riduzione aumenta ulteriormente sino ad arrivare a circa 4 punti percentuali di PIL, con un rapporto che a fine anno dovrebbe attestarsi al 123,4 per cento. Mentre vengono meno circa 0,4 punti di entrate da privatizzazioni, il fabbisogno di cassa continua ed essere più basso per circa 0,2 punti percentuali di PIL e anche nel 2018 viene prevista un’ipotesi di contenuta riduzione delle disponibilità liquide del MEF per circa lo 0,14 per cento. Mentre l’avanzo primario continua a crescere, l’effetto snow-ball permane sul livello dell’anno precedente, dando quindi luogo ad una più marcata riduzione del rapporto debito/PIL se confrontato con l’anno precedente.

Nell’anno 2019 la serie raggiunge il 120 per cento, con una discesa di 3,4 punti percentuali. La divaricazione tra avanzo primario ed effetto snow-ball si allarga ulteriormente, ma è in parte compensata da un livello più elevato dello stock-flow adjustment che risente dell’ipotizzata assenza di ulteriori introiti da privatizzazioni e dell’impatto tornato significativo dell’aumento del tasso di inflazione sulla rivalutazione del debito attraverso i titoli indicizzati.

Nella tabella che segue è riportata, un’analisi delle componenti che determinano la variazione del rapporto debito/PIL: il segno algebrico delle singole componenti indica l’effetto, ad incremento o a riduzione del rapporto, esercitato dalle medesime.

Tabella 3.19

Determinanti della variazione del rapporto debito /PIL programmatico, anni 2014-2019

(in percentuale del PIL)

Fonte: DEF 2015

(*) include gli effetti dei contributi per GLF e programma ESM

(**) la voce altro residuale rispetto alle precedenti comprende: variazioni delle disponibilità liquide del MEF; discrepanze statistiche; riclassificazione Eurostat, contributi a sostegno dell’area Euro previsti dal programma EFSF

Dall’analisi dei dati sopraesposti è possibile osservare che la riduzione del rapporto debito/PIL dal 2014 è quasi interamente attribuibile ad un miglioramento del saldo primario, che contribuisce in misura pari a circa 3,9 punti percentuali nella media del periodo 2014-2018.

Nella tabella che segue è riportato il confronto tra le previsioni contenute nel quadro programmatico della Nota di aggiornamento e del DEF del rapporto debito/PIL per il periodo 2014-2019. I dati sono, rispettivamente, al netto ed al lordo degli effetti delle misure di sostegno adottate nell’area euro ai fini della stabilizzazione finanziaria.

Negli anni 2014 e 2015, il valore del debito al lordo delle misure di sostegno tiene conto della quota di pertinenza dell’Italia dei prestiti EFSF diretti alla Grecia e del programma ESM, per un valore pari rispettivamente a 46.000 milioni e a 14.300 milioni di euro.

Tabella 3.20

Debito delle Amministrazioni pubbliche in rapporto al PIL: confronto tra Nota di Aggiornamento al DEF 2014 e DEF 2015

(in percentuale del PIL)

Si rileva che il Documento non espone il dato del debito pubblico in valore assoluto relativo al quadro tendenziale. In proposito si osserva che la disponibilità dello stesso risulterebbe utile al fine di verificare gli effetti delle misure che si intendono adottare per la riduzione del rapporto debito/PIL.

Gli strumenti di sostegno UE: l'EFSF e l'ESM

La nozione di debito pubblico conteggiata ai fini del rispetto dei parametri del "Fiscal Compact" é valutata al lordo e al netto delle emissioni riconducibili al finanziamento nazionale degli strumenti EFSF ed ESM adottati in sede comunitaria al fine di assicurare sostegno finanziario agli stati UE che si trovino in crisi di solvibilità. Il primo strumento, istituito per tutelare la stabilità finanziaria dell’area dell’euro a seguito della decisione del Consiglio della UE del 9 maggio 2010 e giuridicamente costituito come società per azioni, con sede legale in Lussemburgo è stato l'European Financial Stability Facility (EFSF) è stato sostituito dallo European Stability Mechanism (ESM) nel fornire nuovo sostegno ai paesi dell’area dell’euro in difficoltà. Noto col nome di Fondo salva-stati, l’EFSF é autorizzato a intervenire come prestatore per i Paesi in difficoltà finanziaria, operando sui mercati primari e secondari del debito. L’intervento sul mercato secondario può essere però programmato solo in seguito ad un’analisi da parte della BCE che deve riconoscere l’esistenza di circostanze finanziarie di carattere eccezionale tali da mettere a rischio la stabilità finanziaria. Lo strumento può intervenire anche attraverso operazioni di ricapitalizzazione delle istituzioni finanziarie, per mezzo di prestiti ai loro governi, e può compiere attività volte a prevenire il verificarsi di situazioni di instabilità . Per raccogliere i fondi necessari per finanziare i prestiti ai paesi della Zona Euro in difficoltà finanziaria l'EFSF emette obbligazioni a breve, medio e lungo termine. Tale strumento di sostegno rimane tuttavia ancora in attività per la gestione dei programmi ai quali ha già preso parte (quelli a favore di Irlanda, Portogallo e Grecia). Ad oggi, la provvista complessiva delle risorse necessarie al suo finanziamento avviene attraverso l’emissione e il collocamento sul mercato di obbligazioni supportate dalla garanzia dei paesi dell’area dell’euro, secondo la quote di partecipazione nel capitale della BCE. La capacità finanziaria iniziale, pari a circa 250 miliardi, è stata poi innalzata a 440, con l’accordo raggiunto dal Consiglio europeo del 25 marzo 2011, congiuntamente all’aumento delle garanzie da 440 a 780 miliardi.

L'istituzione dell' European Stability Mechanism (ESM) è stata invece concordata dal Consiglio europeo del 28-29 ottobre 2010, e portata a termine l’11 luglio 2011 con la sottoscrizione del Trattato che lo istituisce, da parte dei 17 paesi allora appartenenti all’area dell’euro, poi emendato il 2 febbraio 2012. È divenuto operativo nell’ottobre 2012 e per l'appunto ha sostituito gradualmente lo European Financial Stability Facility (EFSF). L’European Stability Mechanism (ESM) è il meccanismo di salvataggio permanente a cui é riconosciuto il potere di emettere titoli simili a quelli emessi dall’EFSF in passato per i prestiti a Irlanda e Portogallo (garantiti dai paesi dell’Eurozona, in proporzione alle quote nella BCE). Il Fondo inoltre può anche acquistare Eurobond sul mercato primario e secondario e nel caso di insolvenza di uno stato finanziato essendo riconosciutogli il diritto di prelazione rispetto ai creditori privati. In definitiva, l’ESM concede sostegno finanziario ai paesi membri dell’area dell’euro che ne faranno richiesta a condizioni non di favore e previa un’approfondita analisi che verifichi la loro solvibilità. L’Euro Summit del 29 giugno 2012 ha previsto l'ampliamento delle finalità di utilizzo dei fondi dell’ESM, includendovi la ricapitalizzazione diretta degli istituti bancari, una volta realizzata l’integrazione a livello europeo della vigilanza sugli istituti di credito. La capacità di prestito dell’ESM è ad oggi di circa 500 miliardi, garantita da un capitale iniziale di quasi 702 miliardi, di cui circa 80 miliardi conferiti dai singoli paesi in proporzione, salvo alcune correzioni, alla partecipazione al capitale della Banca centrale europea e 622 miliardi sotto forma di capitale richiamabile.

Nella tabella che segue è riportata la ripartizione del debito al lordo e al netto dei sostegni finanziari all’area dell’euro per sottosettori, con la precisazione che la quota relativa a tali sostegni è posta interamente a carico delle Amministrazioni centrali.

Tabella 3.21

Debito programmatico delle Amministrazioni pubbliche per sottosettori

(milioni di euro - in percentuale del PIL)

Come evidenziato nella tabella 2.16, l’andamento complessivo del debito della PA risulta determinato pressoché integralmente dalla componente delle amministrazioni centrali. Quest’ultima registra una crescita annua in termini assoluti fino al 2017; dal 2017 subentra, invece, una lieve flessione. In termini di incidenza sul PIL, tale flessione si registra già dal 2016.

Garanzie concesse dallo Stato

Il Documento riferisce che al 31 dicembre 2014 le garanzie concesse dallo Stato sono ammontate a circa 43,1 miliardi, pari al 2,7 per cento del PIL, con un calo significativo di 55,6 miliardi. Le garanzie concesse ad istituti di credito a seguito della crisi finanziaria sono scese a 23,4 miliardi, pari all’1,4 per cento del PIL, riducendosi di 58,3 miliardi a seguito del miglioramento della situazione patrimoniale delle istituzioni finanziare.

All’ammontare complessivo hanno contribuito le seguenti componenti:

• Il Fondo centrale di garanzia per le piccole e medie imprese. E' uno strumento di politica industriale del Ministero dello Sviluppo Economico che fruisce della garanzia dello Stato e opera attraverso tre distinte modalità di intervento. Al 31 dicembre 2014, il debito residuo garantito risulta pari a circa 13.800 milioni;
• TAV S.p.A. Il Ministero dell’Economie e delle Finanze garantisce l’adempimento degli obblighi derivanti alle Ferrovie dello Stato S.p.A. nei confronti della TAV S.p.A., in relazione alla concessione, realizzazione e gestione del sistema Alta Velocità. Si tratta di una garanzia fidejussoria finalizzata a rendere possibile il reperimento sul mercato delle risorse finanziarie necessarie alla realizzazione della rete ad alta velocità. Al 31 dicembre 2014 il debito residuo garantito risulta pari a circa 1.986 milioni;
• Garanzie assunte dalle Amministrazioni locali. Al 31 dicembre 2014, il debito residuo garantito risulta pari a circa 3.824 milioni;
• Banche italiane. Tali garanzie sono concesse dallo Stato sulle passività delle banche italiane relativamente ai titoli obbligazionari emessi dagli istituti di credito. Al 31 dicembre 2014, il debito residuo garantito risulta pari a circa 23.375 milioni.

81) L’analisi del debito pubblico contenuta nel presente paragrafo si basa sui dati relativi al quadro programmatico del DEF.