Legislatura 17ª - Dossier n. 9

3.1.1 Il consuntivo 2014

L’indebitamento netto delle Pubbliche amministrazioni

I dati riferiti all’esercizio 2014 diffusi dall’ISTAT(23) attestano un indebitamento netto della PA per il 2014 pari a 49.056 milioni: il dato è sostanzialmente in linea con le stime del saldo di bilancio (49.213) contenute nella Nota tecnico-illustrativa della Legge di Stabilità 2015 (NTI – quadro programmatico). Anche in percentuale del PIL il risultato complessivo in termini di indebitamento è confermato quindi al 3 per cento, secondo le precedenti stime, in lieve incremento rispetto al 2013 (2,9 per cento).

Concorrono a determinare questo risultato un avanzo primario inferiore alle attese (-1,3 miliardi), compensato tuttavia da una minore spesa per interessi (-1,5 miliardi circa).

In particolare, l’avanzo primario, dopo aver raggiunto l’1,9 per cento del PIL nel 2013 (30,5 miliardi) è sceso all’1,6 per cento nel 2014 (26,1 miliardi).

La spesa per interessi si è attestata al 4,7 per cento del prodotto (75,2 miliardi), riducendosi del 3,5 per cento rispetto al livello del 2013 ( pari a circa 78 miliardi) e del 3,5 per cento rispetto alle precedenti stime (circa 1,5 mld in meno).

Le entrate

Rispetto all’anno 2013, nel 2014 le entrate totali delle Amministrazioni pubbliche sono aumentate dello 0,6% in termini nominali, attestandosi al 48,1% del PIL (+0,1% rispetto al PIL nel 2013).

Le entrate correnti registrano, rispetto al 2013, un incremento dello 0,9% determinato da un aumento delle imposte indirette (prevalentemente imputabili al gettito IVA, accise e contributi sociali), in parte compensato da una riduzione delle imposte dirette (prevalentemente imputabile alla contrazione del gettito IRES).

In merito al gettito IVA, si segnala che per l’intero anno 2014 è stata applicata l’aliquota ordinaria del 22% mentre, nel 2013, tale aliquota era intervenuta a decorrere dal 1° ottobre, sostituendo la precedente aliquota del 21%. Pertanto, tra i fattori che hanno determinato l’incremento del gettito nel 2014, rispetto al 2013, rileva anche l’aumento dell’aliquota ordinaria applicata.

In riferimento al gettito delle accise, si segnala che con Determinazione dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli(24) è stato disposto, per l’anno 2014, l’incremento delle aliquote di accise sulla benzina e sul gasolio usato come carburante (+ 2 euro per mille litri). Tale Determinazione è stata adottata ai sensi dell’articolo 61, comma 1, del DL n. 69/2013 che ha previsto l’aumento delle accise in misura tale da assicurare, per l’anno 2014, maggiori entrate pari a 75 milioni di euro. A decorrere dal 1° gennaio 2015 le predette aliquote sono state rideterminate nella misura precedente il predetto incremento (ossia 728,40 euro per mille litri per la benzina e 617,40 euro per mille litri per il gasolio usato come carburante).

In merito all’andamento dell’IRES, il DEF evidenzia che il gettito “ha registrato una sostanziale flessione dovuta sia al rafforzamento dell’aiuto alla crescita economia (ACE) sia all’aumento delle aliquote di acconto per il 2013, relativo in particolare al settore bancario e assicurativo”.

In proposito si segnala che la disciplina agevolata ACE – che consiste in una deduzione, ai fini delle imposte sui redditi, di un ammontare corrispondente al rendimento nozionale del nuovo capitale investito - è stata introdotta dal DL n. 201/2011 ed è stata modificata (ampliandone i benefici) dalla legge di stabilità 2014. Quest’ultima, tuttavia, ha espressamente stabilito che, ai fini della determinazione dell’acconto delle imposte da versare nel 2014, si applica il metodo storico, escludendo quindi l’applicazione del metodo previsionale. Pertanto, la relazione tecnica ha ascritto effetti di cassa a decorrere dall’anno 2015 (minori entrate pari a 658 milioni nel 2015 e a 716 milioni dal 2016).

Alla luce di quanto sopra indicato, appare utile un chiarimento in merito alle ragioni sottostanti gli effetti di gettito che si sono realizzati nel 2014 in relazione al rafforzamento dell’aiuto alla crescita economica (ACE).

Le imposte in conto capitale registrano un significativo decremento determinato dal venir meno del versamento una tantum, realizzato nel 2013, dell’imposta sostitutiva dell’IRES e dell’IRAP per il riallineamento dei valori contabili (IAS).

La pressione fiscale per l’anno 2014, pari al 43,5 per cento del PIL, riflette, secondo quanto indicato nel Documento in esame:

  • rispetto al 2013, un lieve rialzo (+0,1 per cento) imputabile principalmente all’incremento delle imposte indirette;
  • rispetto alle stime contenute nel DEF 2014 - basate sui criteri del SEC 95 - una riduzione di 0,5 punti percentuali imputabile sia alla maggiore debolezza delle grandezze macroeconomiche sia dalla rivalutazione del PIL in seguito all’applicazione dei nuovi criteri contabili (SEC 2010);
  • rispetto alle più recenti previsioni contenute nella Nota di Aggiornamento del DEF 2014, si registra un aumento di 0,2 punti percentuali ascrivibile alla revisione al ribasso del PIL e ad una riduzione delle entrate di 1,7 miliardi.

In un apposito focus, il DEF segnala che ai fini della contabilità nazionale gli effetti finanziari legati all’agevolazione di cui all’art.1 del DL n. 66/2014 (c.d. bonus 80 euro) sono registrati tra le spese delle Amministrazioni pubbliche nella categoria delle prestazioni sociali. Quindi, secondo quanto affermato dal DEF, la stima della pressione fiscale risente dei criteri di classificazione contabile della predetta misura; pertanto, qualora gli effetti della medesima fossero qualificati come minore entrata tributaria in luogo della maggiore spesa per prestazioni sociali, il valore della pressione fiscale nel 2014 e negli anni successivi risulterebbe essere più contenuto.

In particolare, per l’anno 2014, la pressione fiscale al netto degli effetti recati dalla predetta misura (c.d. bonus 80 euro) scenderebbe dal 43,5 al 43,1 per cento del PIL.

In proposito si segnala che il decreto legge n. 66/2014, che ha introdotto in via transitoria per 8 mesi del 2014 il c.d. bonus 80 euro, ha stimato effetti negativi pari a 6.655 milioni. Il prospetto riepilogativo riferito al predetto provvedimento (compreso delle modifiche approvate nel corso dell’iter parlamentare) ha qualificato gli effetti come minori entrate ai fini dell’indebitamento netto mentre, ai fini del SNF e del fabbisogno, ha ripartito il totale tra maggiori spese e minori entrate(25) (5.823 nel 2014 e 832 mln nel 2015).

Alla definitiva stabilizzazione del bonus, fissata dalla legge di stabilità 2015 (cfr successivo paragrafo sulle previsioni tendenziali di entrata), gli effetti finanziari sono stati qualificati interamente come maggiore spesa ai fini dell’indebitamento (9.503 mln annui dal 2015) mentre ai fini del SNF e del fabbisogno sono stati imputati, in parte, come minori entrate (696,9 mln nel 2015 e 760,2 mln dal 2016) e, in parte, come maggiori spese (8.014,1 mln nel 2015 e 8.742,8 mln dal 2016).

In proposito si evidenzia che il Documento in esame, nell’analisi della spesa per prestazioni sociali, indica che su tale aggregato è stato considerato l’importo di 5.850 milioni riferito alla spesa effettiva nel 2014 per l’agevolazione in esame. Inoltre, in una nota(26) riferita alla riduzione delle spese 2014 per prestazioni sociali rispetto alla stima della NTI 2015, il Documento evidenzia che la differenza è dovuta ad una serie di fattori, tra cui un “effetto di minore spesa connessa alla prestazione di cui all’art. 1 del DL 66/2014”. Tenuto conto che la RT associata a tale decreto-legge stimava, per competenza, un onere di 6.655 milioni, andrebbe chiarito secondo quale criterio (competenza o cassa) siano state registrate le spese in questione ai fini dei dati di consuntivo 2014 e se si siano verificati scostamenti rispetto alle stime delle RT.

Inoltre, alla luce della diversa imputazione tra le minori entrate e le maggiori spese riscontrata nelle relazioni tecniche e nei prospetti riepilogativi riferiti alle norme che hanno disciplinato la misura in esame, andrebbe confermato, secondo quanto sembra emergere dal Documento, che gli effetti finanziari siano stati quindi qualificati come maggiore spesa.

I risultati del 2014 indicati nel Documento sono inoltre oggetto di confronto rispetto alle stime indicate nella NTI 2015 in relazione al medesimo anno, aggiornata alla luce dei nuovi criteri contabili.

Come già segnalato in base ai nuovi criteri di imputazione utilizzati, alcuni dati riportati nella colonna “NTI 2015” sono differenti da quelli indicati nella Nota tecnica illustrativa originaria. Tali modifiche, appaiono compensative fra di loro e pertanto non rilevano ai fini dei saldi(27) .

Si tratta, in particolare, delle “altre spese/uscite correnti” che, nella NTI sono indicate in misura pari a 74.871 mln e nel DEF sono riportate con il valore di 65.201 mln (-9.670 mln); tale differenza trova compensazione nelle modifiche alla voce “altre entrate correnti” indicate, nella NTI, in misura pari a 76.818 mln e riportate nel DEF in misura pari a 67.147 (-9.671 mln). Inoltre, nell’ambito delle spese/uscite in conto capitale, gli investimenti sono riportati in valore 36.403 mln in luogo di 36.391 mln (+12 mln) mentre le altre uscite/trasferimenti in conto capitale sono indicati in 7.807 mln in luogo dell’originario importo pari a 7.819 (-12 mln).

Le entrate tributarie della PA registrano, rispetto alle stime della NTI, una contrazione di 1.748 mln, dovute alla riduzione delle imposte indirette (-1.006 mln), delle imposte dirette (-702 mln) e delle imposte in conto capitale (-40 mln).

Con riferimento alla ripartizione per sottosettori, il DEF evidenzia che la richiamata contrazione di 1.748 mln è determinata da una forte riduzione del dato relativo al bilancio statale (-4.114 mln) compensato in parte dalle maggiori entrate affluite agli Enti territoriali (+1.461 milioni) e dalle minori poste correttive (+ 905 mln). In particolare, la riduzione del gettito erariale è imputabile alla flessione delle imposte indirette (principalmente IVA ed imposta di fabbricazione sugli oli minerali), che hanno risentito di una dinamica dei consumi meno favorevole di quella stimata, ed a quella delle imposte dirette, con particolare riferimento all’IRES e all’imposta sostitutiva sui redditi da capitale e sulle plusvalenze.

Per quanto riguarda il comparto degli enti territoriali, le entrate 2014 - che evidenziano un valore superiore rispetto alle stime NTI - riguardano, principalmente, il gettito IRAP (+1.095 mln) e le tasse auto a carico delle famiglie (+227 mln).

In base ai dati indicati nel Bollettino delle entrate tributarie pubblicato dal Dipartimento delle finanze(28) , il gettito delle principali imposte degli enti territoriali (addizionali IRPEF, IRAP ed IMU quota comuni) risulta pari a 66,7 miliardi nel 2014 e registra in incremento del 2,7% rispetto al gettito 2013. A tale gettito occorre inoltre aggiungere quello relativo alla TASI che si attesta a 4.607 milioni di euro per l’anno 2014.

Le spese

Le spese finali nel 2014 mostrano un incremento rispetto al precedente esercizio (+0,8 per cento), passando da 819.934 milioni del 2013 a 826.262 milioni del 2014. Tale risultato si determina a fronte di un aumento della spesa primaria (+1,2 per cento per le spese correnti e + 1,4 per cento per quelle in conto capitale) e di una riduzione della spesa per interessi (-3,5 per cento). Le spese finali aumentano lievemente anche la loro incidenza sul PIL, passando dal 50,9 per cento del 2013 al 51,1 del 2014. La variazione complessiva è determinata dall’aumento per 0,3 punti di PIL della spesa corrente primaria (da 42,5 a 42,8 per cento) a fronte di un’invarianza dell’incidenza della spesa di parte capitale (3,6 per cento in rapporto al PIL) e di una leggera flessione (-0,1 punti) della spesa per interessi (da 4,8 a 4,7 per cento).

La dinamica della spesa primaria corrente è sostenuta da una variazione positiva delle prestazioni in denaro (+2,7 per cento rispetto al 2013), cui concorrono un incremento della spesa pensionistica (+0,9 per cento rispetto al 2013) e, in massima parte, un aumento della spesa per altre prestazioni sociali in denaro per circa 6,3 miliardi (+9,6 per cento rispetto al 2013). Quest’ultimo incremento è condizionato dalla contabilizzazione in tale voce di spesa dei benefici concessi dall’art. 1 del decreto-legge n. 66/2014 (bonus 80 euro), i cui effetti per il 2014 sono indicati dal DEF in circa 5.850 mln.

In proposito si rinvia alle considerazioni già svolte nel precedente paragrafo, relativo alle entrate, nel quale sono presentati elementi di raffronto rispetto alle modalità di contabilizzazione degli effetti dell’agevolazione e ai relativi importi, indicati nella relazione tecnica allegata al DL 66/2014.

L’aumento che si registra sulla spesa pensionistica non determina invece una significativa variazione della relativa incidenza sul PIL (che passa dal 15,8 al 15,9 per cento) ed è dovuto principalmente all’indicizzazione ai prezzi applicata dal 1° gennaio 2014 e ad altri fattori gestionali. In particolare l’indicizzazione è risultata pari all’1,2 per cento, con deindicizzazione parziale per prestazioni superiori a tre volte il trattamento minimo INPS.

Si riducono, invece, i redditi da lavoro dipendente (-0,6 per cento nel 2014) confermando il trend in atto dagli esercizi precedenti, che ha comportato una riduzione dell’incidenza in termini di PIL dal 10,7 per cento del 2009 al 10,1 per cento del 2014. Il risultato del 2014 è condizionato sia dalle misure limitative delle assunzioni nelle Amministrazioni pubbliche adottate negli ultimi anni e dalla conferma del blocco dei rinnovi contrattuali per il periodo 2011-2015, sia da interventi più specifici di razionalizzazione amministrativa e contenimento delle spese (relative ad esempio alle risorse per la contrattazione integrativa).

L’aggregato dei consumi intermedi fa registrare un incremento dei volumi di spesa (+0,6 per cento) pur risultando immutata, rispetto al precedente esercizio, l’incidenza in termini di PIL (8,3 per cento) in conseguenza delle misure correttive adottate negli ultimi anni.

L’evoluzione della spesa corrente è influenzata dalla dinamica della spesa sanitaria che aumenta complessivamente dello 0,9 per cento (da 110.044 a 111.028 mln.), non modificando peraltro sostanzialmente la propria incidenza sul PIL, che aumenta dello 0,1 per cento (da 6,8 a 6,9 per cento).

Infine la spesa in conto capitale, dopo la significativa variazione negativa del 2013 rispetto al precedente esercizio (-10,2 per cento), registra un rialzo nel 2014 (+1,4 per cento). L’incremento complessivo risulta da riduzioni sia degli investimenti fissi lordi (-6 per cento) sia dei contributi agli investimenti (-10,4 per cento), più che compensate dal considerevole incremento della voce “altre uscite in c/capitale” (+88,6 per cento). Dalle informazioni contenute nel Documento, tale incremento sembrerebbe riflettere, in particolare, la riclassificazione tra i trasferimenti in conto capitale dei crediti fiscali chiesti a rimborso oltre la capienza del debito del contribuente, in particolare delle Deferred Tax Asset (DTA).

Tali crediti, espressamente individuati dalla normativa vigente, sono vantati dai contribuenti che - in applicazione di norme che dispongono un differimento temporale della deducibilità di alcuni componenti negativi di reddito (quali, ad esempio, la svalutazione di crediti) - pagano maggiori imposte nell’esercizio di competenza in quanto il reddito imponibile risulta superiore a quello che si sarebbe ottenuto nell’ipotesi di immediata deducibilità degli oneri in questione. Le maggiori imposte pagate, tuttavia, rappresentano una “anticipazione” in quanto negli esercizi successivi il contribuente potrà dedurre tali oneri e recuperare il credito vantato.

In base ai criteri previsti dal SEC 95 i crediti per imposte anticipate (DTA) erano contabilizzate per cassa tra le poste correttive che nettizzano le entrate tributarie del Bilancio dello Stato. In base ai criteri previsti dal SEC 2010, invece, i predetti crediti sono contabilizzati in base al criterio di competenza tra le spese in conto capitale.

In riferimento all’anno 2014, il documento afferma che i crediti per DTA sono stati pari a 6,3 miliardi di euro, e che quelli utilizzati in compensazione ammontano a circa 4 miliardi di euro.

In proposito sarebbe utile chiarire se il dato indicato in relazione ai crediti per DTA nel 2014 (6,3 miliardi) sia riferito al valore di competenza, ossia ai nuovi crediti maturati dell’anno.

In termini percentuali rispetto al PIL non si verifica una riduzione dell’incidenza della spesa in conto capitale (3,6 per cento) rispetto al precedente esercizio, pur riducendosi quella degli investimenti pubblici (dal 2,4 al 2,2 per cento).

Rispetto alle previsioni contenute nella Nota tecnico illustrativa della legge di stabilità, la spesa finale nel 2014 risulta inferiore di 650 milioni, per effetto di :

  • maggiori spese correnti primarie per circa 3,5 miliardi;
  • minori interessi passivi per circa 1,5 miliardi;
  • minori spese in conto capitale per circa 1,4 miliardi.

All’interno della spesa corrente primaria, si riducono in misura significativa, rispetto alle precedenti stime, la spesa per pensioni (circa 2 miliardi in meno) e per altre prestazioni sociali in denaro (-1,9 miliardi circa). Su quest’ultima variazione incidono diversi fattori, tra cui – secondo quanto segnalato dal DEF - una minore spesa connessa al beneficio di cui all’art. 1 del DL 66/2014 (bonus 80 euro), minori spese per ammortizzatori sociali e minori spese per liquidazioni di fine rapporto nel pubblico impiego, con parziale recupero negli anni successivi.

Registra invece un incremento di circa 5,6 miliardi la spesa per consumi intermedi, imputabile sia alla revisione al rialzo sull’anno 2013 (+2.673 milioni) sia dall’affinamento delle classificazioni conseguenti alla contabilità nazionale nella versione SEC 2010.

Per quanto riguarda la spesa in conto capitale, il Documento non evidenzia i fattori sottostanti la revisione delle stime, che comportano una lieve riduzione degli investimenti fissi lordi (-410 milioni) e una più consistente riduzione (per circa 3 miliardi) dei contributi agli investimenti, solo in parte compensata da un incremento (circa 2 miliardi) delle altre spese in conto capitale.

23) Ai fini dell’analisi del conto consolidato delle amministrazioni pubbliche per l’anno 2014 il DEF utilizza le stime diffuse in via provvisoria dall’ISTAT con Nota del 2 marzo 2015, aggiornati con successiva Nota del 2 aprile 2015.

24) Determinazione n. 145733 del 23/12/2013

25) La relazione tecnica riferita alla norma in esame precisa che, trattandosi di una fattispecie particolare, la classificazione definitiva verrà stabilita dall’ISTAT sulla base delle regole del SEC (con particolare riferimento a quelle 2010). Pertanto, la RT non esclude che una parte degli sgravi possa essere contabilizzata dal lato della spesa (trasferimenti alle famiglie) alla stregua di altri crediti d’imposta.

26) Sezione II – Analisi dei principali settori di spesa, nota n. 26 pagina 187-188, Doc. LVII, n. 3.

27) Per i dati indicati nella Nota tecnica illustrativa nel testo originario si rinvia al seguente link: (http://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/Attivit--i/Bilancio_di_previsione/Legge_di_stabilit/2015/Nota_tecnico-illustrativa/

28) I dati indicati nel Bollettino delle entrate tributarie sono determinati in base al criterio della competenza giuridica.