Legislatura 17ª - Dossier n. 9

4.2.1 Ambiente

Il PNR 2015 (par. I.13), in continuità con quanto previsto nel documento dello scorso anno, sottolinea l’importanza di proseguire negli interventi di valorizzazione dell’ambiente e del territorio, per un verso, ottimizzando le opportunità offerte dalla cosiddetta economia verde (green economy ) e, per l’altro, attraverso la contestuale attenzione alle problematiche legate al dissesto idrogeologico, alle politiche di adattamento e mitigazione dei cambiamenti climatici, al risanamento ambientale e alla bonifica dei siti inquinati.

Nell’ambito delle predette finalità, il programma segnala due provvedimenti in corso di esame parlamentare. Il primo è il disegno di legge, recante disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell’uso eccessivo di risorse naturali (già approvato dalla Camera dei deputati e all’esame del Senato, A.S. 1676), che contiene, tra l’altro, misure volte a incentivare gli acquisti verdi, nonché in materia di gestione dei rifiuti, difesa del suolo, strategia per lo sviluppo della Green Community, mobilità sostenibile, capitale naturale. Il disegno di legge, che era già stato collegato alla legge di stabilità 2014 (per tale ragione si fa riferimento a tale provvedimento come al “collegato ambientale”), viene esplicitamente collegato alla decisione di bilancio in coerenza con gli obiettivi del programma nazionale di riforma per il 2015. Il secondo è il disegno di legge sul contenimento del consumo del suolo (A.C. 2039, all’esame delle Commissioni riunite VIII e XIII della Camera).

Relativamente ai provvedimenti in corso di esame parlamentare, il programma, inoltre, evidenzia l’importanza di approvare entro il 2015 la proposta di legge delega volta a un riordino delle disposizioni in materia di sistema nazionale e coordinamento della protezione civile (A.C. 2607, all’esame dell’VIII Commissione).

Quanto agli interventi da adottare, il programma prospetta l’adozione di un provvedimento legislativo, denominato Green Act, entro il mese di giugno 2015, che dovrebbe contenere misure in materia di efficienza energetica, fonti rinnovabili, mobilità sostenibile, con particolare riguardo alla rigenerazione urbana, nonché per l’uso efficiente del capitale naturale.

Il programma sottolinea inoltre che è opportuno un rafforzamento del ruolo della fiscalità ambientale, al fine di liberare risorse pubbliche per sostenere la ricerca e gli investimenti per un’economia verde e per un più efficiente uso delle risorse energetiche e naturali. In proposito si ricorda l’art. 15 della legge 11 marzo 2014, n. 23 (Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita), che riguarda la fiscalità energetica ed ambientale. Il programma prospetta, a tale riguardo, una tempistica legata all’attività del Comitato per una riforma fiscale ecologica e all’attuazione delle relative misure nel 2015 e nel 2016.

All’interno delle misure adottate in risposta alle Raccomandazioni 7 e 8 del Consiglio (par. III.1), per l’ambiente, sono, infine, riportate le misure per la tutela dell’ambiente e del territorio attraverso:

• interventi di semplificazione della disciplina vigente riguardanti il dissesto idrogeologico, le bonifiche e la messa in sicurezza di siti contaminati e per il recupero dei rifiuti, il sistema di tracciabilità dei rifiuti e l’operatività della Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale VIA/VAS, la normativa concernente le terre e rocce da scavo (D.L. n. 91/2014 e D.L. n. 133/2014);
• l’istituzione della Struttura di missione contro il dissesto idrogeologico e per lo sviluppo delle infrastrutture idriche presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri (D.P.C.M. del 27 maggio 2014);
• una nuova disciplina dei reati ambientali (contenuta nel progetto di legge approvato dal Senato e ora all’esame della Camera A.C. 342-957-1814-B).

Nel documento sugli squilibri macroeconomici la Commissione, nella sintesi della valutazione degli impegni riguardanti la raccomandazione n. 7, rileva, tra l’altro, che sono state adottate misure per semplificare le procedure di autorizzazione in materia ambientale. In generale, segnala che la gestione dei rifiuti e dell'acqua è inefficiente, in particolare nel Sud dell'Italia, e che una strategia per l'adattamento ai cambiamenti climatici stenta a decollare, mentre nel Centro-Nord le principali sfide, che hanno un impatto significativo sul bilancio nazionale, sono la carente gestione del territorio, le inondazioni e l'inquinamento atmosferico.

4.2.2 Competitività

Tra le sfide principali cui l’Italia deve far fronte è centrale quella volta a sostenere la competitività del proprio sistema industriale, ancora debole a causa, tra l’altro, della crescita lenta della produttività, della forte contrazione che hanno subito i crediti delle banche alle imprese, dell’elevata percentuale di piccole imprese con una posizione competitiva debole sui mercati internazionali, dall’elevato costo dell’energia, della non completa apertura dei mercati, degli oneri elevati e dagli adempimenti a carico delle imprese.

La risposta del Governo, individuabile nelle linee programmatiche del DEF 2015, si articola nell’attuazione completa e nell’implementazione del complesso di misure già approvate nel corso del 2014, in una linea di sostanziale continuità. I principali strumenti che il Governo intende utilizzare per azionare le leve della competitività sono quindi rintracciabili: nel rilancio degli investimenti privati, con particolare riguardo alle spese per l’innovazione; nel sostegno all’accesso al credito e alla capitalizzazione delle imprese con misure volte a diversificare e accrescerne le fonti finanziamento e garanzia; nel consolidamento della struttura patrimoniale delle imprese; nelle azioni per l’internazionalizzazione e attrazione degli investimenti esteri; nella riduzione dei costi energetici; nelle azioni per la concorrenza e l’apertura dei mercati; nelle semplificazioni del contesto normativo in cui operano le imprese.

Già nel DEF 2014 il Governo si poneva l’obiettivo di incentivare gli investimenti nei beni strumentali di impresa. Rispetto a tale obiettivo, è stato completato il processo attuativo della c.d. nuova “legge Sabatini” con la quale sono stati introdotti un finanziamento e un contributo in conto interessi per l’acquisto di macchinari, impianti, beni strumentali d’impresa, attrezzature hardware, software e tecnologie digitali. In particolare è stata aumentata la dotazione delle risorse al massimo previsto di 5 miliardi (con la legge di Stabilità per il 2015) e reso facoltativo il ricorso alla provvista CDP per banche e intermediari finanziari che erogano i finanziamenti alle PMI (con il c.d. “DL Investment Compact”). Tali misure sono state valutate con favore nel Documento della Commissione UE sugli squilibri macroeconomici di marzo 2015.

Proseguendo in tale direzione di sostegno all’ammodernamento degli impianti produttivi, il PNR 2015 evidenzia l’intenzione del Governo di prorogare, a tutto il 2015, l’ambito oggettivo di applicazione della misura (art. 18 del DL 91/14) che prevede un credito di imposta del 15 % sugli investimenti aggiuntivi in beni strumentali effettuati tra il 25 giugno 2014 e il 30 giugno 2015.

Il Governo intende inoltre, entro settembre 2015, promuovere una piattaforma nazionale di investimenti pubblico-privati per progetti integrati di Smart cities che dovrebbero avere un significativo impatto su crescita, competitività e occupazione. Si tratta dell’applicazione ad una città, ad un territorio, o ad un distretto di una strategia integrata volta ad implementare in particolare tecnologie e strumenti per l’efficienza energetica e l’integrazione di fonti rinnovabili, nonché la diffusione di piattaforme tecnologiche e di connettività che consentano la promozione di nuovi sistemi di servizi digitali per migliorare la qualità della vita di cittadini ed imprese.

Innovazione, ricerca e sviluppo

Il ruolo cruciale dell’innovazione tecnologica nel stimolare la produttività, la crescita economica e il tenore di vita, già riconosciuto nel DEF 2014, è tra gli obiettivi programmatici indicati nel DEF 2015. Nell’analisi sugli squilibri macroeconomici dell’Italia contenuta nel documento di Marzo 2015, la Commissione UE evidenzia che l'intensità delle attività di R&S delle imprese italiane era pari allo 0,67% nel 2013, rispetto ad una media UE dell'1,29%.

A fronte di ciò il Governo, nel corso dell’anno passato, ha individuato, quali strumenti per sostenere la ricerca e l’innovazione, l’ampliamento del vigente quadro di crediti d'imposta per la ricerca e lo sviluppo (la cui nuova disciplina è contenuta nella legge di stabilità 2015) e l'introduzione di un regime di tassazione agevolata per i redditi derivanti dall'uso o dalla vendita di brevetti e marchi. Il cd. patent box, consiste in una agevolazione fiscale sui proventi derivanti da opere dell’ingegno, da brevetti industriali, da marchi d’impresa, come pure da processi, formule e informazioni relativi ad esperienze acquisite nel campo industriale, commerciale o scientifico giuridicamente tutelabili.

La piena operatività di tali misure, che hanno peraltro ricevuto una valutazione positiva da parte della Commissione UE, nel Documento sugli squilibri macroeconomici, è subordinata, come rammenta il DEF, all’approvazione del relativo decreto attuativo.

D’altro lato, per aumentare la propensione all’innovazione delle imprese italiane il Governo punta, nel DEF 2015, sulla completa attuazione delle misure (previste nel c.d. DL Investment compact) che prevedono l’estensione delle agevolazioni a supporto delle startup innovative alle PMI innovative, ossia quelle piccole e medie imprese che si qualificano per essere in possesso dei (almeno due) requisiti del volume di spese in R&S almeno pari al 3% del maggior valore tra fatturato e costo della produzione; dell’ impiego di personale altamente qualificato in misura almeno pari a un quinto della forza lavoro complessiva; della detenzione, licenza o deposito di un brevetto o un software registrato alla SIAE.

Accesso al credito e mercato dei capitali

Per superare le difficoltà di accesso ai finanziamenti e problemi di liquidità delle PMI, sotto il profilo dell’attenuazione del rischio di credito, il PNR 2015, in continuità con quanto indicato nel PNR dello scorso anno, indica tra gli obiettivi strategici quello di un ulteriore potenziamento del Fondo di garanzia alle PMI, che segue una serie di interventi attuati nel corso dell’anno passato volti all’ assegnazione di risorse e all’ ampliamento dell’accesso a una platea più ampia di piccole e medie imprese, tramite in particolare la revisione dei criteri di accesso per il rilascio della garanzia.

La platea dei destinatari della garanzia è stata poi ulteriormente ampliata (dalla legge di stabilità per il 2015, n. 190/2014) alle imprese con un numero di dipendenti non superiore a 499( dunque non più esclusivamente le piccole e medie imprese). L’efficacia di tale disposizione è stata tuttavia sospesa (D.L. 192/2014) fino al 31 dicembre 2015.

L’ulteriore potenziamento del Fondo, da attuarsi entro ottobre 2015, dovrebbe consistere nella revisione del modello di governance, nonché nell’introduzione del ricorso a sistemi di ammissione alla garanzia del Fondo basati su un modello di valutazione del rischio del credito, espresso come probabilità di default. Ulteriore novità dovrebbe consistere nell’ampliamento dell’ambito operativo del Fondo anche alle compagnie di assicurazione, ai fondi credito e alle società di cartolarizzazione per tenere conto della liberalizzazione del credito diretto alle imprese (operata dal c.d. “Dl competitività”).

Sotto il profilo dell’accesso ai finanziamenti non bancari l’Unione Europea ha raccomandato all’Italia l’adozione di misure volte a promuoverne l’accesso delle imprese, soprattutto di quelle di piccole e medie dimensioni (Raccomandazione n. 4). La Commissione, nel Documento sugli squilibri macroeconomici di marzo 2015, ha riconosciuto i progressi notevoli che l’Italia ha compiuto al riguardo, in particolare con riferimento all'agevolazione e la diversificazione dell'accesso ai finanziamenti. Il Documento sugli squilibri di marzo 2015, ha tuttavia evidenziato che la conoscenza delle misure da parte della PMI è ancora piuttosto limitata; si ipotizza che ciò possa essere in parte dovuto alla crescente frammentazione delle politiche.

Il DEF 2015 reca in merito un’ampia rassegna delle iniziative intraprese, la maggior parte delle quali sono confluite nei due decreti legge n. 91 del 2014 e 133 del 2014. Dette misure sono già legislativamente definite e già attuate, ovvero in corso di attuazione: esse hanno investito la normativa sul credito alle imprese, così come il loro regime finanziario, civile e fiscale.

Sotto il profilo dell’erogazione diretta del credito alle imprese da parte di soggetti non bancari, si è consentito alle imprese di assicurazione (anche senza residenza fiscale in Italia) ed alle società di cartolarizzazione italiane di concedere finanziamenti diretti alle imprese. Un analogo mandato è stato recentemente attribuito a Cassa Depositi e Prestiti, direttamente o tramite SACE, ovvero tramite una diversa società controllata (D.L. n. 3 del 2015).

Alcune misure fiscali adottate per sostenere la liquidità delle imprese hanno peraltro avuto un’implementazione autonoma: tra di esse, sia la Commissione UE che il Documento di economia e finanza in particolare ricordano – accanto ai già citati patent box e credito d’imposta per spese di ricerca e sviluppo - il potenziamento delle agevolazioni fiscali per investimenti in capitale di rischio, (ACE – Aiuto alla crescita economica), di cui è stato esteso l’ambito operativo soggettivo ed oggettivo.

La Commissione UE ha inoltre valutato con favore le misure fiscali che hanno corredato le già citate innovazioni relative al mercato dei capitali (agevolazioni per l’investimento in strumenti finanziari delle PMI e in particolare i cd. mini-bond; agevolazioni sui project bond).

Ulteriore punto qualificante delle politiche per sostenere il finanziamento non bancario delle imprese è rintracciabile, nel DEF 2015, nella fase di avvio l’operatività dei portali di equity crowdfunding, che consentono alle imprese innovative di reperire con modalità innovative le risorse finanziarie.

Accanto alle misure fiscali e finanziarie, ai predetti scopi il Governo ha inteso facilitare l’attività delle imprese, specie le piccole e medie, mediante alcune modifiche al diritto societario: gli interventi hanno riguardato tra l’altro la costituzione di società (ad es. la riduzione del capitale sociale minimo per la costituzione di SpA), la nuove definizione dimensionale delle PMI emittenti azioni quotate, le modifiche alla disciplina delle offerte pubbliche di acquisto. Ulteriori disposizioni hanno inteso incentivare gli investitori professionali all’ingresso nel capitale delle PMI quotate, nonché consentire alle società quotate e quotande di prevedere - in via statutaria - l’attribuzione di diritti di voto maggiorato.

L’attività di Cassa Depositi e Prestiti

Il Documento di economia e finanza richiama le attività svolte da Cassa Depositi e Prestiti (di seguito, CDP) in relazione a molteplici settori di operatività, a sostegno dell’economia italiana.

In estrema sintesi, si rammenta che CDP è una società per azioni a controllo pubblico, la cui quota di minoranza è detenuta da investitori privati (Fondazioni Bancarie); la sua attività si concreta, accanto al sostegno degli enti pubblici e alle opere infrastrutturali, anche in un generale supporto all’economia del Paese.

Accanto al ruolo svolto nella gestione delle risorse per la ‘Nuova Sabatini’ ed all’attività di credito alle imprese, il Documento di economia e finanza 2015 ricorda l’intervento di CDP in seno alle seguenti iniziative:

Consolidamento della struttura patrimoniale delle imprese

Nel DEF 2015 il Governo ribadisce la centralità dell’obiettivo del consolidamento della struttura patrimoniale delle imprese italiane, già enunciato nel DEF dello scorso anno, a partire dal rafforzamento delle reti d’impresa e dei consorzi, con misure che ne incentivino la diffusione sul territorio e la proiezione verso l’esterno.

In tale direzione va, ad esempio la misura (contenuta nella legge di stabilità 2015) che ha aumentato la dotazione del Fondo “Reti di Impresa’ al fine di promuovere la digitalizzazione delle imprese.

Tra gli strumenti per raggiungere l’obiettivo suddetto, il Governo indica inoltre una serie di puntuali misure agevolative, che dovrebbero essere adottate entro settembre 2015, in particolare sui contratti di rete. Si tratta, da un lato di agevolazioni fiscali da estendere a tutte le reti, con una particolare attenzione per le reti “green” e per quelle finalizzate all’internazionalizzazione. Inoltre dovrebbero essere introdotti incentivi alle iniziative di reti guidate da imprese di medio-grandi dimensione in grado di gestire alcuni elementi di complessità connessi con la realizzazione del Programma di rete. Infine la riforma dovrebbe essere volta a semplificare la normativa in relazione all’aspetto della mobilità dei lavoratori interni alle imprese partecipanti e prevede la costituzione di un Fondo nazionale che integri il singolo finanziamento regionale per supportare le imprese appartenenti al contratto di rete interregionale non beneficiarie.

Con riguardo infine alla patrimonializzazione delle imprese, il DEF 2015 fa riferimento (in particolare nel PNR, Sez. III, dedicata alle Risposte alle Raccomandazioni) al Fondo privato di servizio per la patrimonializzazione e la ristrutturazione delle imprese. In realtà tale Fondo è stato sostituito (con il c.d. Dl Investiment compact) da una Società per azioni, il cui capitale sarà interamente sottoscritto da investitori istituzionali e professionali e il cui scopo è la ristrutturazione, il sostegno e riequilibrio della struttura finanziaria e patrimoniale di imprese caratterizzate da adeguate prospettive industriali e di mercato. Si tratta dunque di un nuovo soggetto con natura e finalità diverse rispetto al Fondo di servizio, che era tenuto ad investire in aziende non solo prospetticamente, ma anche correntemente in utile.

Riduzione dei costi energetici per le imprese

Il costo dell’energia, e in particolare dell’energia elettrica, rappresenta un fattore di svantaggio competitivo per le imprese italiane.

La riduzione del costo dell’energia costituiva dunque un obiettivo strategico nel DEF dello scorso anno. Pertanto, nel corso del 2014 il Governo ha lanciato un pacchetto per la riduzione dei costi dell’energia elettrica (cd. “taglia bollette”), che include la revisione degli incentivi alle rinnovabili e la riduzione di numerose agevolazioni tariffarie di varia natura.

Al riguardo si segnala che la Commissione europea, nel Documento sugli squilibri macroeconomici, ha sottolineato il rischio, per modifiche retroattive ai sistemi incentivanti, di minare la fiducia degli investitori e aumentare il costo del capitale per gli investimenti futuri.

Inoltre il Governo sembra puntare sulle nuove infrastrutture di interesse strategico – in particolare l’elettrodotto Rizziconi-Sorgente, per collegare la Sicilia al continente – che dovrebbero consentire un migliore funzionamento del mercato e ulteriori riduzioni dei prezzi.

Accanto alla riduzione dei costi, quale elemento caratterizzante della propria politica energetica, il Governo intende realizzare, entro dicembre 2015, il completamento del processo (partito il 24 febbraio 2015), di market coupling secondo il quale i mercati elettrici di tre delle cinque frontiere italiane, ovvero Francia, Austria e Slovenia, sono stati“allineati” (o in gergo “accoppiati”) tra loro tramite la sincronizzazione delle rispettive Borse elettriche e il coordinamento dei rispettivi sistemi che definiscono ex ante la quantità massima di energia elettrica che può essere immessa in una zona e prelevata in un’altra. Per le frontiere elettriche tra Italia-Svizzera e Italia-Grecia il processo partirà invece nei prossimi mesi. Lo scopo del Market Coupling è quello di integrare i mercati elettrici di più paesi permettendo di assegnare la capacità giornaliera di transito sulla frontiera, con l’obiettivo di massimizzare il surplus economico complessivo dei partecipanti al mercato e incrementare il benessere sociale.

Internazionalizzazione e promozione del made in Italy

La Commissione UE, nel Documento sugli squilibri macroeconomici di Marzo 2015, ha messo in rilievo i principali deficit del sistema imprenditoriale italiano caratterizzato da una demografia sbilanciata verso le piccole imprese a bassa produttività, con una specializzazione relativa in prodotti ad intensità tecnologica medio-bassa, che pesa sulla competitività non di prezzo dell'economia italiana ed in particolare sulla propensione dell’Italia alle esportazioni.

La tendenza positiva della bilancia commerciale - secondo i dati Istat, nel 2014 l'avanzo commerciale raggiunge 42,9 miliardi - è dovuta principalmente alla contrazione delle importazioni nominali, mentre le esportazioni sono aumentate solo moderatamente.

Secondo la Commissione europea, affinché la capacità di esportazione possa diventare il motore di una crescita potenziale significativamente più elevata, l'Italia avrebbe bisogno di un recupero delle quote dei settori dei beni scambiabili (in particolare agricoltura e industria).

La Commissione pone al riguardo l’accento soprattutto sull’erosione del settore manifatturiero italiano, che rappresenta il 95% delle esportazioni di beni, e che potrebbe avere un impatto negativo sulle capacità di esportazione del paese.

In un quadro macroeconomico congiunturale che profila, secondo le stime europee, un’ulteriore evoluzione favorevole dei tassi di cambio assieme al rafforzamento della domanda esterna, il Governo ha avviato, a febbraio 2015, e intende attuare entro l’anno, il Piano per la promozione straordinaria del Made in Italy e l’attrazione degli investimenti in Italia (previsto dal D.L. n. 133/2014 e finanziato con la legge di stabilità 2015), finalizzato al sostegno delle imprese italiane (soprattutto PMI) che si rivolgono ai mercati esteri, all’assistenza agli investitori esteri in Italia nonché alla promozione dei prodotti italiani nei diversi mercati. Alcune azioni previste dal Piano sono rivolte a tutti i settori produttivi (ad es. sostegno alle manifestazioni fieristiche, come Vinitaly per l’agroalimentare, e all’e-commerce), altre riguardano comparti quali, in particolare, il comparto agroalimentare che mostrano un andamento delle esportazioni particolarmente favorevole e crescente (nel 2014 il valore delle esportazioni è stato pari a 34,3 miliardi), riservatario di una quota di risorse del Piano e di specifiche azioni di sostegno (azioni a tutela all'estero dei marchi e delle certificazioni di qualità, realizzazione di un segno distintivo unico volontario per le iniziative di promozione all'estero e per l’Expo e lotta al cd. Italian sounding).

Sono state inoltre poste in essere alcune misure volte a rafforzare l’attività a supporto dell’export, prima fra tutte la possibilità di utilizzare i fondi provenienti dalla gestione separata della Cassa Depositi e prestiti per tutte le operazioni volte a sostenere l’internazionalizzazione delle imprese, prevista dal decreto ‘Investment Compact’.

Rilancio della competitività del settore agroalimentare

Le politiche per il rilancio della competitività del settore agricolo e agroalimentare contenute nel DEF 2015 si muovono in sostanziale continuità con le azioni già avviate nel corso dell’anno scorso.

Nella Nota di Aggiornamento al DEF 2014 di settembre scorso, venivano richiamati, nel piano delle riforme, gli interventi di sostegno al settore agricolo compiuti nel 2014 (e considerati conclusi, in quanto adottati). Si tratta del D.L. 66/2014, e, in maggiore misura, nel D.L. n. 91/2014.

Nel DEF 2015, l’Esecutivo intende incidere con ulteriori misure, confermando da un lato quale provvedimento collegato alla decisione di bilancio il disegno di legge A.S. 1328, recante disposizioni in materia di semplificazione, razionalizzazione e competitività agricole del settore agricolo, agroalimentare e della pesca, già dichiarato collegato alla legge di stabilità 2014, presentato a febbraio 2014 ed attualmente all’esame del Senato. Dalla sua effettiva approvazione il Governo fa dipendere la realizzazione della semplificazione e del riassetto della normativa vigente in materia di agricoltura e pesca, e il riordino degli enti vigilati dal MIPAAF, punti sui quali il DDL prevede apposite deleghe al Governo (art. 5 e art. 9, del DDL 1328-A).

La prosecuzione dell’opera di semplificazione e sistemazione normativa del settore, parzialmente avviata con il D.L. n. 91/2014 (articoli 1, 1-bis e 2), e per la quale si rimanda alla scheda relativa alle Politiche di semplificazione, invocata nel PNR anche con specifico riferimento a taluni settori, quali il vitivinicolo, trova riscontro in sede parlamentare: la XIII Commissione della Camera è impegnata nell’esame in sede referente delle proposte di legge (C. 2236 Sani e C. 2618 Oliverio) di riorganizzazione e semplificazione della disciplina della coltivazione della vite e produzione e commercio del vino.

Sul piano della riorganizzazione degli enti vigilati dal Mipaaf, la legge di stabilità 2015 è in parte intervenuta, disponendo l’incorporazione di INEA nel CRA e l’Istituzione del Consiglio per la ricerca in agricoltura e l’analisi dell’economia agraria. Inoltre, il Mipaaf è coinvolto anche nel riassetto complessivo della P.A. di cui al disegno di legge delega A.S. 1577, all’esame del Senato, che prevede la riorganizzazione del Corpo forestale dello Stato, con eventuale assorbimento nelle altre forze di polizia e la conseguente riorganizzazione delle funzioni in materia di sicurezza agroalimentare.

Il PNR considera inoltre quale veicolo per la realizzazione di un cambiamento del sistema agricolo - sostenuto in misura prevalente dalle risorse provenienti dalla politica agricola comune (PAC) - la semplificazione e la riduzione degli adempimenti per le aziende relative alla gestione della PAC 2014-2020.

Su tale punto, anche su input della Commissione UE, sono state già adottate misure di semplificazione nella gestione della politica agricola comune 2014-2020 con il DM Mipaaf 12 gennaio 2015, n. 162, approvato d'intesa tra Stato - Regioni, che costituisce, nella sostanza, la base normativa che sostiene il «Piano Agricoltura 2.0» avviato il 23 marzo scorso.

Il PNR evidenza complessivamente l’esigenza di accelerare e facilitare l’attuazione nazionale della PAC 2014-2020, sia sul versante dei pagamenti diretti che dello sviluppo rurale, nonché dell’efficacia dei controlli sull’erogazione delle forme di incentivazione al settore, con riduzione del rischio di correzioni finanziarie da parte dell’Unione europea. Lo sforzo di efficientamento da parte degli Stati membri e delle autorità regionali nell’utilizzo dei Fondi strutturali e di investimento europei costituisce peraltro una parte della strategia del Piano di investimenti per l’Europa, il cd. “Piano Juncker”, lanciato con la Comunicazione della Commissione UE del 26 novembre 2014 (COM (2014) 903 final).

In particolare, per ciò che attiene allo sviluppo rurale, l’obiettivo evidenziato dal PNR è quello di dare avvio al Programma di Sviluppo Rurale nazionale (PSRN) relativo alla gestione del rischio in agricoltura (che prevede l’attivazione di risorse pubbliche, europee e statali, per complessivi 1.640 milioni nel periodo 2014-2020), con l’introduzione, in linea con quanto previsto dal Reg. UE 1305/2013, di nuove forme di mutualità per la stabilizzazione del reddito e per fronteggiare le emergenze climatiche.

Il PSRN 2014-2020 “gestione del rischio” è, in particolare, finalizzato a garantire l’ampliamento del sistema di sostegno alle assicurazioni agricole agevolate, attraverso strumenti innovativi, quali i fondi di mutualizzazione e il cd. strumento di stabilizzazione del reddito (IST), per il pagamento di compensazioni finanziarie agli agricoltori in caso di perdite economiche che possono essere causate da avversità atmosferiche, epizoozie, fitopatie o infestazioni parassitarie. In questi termini, - come evidenziato nel PSRN –sono interventi non sovrapponibili a quelli a valere sul Fondo di Solidarietà Nazionale.

Le ulteriori misure, annunciate come urgenti nel PNR, sono strettamente connesse alla necessità di dare sostegno a settori non più assoggettati a specifica regolamentazione a livello europeo, come il settore lattiero-caseario, che necessitano di un rilancio di competitività.

Anche in relazione al superamento del regime delle quote latte, introdotto a decorrere dal 1984 e cessato il 31 marzo scorso, il PNR evidenzia la necessità di una riforma strutturale delle relazioni commerciali nel settore, evidenziata anche dalla XIII Commissione della Camera, nella risoluzione n. 8-00102, approvata il 9 aprile scorso.

Le misure del PNR sono in linea con gli obiettivi del Piano straordinario per il latte, già reso noto dal Mipaaf con un comunicato del 31 marzo 2015. Si tratta di una serie di azioni, talune delle quali già adottate con la legge di stabilità 2015,che ha istituito un Fondo Latte di Qualità per gli investimenti nel settore, con una dotazione finanziaria di complessivi 108 milioni di euro nel triennio 2015-2017.

Quanto alla tempistica di attuazione di tali riforme, il Governo indica le misure di rilancio del settore lattiero caseario e quelle di gestione del rischio come attuabili entro il 2015, quelle di attuazione della PAC entro dicembre 2015. Non vengono ascritte, alle misure in questione specifici effetti in termini di impatto sul PIL.

Rilancio della competitività dei settori per la cultura ed il turismo

Il PNR 2015 conferma l’azione di rafforzamento ed integrazione delle sinergie tra le politiche per la cultura e quelle per il turismo, settori riconosciuti come essenziali per la crescita dell’economia del nostro paese.

Più in particolare, il documento evidenzia che il ruolo trasversale della cultura implica la modifica dei tradizionali schemi di governance delle politiche di settore, richiedendo piuttosto la definizione di nuovi modelli di collaborazione tra i diversi livelli istituzionali e tra soggetti pubblici e privati.

In tale ottica, a fine 2014 è stato insediato un tavolo permanente tra Ministero per i beni culturali e il turismo e l’ANCI, in attuazione del Protocollo d’intesa precedentemente siglato, finalizzato a individuare soluzioni innovative in materia di gestione dell’offerta culturale delle città. In tale contesto si inserisce anche la previsione (art. 7, co. 3-quater, D.L. 83/2014-L. 106/2014) del conferimento annuale del titolo di capitale italiana della cultura, sulla base di una procedura di selezione definita con decreto del Ministro dei beni e delle attività culturali e del turismo, d’intesa con la Conferenza unificata.

Una nuova politica gestionale ha interessato anche il settore dei musei, per il quale è intervenuto il D.M. 23 dicembre 2014. In particolare, il sistema museale italiano è costituito da 20 musei dotati di autonomia tecnico-scientifica – la cui direzione sarà affidata con un bando internazionale emanato il 7 gennaio 2015 a esperti in materia di gestione museale – e da una rete di 17 Poli regionali. Del sistema museale nazionale fanno parte i musei statali, nonché, tramite apposite convenzioni stipulate con il direttore del Polo museale territorialmente competente, ogni altro museo di appartenenza pubblica o privata.

Relativamente all’attrazione di capitali privati, la legge di stabilità 2015 ha ulteriormente ampliato la politica di incentivi fiscali utilizzati nella forma dei crediti d’imposta, già definita dal D.L. 83/2014 (c.d. Art Bonus), estendendo la possibilità di fruire delle agevolazioni fiscali tali previsioni anche per il sostegno delle fondazioni lirico-sinfoniche e dei teatri di tradizione (oltre che alle donazioni per interventi di manutenzione e restauro dei beni culturali pubblici, per il sostegno dei luoghi della cultura di appartenenza pubblica, la produzione cinematografica e audiovisiva, le sale cinematografiche storiche).

La politica di incentivazione fiscale interessa altresì il settore più specificamente turistico. Il DEF 2015 pone infatti l’accento sull’attuazione delle misure che prevedono agevolazioni per la digitalizzazione delle strutture ricettive e per la ristrutturazione e riqualificazione delle strutture alberghiere. L’estensione anche alle imprese turistiche delle agevolazioni fiscali previste per le startup rientra invece tra gli obiettivi che il Governo intende perseguire entro il 2015.

Per rispondere al consistente digital divide che ostacola gli operatori del sistema, pubblici e privati, nella programmazione, sviluppo e gestione della promozione e commercializzazione on-line dell’offerta complessiva di servizi turistici, il Governo punta all’implementazione della strategia digitale per il turismo.

Tra gli altri interventi da attuare entro il 2015, vi è altresì la classificazione nazionale delle strutture alberghiere e la predisposizione di un Piano straordinario per la mobilità turistica.

Rispetto alle linee di azione individuate nel DEF 2014, diversi punti non hanno trovato ancora completa attuazione. In particolare il Piano strategico per il turismo, punto qualificante delle politiche di settore dello scorso anno, non è stato adottato, né è citato nel PNR 2015.

4.2.3 Le politiche per la concorrenza e l’apertura dei mercati

Un significativo filone di interventi volti all’obiettivo dello stimolo della competitività del sistema imprenditoriale è rappresentato, nel DEF 2015, dalle politiche per la concorrenza.

L’Unione Europea ha sottolineato l’importanza (Raccomandazione n. 7) di promuovere l'apertura del mercato e rimuovere gli ostacoli rimanenti e le restrizioni alla concorrenza. Mercati aperti e concorrenziali sono infatti un importante fattore per accrescere l’efficienza e la competitività delle imprese italiane e garantiscono effetti positivi in termini di minori costi, maggiore possibilità di scelta e più tutela per i consumatori.

Già nel DEF 2014 il Governo sottolineava l’esigenza di dare nuovo impulso all’attuazione delle norme in materia di liberalizzazione delle attività economiche, indicando in particolare lo strumento della legge annuale sulla concorrenza quale strumento per porre in atto un’attività periodica di rimozione dei tanti ostacoli e freni, normativi e non, che restano nei mercati dei prodotti e dei servizi. Nel corso del 2014 la legge annuale per la concorrenza non è stata adottata. In particolare il Governo, sulla base delle segnalazioni dell’Autorità garante per la concorrenza ed il mercato, ha invece adottato, a febbraio 2015 il primo disegno di legge annuale per la concorrenza, che è attualmente all’esame della Camera (A.C. 3012).

La Commissione UE, nel Documento sugli squilibri macroeconomici di marzo 2015, riconosce che lo strumento della legge annuale sulla concorrenza costituisce un significativo punto di partenza per mettere in moto un meccanismo positivo nell’ambito del quale gli ostacoli regolamentari alla concorrenza vengono periodicamente esaminati e rimossi.

Con riguardo ai settori coinvolti il Governo intende intervenire, tramite il disegno di legge, in una serie di ambiti, che corrispondono in larga parte a quelli indicati nelle Raccomandazioni, quali le assicurazioni e fondi pensione, le comunicazioni, i servizi postali, l’energia, le banche, le professioni e la distribuzione farmaceutica. Nel cronoprogramma il Governo fissa alla fine del 2015 l’implementazione delle predette misure.

In ordine al settore assicurativo, con la Raccomandazione 7 l’Italia è invitata - tra l’altro - a promuovere l'apertura del mercato e rimuovere gli ostacoli rimanenti e le restrizioni alla concorrenza nel settore delle assicurazioni. Il “ddl concorrenza” reca disposizioni volte a ridurre i costi di sistema, attraverso una maggiore certezza del diritto e un più efficace contrasto alle frodi, nonché a promuovere la trasparenza e la mobilità dei consumatori. Il Documento sugli squilibri macroeconomici della Commissione UE di marzo 2015, segnala che dette misure sono particolarmente incisive.

Per quanto concerne il settore bancario, il Governo intende intervenire con:

• la facilitazione dell’accesso del cliente ai servizi di assistenza, mediante il contenimento dei costi delle relative chiamate telefoniche;
• la predisposizione di strumenti per favorire il confronto tra servizi bancari, in coerenza con la disciplina europea;
• il potenziamento della trasparenza, in occasione di vendita di polizze assicurative accessorie a contratti di finanziamento e mutui.

Con particolare riguardo all’ambito energetico, con riferimento al mercato elettrico e del gas, l’obiettivo governativo, è quello di superare, tramite le misure contenute nel “ddl concorrenza” l’attuale disciplina transitoria della “maggior tutela”, in base alla quale i consumatori finali di gas, cioè consumatori domestici e piccole medie-imprese, e i consumatori domestici di energia elettrica, che non abbiano scelto un fornitore sul mercato libero, vengono approvvigionati a condizioni stabilite trimestralmente dall’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico. Il Governo ha scelto per tale riduzione del perimetro della tutela una decorrenza differita nel tempo (1 gennaio 2018).

Con riguardo al settore della distribuzione dei carburanti la Raccomandazione 7 dell’UE richiede esplicitamente di promuovere l'apertura del mercato e rimuovere gli ostacoli rimanenti e le restrizioni alla concorrenza. Al riguardo il disegno di legge sulla concorrenza contiene una norma che elimina del tutto l'obbligo di erogazione di più tipologie di carburanti (incluso il metano per autotrazione) per chi installa un nuovo punto di vendita.

La raccomandazione n. 7 invita poi ad approvare la normativa in itinere o altre misure equivalenti volte – tra l’altro - a promuovere l’apertura del mercato e a rimuovere gli ostacoli rimanenti e le restrizioni alla concorrenza nei settori dei servizi professionali.

Con riferimento a tale settore, il disegno di legge sulla concorrenza:

• incide sulla professione forense, disciplinando le società tra avvocati e consentendovi l'accesso anche a soci di capitale;
• interviene sulla professione notarile, svincolando il numero e la collocazione dei notai dalla garanzia di un determinato reddito annuo per il professionista e favorendo l'offerta sei servizi notarili attraverso anche un ampliamento del bacino territoriale di riferimento;
• semplifica la compravendita di taluni immobili ad uso non abitativo, rendendo sufficiente il ricorso all'avvocato;
• semplifica la procedura per la costituzione di società a responsabilità limitata.

Infine è intenzione del Governo incidere nel settore della distribuzione farmaceutica, con misure volte ad eliminare il limite di titolarità di quattro licenze in capo ad un unico soggetto e a consentire la titolarità delle stesse in capo ai soci di capitale.

Nel DEF 2015, sempre con riguardo alle tematiche relative alla concorrenza, assumono inoltre specifico rilievo i servizi pubblici locali di rilevanza economica.

Al riguardo, la Raccomandazione 7 richiede di rimuovere tutti gli ostacoli e le restrizioni alla concorrenza nel settore, nonché di applicare con rigore la normativa che impone di rettificare entro il 31 dicembre 2014 i contratti che non ottemperano alle disposizioni sugli affidamenti in house.

La Commissione europea, nel documento sugli squilibri macroeconomici ha constatato che non è stato fatto alcun progresso nella riforma.

Il Governo indica, tra gli interventi finora compiuti, la costituzione dell’Osservatorio per i servizi pubblici locali presso il Ministero dello sviluppo economico, che in particolare dovrebbe assistere e vigilare sugli enti affidanti dei servizi nella redazione delle relazioni tecniche di affidamento, garantendone l’uniformità rispetto alla disciplina europea. In proposito, si segnala che i compiti e l’organizzazione dell’Osservatorio sono stati definiti con un decreto ministeriale di agosto 2014. Devono tuttavia essere ancora pubblicate le relazioni degli enti affidanti. Proprio al fine di sbloccare i ritardi nella costituzione degli ambiti territoriali ottimali, nell’istituzione dei relativi enti di governo e dei nuovi affidamenti su scala d’ambito, con la legge di stabilità 2015 è stato introdotto l’obbligo generalizzato per gli enti locali di aderire agli enti di governo degli ambiti prevedendo, in caso di mancata adesione al 1° marzo 2015 o entro sessanta giorni dall’istituzione o designazione dell’ente d’ambito, l’esercizio di poteri sostitutivi da parte del Presidente della Regione. Inoltre sono state adottate specifiche misure di incentivazione, anche economica, per superare la frammentazione organizzativa e gestionale dei SPL.

Nel 2015, il Governo intende dare una sistematizzazione alle numerose e complesse norme sui SPL che si sono succedute nel tempo con l’obiettivo di renderle più agevolmente applicabili. A tal fine, il disegno di legge delega di riforma della p.a. in corso di esame al Senato (AS 1577) contiene una delega per il riordino della disciplina dei servizi pubblici locali. Il Governo ritiene di concludere l’esame del provvedimento entro luglio 2015 e di approvare i decreti attuativi entro dicembre 2015.

In attesa di una compiuta riforma del settore dei servizi pubblici locali alcuni interventi di natura regolatoria hanno interessato il comparto idrico dove, oltre all’istituzione del nuovo Metodo Tariffario Idrico (MTI) - usato per la prima volta per calcolare le tariffe del periodo 2014-2015, sono stati fatti alcuni pasi avanti per razionalizzare le gestioni, mentre altre misure hanno riguardato il trasporto e i rifiuti.

In particolare, il D.L. 133/2014 “Sblocca Italia” è intervenuto sulle infrastrutture del settore idrico e per l’individuazione degli Enti di governo dell’ambito, introducendo la possibilità dell’affidamento diretto del servizio nell’ambito dell’Ato, purché a favore di società in possesso dei requisiti richiesti dall’ordinamento europeo per la gestione cosiddetta in house, partecipate esclusivamente e direttamente da enti locali compresi nell’ambito territoriale ottimale. Nel comparto dei rifiuti sempre il decreto Sblocca Italia ha previsto misure per la realizzazione su scala nazionale di un sistema adeguato e integrato di gestione dei rifiuti urbani e per conseguire gli obiettivi di raccolta differenziata e di riciclaggio.

Nell’ambito degli interventi in risposta alla Raccomandazione 8, si segnalano inoltre le misure in materia di concessioni autostradali di cui all’articolo 5 del D.L. 133/2014 finalizzate a consentire modifiche del rapporto concessorio attraverso l’aggiornamento o la revisione anche mediante l'unificazione di tratte interconnesse, contigue ovvero tra loro complementari, ai fini della loro gestione unitaria; relativamente a tali misure, la Commissione, nel documento sugli squilibri macroeconomici, sottolinea che la possibilità di proporre modifiche alle concessioni, e in tal modo beneficiare di proroghe, potrebbe precludere il mercato configurando possibili profili di incompatibilità con il diritto dell’UE.

Nell’ambito dei trasporti, il programma nazionale di riforma contempla interventi volti a promuovere la concorrenza con specifico riferimento al trasporto pubblico locale e all’ordinamento portuale.

Per quanto concerne il trasporto pubblico locale, si segnala che è in corso di predisposizione un disegno di legge volto a razionalizzare l’erogazione dei sussidi nel settore ed a garantire che gli affidamenti avvengano con procedure competitive (mentre gli affidamenti in house dovrebbero rappresentare una categoria residuale). Si annuncia inoltre l’intenzione di affrontare “con spirito di apertura al mercato” il tema del trasporto pubblico non di linea e dei servizi legati alla mobilità innovativa e alla sharing economy.

Per quanto concerne l’ordinamento portuale, si ribadisce l’intenzione di una riforma del settore (i cui contenuti dovrebbero emergere dal piano generale della portualità e logistica previsto dal decreto-legge n. 133/2014, sul punto si rinvia alla scheda relativa a infrastrutture e trasporti) che conduca ad una razionalizzazione del ruolo delle autorità portuali e a una riduzione del loro numero.

Per ulteriori elementi si rinvia alla scheda relativa alle infrastrutture e trasporti.

4.2.4 Giustizia

La giustizia riveste un ruolo significativo nel quadro delle riforme strutturali indicate dal DEF, a partire dalla riduzione dei margini di incertezza dell'assetto giuridico per alcuni settori, sia dal punto di vista della disciplina generale, sia dal punto di vista degli strumenti che ne assicurano l'efficacia (ad esempio, la riforma della giustizia civile).

La giustizia rientra tra le aree di intervento per le riforme strutturali, suscettibile di produrre effetti macroeconomici. Nel DEF, tali effetti sono valutati pari allo 0,1 per cento del PIL entro il 2020, allo 0,2 per cento del PIL entro il 2025 e allo 0,9 per cento del PIL nel lungo periodo.

Merita ricordare che il quadro di valutazione UE sulla giustizia (The Eu Justice Scoreboard), presentato dalla Commissione Europea nel marzo 2015, conferma che un sistema di giustizia efficace svolge un ruolo essenziale per creare un contesto favorevole agli investimenti, ripristinare la fiducia, favorire una crescita sostenibile oltre a determinare una maggiore prevedibilità nella regolazione. La Commissione mette a confronto in quel documento i dati di base sull’efficienza della giustizia civile.

Le riforme dei sistemi giudiziari sono, quindi, diventate parti integranti dei programmi di aggiustamento economico e fin dal 2012 l’Italia, insieme ad altri cinque Paesi membri, è stata individuata dalla UE tra gli Stati con particolari problematicità, attinenti in particolare alla durata dei procedimenti giudiziari e all’organizzazione del sistema giustizia.

Tra i provvedimenti di riforma considerati nello scenario rilevante per la clausola di flessibilità sono comprese nel DEF anche le misure di semplificazione nel settore della giustizia.

La specializzazione degli uffici giudiziari e il conseguimento di economie di scala attraverso la distribuzione geografica degli uffici giudiziari sono a tal fine due strumenti indicati dal documento.

Inoltre, lo snellimento del processo civile è perseguito attraverso il piano di digitalizzazione della giustizia, in particolare per accelerare il completamento del processo civile telematico, e l’introduzione di modalità di risoluzione delle controversie esterne ai tribunali e nuove formule di determinazione degli onorari degli avvocati.

Gli interventi diretti a contrastare i fenomeni di corruzione nel settore pubblico sono poi volti a favorire gli investimenti delle imprese in Italia e a tal fine è stata prima istituita e poi rafforzata l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC).

Inoltre, in materia di corruzione e tempi di prescrizione di alcuni reati, ulteriori misure sono al vaglio del Parlamento.

Il DEF dedica un paragrafo alla giustizia, anche in risposta alla raccomandazione n. 3 sulla efficienza e qualità della Pubblica Amministrazione, segnala la necessità di potenziare ulteriormente l'efficacia delle misure anticorruzione, anche rafforzando i poteri dell'autorità nazionale anticorruzione; monitorare tempestivamente gli effetti delle riforme adottate per aumentare l'efficienza della giustizia civile, con l'obiettivo di garantirne l'efficacia, e attuare interventi complementari, ove necessari.

Gli ambiti affrontati sono i seguenti:

• giustizia civile
• riforme ordinamentali e organizzative
• settore penale
• rafforzamento delle misure per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella PA
• la valorizzazione dei beni confiscati alla criminalità organizzata.

Rispetto al DEF 2014, trovano una specifica e autonoma trattazione le riforme ordinamentali e organizzative, unitamente alla lotta alla corruzione e alla valorizzazione dei beni confiscati alla criminalità organizzata. Nel DEF 2015 non costituiscono più ambiti di intervento autonomamente trattati la giustizia amministrativa e il sistema carcerario.

Nel complesso, il DEF 2015 si sviluppa lungo una linea di continuità con quello dello scorso anno, contraddistinta dal legame tra efficienza del sistema giudiziario e ripresa economica.

Nel DEF 2015, per ogni ambito sono individuate alcune azioni, per ciascuna delle quali sono specificate descrizione, finalità e tempi di realizzazione.

Con riguardo alla giustizia civile, le azioni interessano: il tribunale delle imprese, con l’estensione delle competenze delle sezioni specializzate in materia di proprietà industriale, e la disciplina delle crisi d’impresa; il tribunale della famiglia e della persona; le misure acceleratorie del processo civile; l’adozione in favore delle famiglie affidatarie e il divorzio breve. Tali settori sono fatti oggetto di un disegno di legge del Governo presentato alla Camera dei deputati (giustizia civile), di una proposta di legge già approvata dal Senato (adozione) e di un’altra modificata dal Senato dopo la prima approvazione della Camera dei deputati (divorzio breve).

Con riguardo alle riforme ordinamentali e organizzative, le azioni individuate investono sia il Parlamento per le modifiche legislative sia l’amministrazione competente per gli adeguamenti organizzativi. Tali azioni riguardano la riforma della magistratura onoraria, la riorganizzazione del Ministero della giustizia, il processo civile e penale telematico, l’ufficio del processo, l’accesso in magistratura, lo sviluppo di un sistema informativo integrato per il monitoraggio delle pendenze in materia civile (Strasburgo 2), la geografia giudiziaria, la razionalizzazione dei processi di spesa nella gestione e funzionamento degli uffici giudiziari, l’assunzione di nuove professionalità, la formazione e riqualificazione del personale giudiziario.

In particolare, sul processo civile telematico, il D.L. n. 90/2014 ha disposto l’obbligatorietà del deposito telematico degli atti processuali nei procedimenti civili. Tramite il portale dei servizi nazionali di giustizia, è possibile per chiunque la consultazione on line dello stato della causa in forma anonima e per i dati generici.

Si ricorda che, nel 2011, il Governo ha adottato un Piano straordinario per la digitalizzazione della giustizia. In particolare, l’art. 4 del decreto-legge 193/2012 ha disposto che nel processo civile e nel processo penale, tutte le comunicazioni e notificazioni per via telematica si effettuano mediante posta elettronica certificata (PEC). Per la prima volta, dunque, la disciplina del processo telematico è stata estesa anche al settore penale. Il provvedimento ha inoltre stabilito che negli uffici giudiziari indicati nei singoli decreti ministeriali attuativi, siano effettuate per via telematica ad un indirizzo di posta elettronica certificata una serie di notificazioni e comunicazioni nei procedimenti civili e penali e nelle procedure concorsuali.

Nella relazione sullo stato della giustizia (anno 2014), presentata dal ministro della giustizia il 19 gennaio 2015 (doc. CCXI, n. 2), sono forniti alcuni elementi e dati concernenti: la diffusione del processo civile telematico in vista degli obblighi previsti per il 30 giugno 2014; la diffusione dei registri penali SICP (sistema informativo della cognizione penale); la diffusione delle comunicazioni e notifiche nel processo penale in vista degli obblighi previsti per il 15 dicembre 2014; il potenziamento e il consolidamento delle infrastrutture tecnologiche destinate alla giustizia ed incremento della sicurezza, anche con riguardo alla protezione dagli attacchi di tipo cyber; l’integrazione nel sistema di Data-warehouse dei dati di ambito esecuzione civile e procedure concorsuali (registri SIECIC).

Con riguardo al settore penale, è individuata un’azione complessivamente dedicata alle modifiche alla normativa processuale e sostanziale ed essenzialmente contenuta nel disegno di legge n. 2798, all’esame della Camera dei deputati. Sono previsti interventi sui seguenti aspetti del diritto processuale penale: a) estensione della procedibilità a querela; b) estinzione del reato per riparazione del danno; c) diritti difensivi in fase di indagine; d) garanzie nell’acquisizione dei tabulati telefonici e nelle intercettazione di comunicazioni e conversazioni telefoniche o telematiche; e) riduzione dei tempi di durata del processo penale mediante interventi sull’udienza preliminare, sui riti alternativi e sulle impugnazioni; f) potenziamento degli strumenti investigativi (con il già approvato decreto legge per la lotta al terrorismo anche internazionale e mediante l’istituzione della banca dati nazionale del DNA). Nel settore del diritto penale sostanziale sono previsti i seguenti interventi: a) revisione della prescrizione dei reati (oggetto di una proposta di legge approvata dalla Camera e all’esame del Senato); b) riordino del codice penale; c) depenalizzazione dei reati di minore allarme sociale (oggetto di una delega contenuta nella legge n. 67 del 2014).

Ulteriori azioni interessano: misure volte a rafforzare il contrasto alla criminalità organizzata e ai patrimoni illeciti e il contrasto alla corruzione (oggetto della proposta di legge n. 3008, già approvata dal Senato); il disegno di legge recante misure in materia di estradizione per l’estero; il completamento del piano d’azione per il sovraffollamento carcerario.

Per quest’ultimo ambito, in base ai recenti interventi legislativi, sono state adottate misure volte a limitare in talune ipotesi l’esecuzione della pena in carcere. In particolare, qualora il giudice procedente ritenga che possa essere concessa la sospensione condizionale della pena, oppure la pena detentiva da irrogare possa essere contenuta in un massimo di tre anni, non possono essere disposte le misure della custodia cautelare o degli arresti domiciliari.

È stato introdotto nell’ordinamento giudiziario penale l’istituto della sospensione del procedimento penale con messa alla prova, inserita tra le cause estintive del reato. La misura consiste in condotte riparatorie, nell’affidamento dell’imputato al servizio sociale e nella prestazione di lavoro di pubblica utilità. La sospensione del processo con messa alla prova può essere richiesta dall’imputato nei procedimenti per reati puniti con pena pecuniaria, ovvero con reclusione fino a 4 anni.

Gli interventi normativi adottati hanno prodotto una consistente diminuzione della popolazione carceraria: si è passati da circa 66.000 detenuti (con una capienza regolamentare di 47.040 posti), presenti al momento della condanna della Corte di Strasburgo nella sentenza Torreggiani del gennaio 2013, a circa 54.000 al marzo 2015 (con una flessione di circa il 20 per cento e con una capienza regolamentare pari a 49.494 posti).

Sul piano organizzativo, con decreto ministeriale del marzo 2015 è stata definita la struttura e la composizione dell’ufficio del Garante nazionale dei diritti e delle persone detenute o private della libertà personale. L’istituzione del Garante nazionale rappresenta una puntuale risposta alle criticità evidenziate dalla Corte europea dei diritti dell’uomo con la sentenza del 2013, circa la presenza di efficaci strumenti di tutela dei diritti delle persone private della libertà personale

Con riguardo al rafforzamento delle misure per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella p.a., sono individuate azioni relative al rafforzamento delle misure preventive e al ruolo dell’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), al superamento della frammentazione delle stazioni appaltanti.

Infine, la valorizzazione dei beni confiscati alla criminalità organizzata interessa in particolare la definizione di una strategia nazionale. Sul tema sono in corso di esame alla Camera le proposte di legge n. 1138 e abbinate.

Quanto agli effetti macroeconomici, le misure considerate per la giustizia mirano all’aumento dell’efficienza tanto di quella civile quanto di quella penale.

Il DEF fa ricorso a stime della Commissione Europea sugli indicatori di efficienza giudiziaria e sul flusso di investimenti esteri diretti. In particolare, le riforme considerate nello studio della Commissione Europea comporterebbero: i) una riduzione del numero dei tribunali di prima istanza del 48 per cento a seguito di una riorganizzazione geografica dei tribunali e ii) una riduzione del tasso di litigiosità del 2,9 per cento generato da una riforma sulla mediazione.

4.2.5 Infrastrutture e trasporti

Infrastrutture

Per quanto riguarda le infrastrutture materiali, il PNR 2015 evidenzia innanzitutto (par. I.11), in continuità con quanto affermato nel precedente documento, l’importanza di proseguire gli interventi, già avviati nel 2014, nella direzione della semplificazione (misure contenute soprattutto nel D.L. n. 133/2014 cd. “Sblocca Italia”) e della lotta alla corruzione (che ha determinato l’istituzione dell’Autorità nazionale anticorruzione - ANAC). Tra i provvedimenti in corso di esame in tale ambito, il documento prospetta l’adozione, entro il mese di dicembre 2015, del disegno di legge delega (A.S. 1678, all’esame del Senato) per il recepimento delle nuove direttive europee 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE, che riformano nel complesso la disciplina degli appalti pubblici e delle concessioni, la cui attuazione determinerà una modifica della disciplina contenuta nel Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 163/2006). La Commissione, nel documento sugli squilibri macroeconomici, sottolinea, tra l’altro, le problematicità del sistema degli appalti pubblici italiano collegate all’instabilità e alla complessità del quadro giuridico e istituzionale, nonché all’elevato tasso di controversie e alla durata eccessiva delle procedure.

Ulteriori misure rilevanti nel settore degli appalti pubblici sono, inoltre, collegate (par. I.2 e I.15) alla razionalizzazione delle centrali d’acquisto della pubblica amministrazione, disciplinata dall’articolo 9 del D.L. 66/2014, al fine di pervenire a un elenco ristretto di soggetti aggregatori; in proposito, il documento prevede di pervenire entro il 2015 a un riordino della disciplina riguardante le centrali di committenza al fine di ridurre gli oneri amministrativi connessi alle procedure di acquisto e i prezzi di acquisto.

Sul fronte degli investimenti infrastrutturali, il programma sottolinea l’importanza strategica del Piano per gli Investimenti per l’Europa, cd Piano Juncker, e della creazione del Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS), la cui operatività potrà contribuire al finanziamento di importanti progetti. Vengono, altresì, prospettati entro il mese di giugno 2015 il finanziamento dei progetti trasmessi alla Commissione europea a valere sulle risorse della Connecting Europe Facility e l’approvazione da parte della Commissione europea del Programma operativo infrastrutture e reti 2014-2020. Nel contempo, il documento pone l’attenzione sulla necessità di destinare finanziamenti alle opere piccole e medie al fine di assicurare la manutenzione del territorio e del patrimonio pubblico; in tale ambito, sono ricompresi gli interventi segnalati dai sindaci e finanziati nell’ambito delle risorse stanziate dal D.L. 133/2014, il cui completamento è previsto entro il 2017, e quelli riguardanti i beni immobili demaniali e il dissesto idrogeologico, anch’essi finanziati dal predetto decreto, il cui completamento è previsto entro il 2018.

Quanto al finanziamento delle infrastrutture, il programma rileva la necessità, per un verso, di una programmazione strategica finalizzata a promuovere le opere prioritarie e, per l’altro, di un coinvolgimento del capitale privato attraverso varie forme di partenariato pubblico-privato (PPP). Relativamente al primo profilo, l’allegato al DEF, che reca l’aggiornamento del Programma delle infrastrutture strategiche (PIS), elenca, tra l’altro, venticinque opere prioritarie il cui costo è pari a 70,93 miliardi di euro di cui 48 disponibili. Per quanto riguarda invece il coinvolgimento dei privati nelle opere infrastrutturali, il documento, entro il mese di dicembre 2015, prevede la creazione di una Unità tecnica interministeriale per la valutazione dei profili di bancabilità delle opere da realizzare con la finanza di progetto e uno standard unificato per i bandi, le procedure e i contratti, nel rispetto degli obiettivi e della natura del progetto oggetto di bando. Ulteriori azioni in tale ambito interessano la trasparenza del flusso di informazioni e il monitoraggio delle opere, nonché lo studio di specifiche disposizioni riguardanti i modelli di PPP contestualmente al recepimento delle nuove direttive europee.

Con riguardo alle misure adottate in risposta alla raccomandazione n. 8 in tema di infrastrutture, il programma evidenzia gli interventi, per lo più nell’ambito del D.L. 133/2014 e della legge di stabilità per il 2015, che riguardano la semplificazione delle procedure, la velocizzazione di alcune opere infrastrutturali, lo stanziamento di risorse finanziarie da destinare ad interventi infrastrutturali anche in campo ambientale. Tra le misure elencate in risposta alla citata raccomandazione è inclusa anche la norma di cui all’articolo 5 del D.L. 133/2014 finalizzata a consentire l’aggiornamento o la revisione delle concessioni autostradali anche mediante l'unificazione di tratte interconnesse, contigue ovvero tra loro complementari, ai fini della loro gestione unitaria. Nel documento sugli squilibri macroeconomici,la Commissione sottolinea che la possibilità di proporre modifiche alle concessioni, e in tal modo beneficiare di proroghe, potrebbe precludere il mercato configurando possibili profili di incompatibilità con la normativa europea.

Ulteriori azioni riguardano, infine, l’attuazione del Piano per l’emergenza abitativa, entro il 2016, e del Piano per le città, che sarà finanziato fino al 2017.

Il D.L. n. 47/2014 contiene una serie di misure volte: al rifinanziamento del Fondo nazionale per il sostegno all'accesso alle abitazioni in locazione e del Fondo destinato agli inquilini morosi incolpevoli; alla riduzione della cedolare secca per i contratti a canone concordato dal 15 al 10 per cento, per il quadriennio 2014-2017; al recupero degli alloggi di edilizia residenziale pubblica (ERP); a incentivare l’edilizia residenziale sociale.

In attuazione di quanto previsto dal D.L. n. 83 del 2012, nel PNR 2015 si ricorda che si è proceduto alla selezione di 28 progetti a cui è stata garantita la copertura finanziaria in parte con fondi nazionali ed in parte con fondi del Piano di azione e coesione (PAC). Sono stati inoltre sottoscritti 28 contratti di valorizzazione urbana e firmate 24 convenzioni per la definizione delle modalità di erogazione del finanziamento e di monitoraggio degli interventi. I finanziamenti destinati al Piano nazionale per le città, risultano pari ad un totale di 318 milioni di cui 224 milioni di fondi nazionali e 94 milioni di fondi del PAC.

In merito alle infrastrutture energetiche, la Raccomandazione 8 dell’UE richiede l’approvazione dell'elenco delle infrastrutture strategiche del settore energetico. La Commissione europea, nel documento sugli squilibri macroeconomici, ha constatato per l’Italia progressi limitati relativamente alle infrastrutture strategiche nel settore dell'energia, in quanto il decreto “competitività” (D.L. 90/2014) ha identificato le categorie di infrastrutture da considerare "strategiche" ma non i progetti specifici, come invece previsto dalla Strategia energetica nazionale (SEN).

Il Governo ritiene di concludere entro l’anno la procedura per l’individuazione delle infrastrutture energetiche con l’adozione di un provvedimento che individuerà i criteri di selezione, in particolare i nuovi terminali GNL, coerenti con le previsioni contenute nella SEN, a cui applicare l’iter autorizzativo semplificato previsto dal decreto “sblocca-Italia”.

Per quanto concerne le infrastrutture immateriali, il programma nazionale di riforma segnala (si veda in particolare la scheda n. 61 del capitolo relativo alle azioni di riforma a livello nazionale) la predisposizione da parte del Governo della strategia nazionale banda ultralarga e della strategia per la crescita digitale, entrambe approvate dal Consiglio dei ministri nella riunione del 3 marzo 2015. La tabella del cronoprogramma di governo indica per il piano banda ultralarga un’attuazione nel periodo 2015-2020.

Si ricorda che la strategia per la crescita digitale prevede un percorso per la digitalizzazione del Paese capace di determinare il progressivo switch off dell’opzione analogica per la fruizione dei servizi pubblici, progettando la digitalizzazione della pubblica amministrazione, e di garantire crescita economica e sociale, attraverso lo sviluppo di competenze nelle imprese e di diffusione di cultura digitale fra i cittadini che generi nuova offerta capace di competere sui mercati globali;

La strategia italiana per la banda ultralarga prevede invece, tra le altre cose, la suddivisione del territorio nazionale in quattro tipologie di cluster con costi e complessità di infrastrutturazione crescenti, prevedendo, attraverso una sinergia di interventi pubblici e privati, per le aree dei cluster A e per la maggioranza delle aree del cluster B l’infrastrutturazione con reti di banda ultralarga a 100 Mbps, mentre per le aree dei cluster C e D è prevista un’infrastrutturazione con reti di banda larga veloce ad almeno 30 Mbps.

Il DEF 2015 ricorda anche l’attuazione in corso delle disposizioni previste dall’art. 6 del decreto-legge n. 133/2014 (cd. DL Sblocca Italia) in materia di riconoscimento di un credito di imposta IRES ed IRAP entro il limite massimo del 50 per cento dell’investimento aggiuntivo rispetto a quanto già previsto dai piani industriali degli operatori. In particolare, risulta in via di predisposizione il decreto attuativo del Ministero dello sviluppo economico chiamato ad individuare condizioni, criteri, modalità operative, di controllo e attuative per la fruizione del credito d’imposta nonché il procedimento per l'individuazione, da parte del CIPE, del limite degli interventi agevolabili.

Trasporti

Nel settore dei trasporti, il programma nazionale di riforma (paragrafo I.11) conferma, in ambito aeroportuale, la centralità attribuita già nel DEF 2014 al piano nazionale degli aeroporti, di cui si prevede l’approvazione entro giugno 2015. Si specifica che la stesura finale del piano dovrà tenere conto delle integrazioni decise in sede di Conferenza Stato-regioni (la Conferenza si è espressa il 19 febbraio 2015). Rispetto al precedente programma nazionale di riforma viene posto l’accento sull’esigenza di realizzare alleanze di sistema e reti aeroportuali nei bacini individuati dal Piano e di promuovere il miglioramento dell’accessibilità agli aeroporti e le interconnessioni modali (ciò attraverso l’incentivazione dei collegamenti con l’Alta velocità ferroviaria dei gate intercontinentali di Roma Fiumicino, Milano Malpensa e Venezia nonché attraverso l’inserimento delle infrastrutture di ultimo miglio nelle procedure speciali di “legge obiettivo”).

Anche in ambito portuale, è ribadita l’esigenza dell’adozione, entro giugno 2015⁽⁸⁸⁾ , del piano nazionale della portualità e della logistica (la cui adozione è anche prevista ai sensi dell’art. 29 del decreto-legge n. 133/2014, cd. DL Sblocca Italia). Laddove il DEF 2014 sottolineava l’esigenza dell’individuazione, nell’ambito del piano, di distretti portuali e logistici nell’ambito dei corridoi della rete transeuropea TEN-T, e, quindi, dell’individuazione di una sola Autorità portuale di interesse nazionale per ciascun distretto, ritenendo imprescindibile il superamento della “logica delle 24 autorità portuali”, il DEF 2015 prevede⁽⁸⁹⁾ una “gerarchizzazione della rete, l’individuazione di bacini portuali di rilevanza nazionale” e “l’individuazione e implementazione di un modello di governance che centralizzi gli indirizzi strategici”, nonché una “semplificazione delle rete delle autorità portuali”. In questo quadro, il PNR prevede che la riforma dell’ordinamento portuale conduca a “una razionalizzazione del ruolo delle autorità portuali e a una riduzione del loro numero”. In questo contesto si dovrà anche provvedere al completamento dei corridoi europei e al miglioramento delle infrastrutture di collegamento stradali e ferroviarie di ultimo miglio.

Al riguardo si ricorda che il documento sugli squilibri macroeconomici della Commissione europea (SWD(2015)31) segnala, nell’ambito dell’attuazione della raccomandazione 8, i “progressi limitati” compiuti per quanto concerne le infrastrutture strategiche nel settore dei porti, citando anche la mancata adozione del piano strategico per la portualità previsto “dal decreto legge n. 90/2014” (in realtà si tratta, come già segnalato, del decreto-legge n. 133/2014; il termine per l’adozione del piano è scaduto il 9 febbraio 2015).

Per quanto concerne il trasporto pubblico locale e ferroviario il programma nazionale di riforma 2015 indica la necessità (con attuazione prevista nel 2016) di un coordinamento tra la programmazione dei servizi e la programmazione degli investimenti al fine di migliorare progressivamente gli indicatori di efficientamento e razionalizzazione del settore. Si intende anche garantire la concorrenza e la trasparenza dei servizi locali e in particolare quella del trasporto locale ferroviario coadiuvandosi con l’Autorità dei trasporti.

In proposito il documento sugli squilibri macroeconomici sulla Commissione europea registra, con riferimento all’attuazione della raccomandazione 8, i “notevoli progressi per quanto riguarda l’Autorità di regolazione dei trasporti, che è attualmente operativa anche se sotto organico”⁽⁹⁰⁾ .

Il DEF 2015 annuncia poi la predisposizione di un disegno di legge di riforma del trasporto pubblico locale volto a razionalizzare l’erogazione dei sussidi nel settore ed a garantire che gli affidamenti avvengano con procedure competitive (mentre gli affidamenti in house dovrebbero rappresentare una categoria residuale). Si annuncia inoltre l’intenzione di affrontare “con spirito di apertura al mercato” il tema del trasporto pubblico non di linea e dei servizi legati alla mobilità innovativa e alla sharing economy. Si prevede infine l’approvazione entro la fine del 2015 dei costi-standard nel settore del trasporto pubblico locale (in materia l’art. 1, co. 84, della legge di stabilità 2014, L. n. 147/2013 prevede l’approvazione di un decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, previa intesa in sede di Conferenza unificata). In tal senso vengono riprese alcune delle indicazioni contenute nel DEF 2014 in merito agli indirizzi della riforma del trasporto pubblico locale (tra gli altri applicazione dei costi standard; semplificazione delle procedure per la gestione del fondo nazionale per il TPL con introduzione di criteri di premialità/penalità sulla base dell’affidamento del servizio con procedure di evidenza pubblica; attivazione dei sistemi di bigliettazione elettronica integrata).

In materia di trasporto stradale, il DEF 2015 conferma l’esigenza, già segnalata nel DEF 2014, di un superamento, per l’autotrasporto, della “logica di erogazione annuale di risorse”.

Merita segnalare che nel frattempo è intervenuta la riforma del settore operata con la legge di stabilità 2015 (L. n. 190/2014, art. 1 commi da 247 a 251) che ha effettivamente ridefinito le caratteristiche generali e le condizioni del contratto di trasporto merci previste dall'art. 83-bis del D.L. n. 112 del 2008, con il superamento del sistema dei contratti basati sui "costi minimi", a favore di una nuova disciplina basata sul principio della libera contrattazione dei prezzi. Le disposizioni hanno inoltre modificato le definizioni di vettore e di committente nel settore dell'autotrasporto, recate dal decreto legislativo n. 286/2005, introducono e disciplinato la figura del sub-vettore.

Il DEF segnala inoltre l’approvazione con il DPCM 26 settembre 2014 del piano nazionale infrastrutturale per la ricarica dei veicoli alimentati ad energia elettrica; il documento si impegna infine ad attuare entro il luglio 2015, la piattaforma telematica nazionale dei sistemi di trasporto intelligente (ITS) prevista dal decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 1° febbraio 2013.

Con tale decreto si dava attuazione all’articolo 8 del decreto-legge n. 179/2012 che ha recepito nell’ordinamento interno la direttiva 2010/40/UE in materia di sistemi di trasporto intelligente.

88) La tabella iniziale del cronoprogramma di governo del DEF indica, per l’attuazione del piano nazionale della portualità e della logistica il triennio 2015-2017.

89) In coerenza con le linee guida del piano presentate in occasione degli stati generali della portualità e della logistica svoltisi il 9 febbraio 2015, come segnalato nella scheda n. 62 del capitolo relativo alle azioni di riforma a livello nazionale.

90) Il programma nazionale di riforma ricostruisce anche l’attività fin qui svolta dall’Autorità: tra le altre cose, si ricorda l’approvazione delle misure di regolazione per l’accesso equo e non discriminatorio alle infrastrutture ferroviarie, del regolamento in materia di sanzioni per il mancato rispetto dei diritti dei passeggeri nel trasporto ferroviario e dei modelli tariffari per i diritti aeroportuali.

4.2.6 Lavoro

Per quanto riguarda il mercato del lavoro, il Documento di economia e finanza (di seguito “Documento”), nella sezione dedicata al Programma nazionale di riforma (PNR, I-8) richiama assai ampiamente il Jobs act (legge n. 183/2014), ossia il principale provvedimento di riforma del mercato del lavoro sin qui adottato, recante cinque deleghe legislative che intervengono su importanti e vasti ambiti del diritto del lavoro.

Si tratta delle seguenti deleghe:

• delega in materia di ammortizzatori sociali, finalizzata a razionalizzare le forme di tutela esistenti, differenziando l'impiego degli strumenti di intervento in costanza di rapporto di lavoro (Cassa Integrazione) da quelli previsti in caso di disoccupazione involontaria (ASpI);
• delega in materia di servizi per il lavoro e di politiche attive, avente lo scopo di riordinare la normativa in materia di servizi per il lavoro, per garantire la fruizione dei servizi essenziali in materia di politiche attive del lavoro su tutto il territorio nazionale, razionalizzando gli incentivi all'assunzione e all'autoimpiego e istituendo una cornice giuridica nazionale che faccia da riferimento anche per le normative regionali e provinciali;
• delega in materia di semplificazione delle procedure e degli adempimenti, per conseguire obiettivi di semplificazione e razionalizzazione delle procedure di costituzione e gestione dei rapporti di lavoro, al fine di ridurre gli adempimenti a carico di cittadini e imprese;
• delega in materia di riordino delle forme contrattuali e dell'attività ispettiva, finalizzata a rafforzare le opportunità d'ingresso nel mondo del lavoro e a riordinare i contratti di lavoro vigenti per renderli maggiormente coerenti con le attuali esigenze del contesto occupazionale e produttivo, nonché a rendere più efficiente l'attività ispettiva;
• delega in materia di tutela e conciliazione delle esigenze di cura, di vita e di lavoro, avente lo scopo di garantire adeguato sostegno alla genitorialità e favorire le opportunità di conciliazione dei tempi di vita e di lavoro per la generalità dei lavoratori.

Gli effetti della riforma in termini di impatto sul PIL, una volta pienamente implementata con l’adozione di tutti i decreti legislativi attuativi, sono quantificati in 0,6% nel 2020 e in 1,3% nel lungo periodo.

A tale riguardo il Documento ricorda innanzitutto che in attuazione della delega sono stati fin qui approvati due decreti legislativi, relativi al contratto a tutele crescenti e all'introduzione di nuovi ammortizzatori sociali.

Il primo (D.Lgs. 23/2015), relativo al contratto a tutele crescenti, introduce una nuova disciplina delle conseguenze dei licenziamenti illegittimi, individuali e collettivi, per i lavoratori assunti a tempo indeterminato successivamente alla sua entrata in vigore, eliminando ogni possibilità di reintegrazione nel posto di lavoro in caso di licenziamenti economici e circoscrivendola nel caso di licenziamenti disciplinari. In quest'ultimo caso la reintegrazione del lavoratore sarà possibile solo nel caso di insussistenza del fatto materiale, direttamente dimostrata in giudizio.

Il secondo (D.Lgs. 22/2015) prevede l'introduzione di nuovi ammortizzatori sociali per il 2015, denominati Nuova assicurazione sociale per l'impiego (NASpI), Assegno sociale di disoccupazione (ASdI) e Indennità di disoccupazione per i lavoratori con rapporto di collaborazione coordinata e continuativa (DIS-COLL), a fronte del superamento degli ammortizzatori sociali vigenti (ASpI, mini-ASpI e indennità una tantum per i collaboratori coordinati e continuativi). Il provvedimento prevede, poi, in un'ottica di rafforzamento delle politiche attive, l'introduzione del nuovo contratto di ricollocazione.

Il Documento, richiamati i due ulteriori schemi di decreto legislativo già trasmessi alle Camere per l’espressione del parere da parte delle Commissioni competenti, relativi al riordino delle forme contrattuali e alla disciplina delle mansioni (n.158) e alle misure per favorire la conciliazione tra tempi di cura, di vita e di lavoro (n.157), definisce poi un cronoprogramma per la successiva attuazione della delega, prevedendo l’adozione dei seguenti ulteriori schemi di decreto legislativi:

• entro maggio 2015, lo schema di decreto in materia di semplificazione delle procedure e degli adempimenti connessi al rapporto di lavoro e lo schema di decreto sull’Agenzia per l’attività ispettiva;
• entro giugno 2015, lo schema di decreto in materia di ammortizzatori sociali in costanza di rapporto di lavoro e lo schema di decreto in materia di politiche attive.

Si fa presente che il cronoprogramma non sembra prevedere l’adozione di decreti legislativi volti ad attuare talune parti della legge delega, in particolare quelle relative all’introduzione del tax credit quale incentivo al lavoro femminile⁽⁹¹⁾ e alla cessione di giorni di riposo aggiuntivi fra lavoratori dipendenti dello stesso datore di lavoro⁽⁹²⁾ .

Il Documento prevede inoltre la presentazione, entro il 2015, di un disegno di legge governativo "per consentire, attraverso la contrattazione aziendale (o territoriale), l’adozione di modelli di partecipazione dei lavoratori nella vita delle imprese e per favorire l’evoluzione nelle relazioni industriali, con il superamento della conflittualità attraverso la ricerca di obiettivi condivisi".

Il programma nazionale di riforma, nella sezione dedicata alle risposte alla Raccomandazione n.5 in materia di mercato del lavoro (sezione III.1), oltre a richiamare il Jobs act e il relativo processo di attuazione della delega, si sofferma sui seguenti aspetti:

• monitoraggio delle riforme del mercato del lavoro: a tale riguardo il documento ricorda che è tuttora operante il sistema permanente di monitoraggio attivato dalle legge n.92/2012 (legge Fornero), nell’ambito del quale la legge n.183/2014 (Jobs act) prevede che si proceda al monitoraggio delle nuove discipline normative adottate con i decreti legislativi attuativi della delega.

Al riguardo si osserva che la Raccomandazione n.5 chiedeva all’Italia, in modo assai puntuale, che entro la fine del 2014 si procedesse alla valutazione degli effetti delle riforme del mercato del lavoro e del quadro della contrattazione salariale sulla creazione di posti di lavoro. Tale indicazione non ha avuto seguito, ove si consideri che l’ultimo Rapporto sugli effetti delle riforme del mercato del lavoro (per quanto concerne le tipologie contrattuali) risale a gennaio 2014 (a fronte di una periodicità che la legge prevede almeno annuale);

• tutele per la disoccupazione e sostegno al reddito: a tale riguardo il documento (oltre al Jobs act e al decreto attuativo in materia di ammortizzatori) ricorda lo stanziamento di 1,3 miliardi di euro nel 2015 per gli ammortizzatori sociali in deroga e la ridefinizione (in termini restrittivi) dei criteri di accesso agli ammortizzatori sociali in deroga e alla CIG in deroga;
• garanzia giovani⁽⁹³⁾ : a tale riguardo il documento fa presente, in primo luogo, che a febbraio 2015 la Commissione UE ha proposto di aumentare dall’1% al 30% il tasso di prefinanziamento dell’iniziativa, con la conseguenza che si renderebbe disponibile una somma complessiva nel 2015 per l’Italia 170 milioni (invece dei 5,6 milioni previsti); inoltre, ricorda che tra le azioni previste dal Programma italiano volte a dare attuazione alla Garanzia giovani, vi è anche la previsione del cosiddetto "bonus occupazione", un incentivo per le assunzioni di giovani con specifici requisiti;
• misure per incentivare la disoccupazione: a tale riguardo il documento richiama i provvedimenti assunti dal Governo per la riduzione del cuneo fiscale, come gli 80 euro in busta paga per i dipendenti con reddito annuo fino a 26.000 euro, la deducibilità del costo del lavoro dalla base imponibile IRAP e l’esenzione contributiva triennale totale (entro il limite di 8.040 euro annui) per le nuove assunzioni a tempo indeterminato fatte nel 2015;
• semplificazione dei contratti a termine e dell’apprendistato: a tale riguardo il Documento richiama il decreto legge n.34/2014, che ha introdotto semplificazioni per l’accesso a tali forme contrattuali. Per quanto riguarda il contratto a termine, in particolare, è stata eliminata la necessità di indicare la causale ed è stata prevista la possibilità di prorogare il contratto fino a 5 volte; a fronte di ciò, è stato introdotto un tetto all'utilizzo di tale contratto, pari al 20% dei lavoratori a tempo indeterminato dipendenti dallo stesso datore di lavoro. Per quanto attiene all'apprendistato sono state semplificate le procedure per la redazione del piano formativo e per lo svolgimento della formazione pubblica; inoltre sono stati attenuati gli obblighi di stabilizzazione e fissati criteri volti al contenimento della retribuzione nell'apprendistato di primo livello.

Per quanto concerne la valutazione delle attività posta in essere dal nostro Paese in relazione alle raccomandazioni in materia di mercato del lavoro formulate a livello europeo, merita ricordare brevemente le considerazioni svolte dalla Commissione europea nella Relazione per Paese relativa all’Italia 2015. In tale documento la Commissione rileva in primo luogo che sebbene non sono stati compiuti progressi ai fini del conseguimento degli obiettivi Europa 2020 in materia di occupazione, i tassi di attività hanno resistito grazie alla crescente partecipazione degli anziani (anche per effetto del sensibile aumento dell’età pensionabile conseguente alla riforma previdenziale del 2011) e delle donne alla forza lavoro.

A fronte di ciò, tuttavia, persistono tassi assai elevati di disoccupazione giovanile e di giovani NEET, con conseguenze potenzialmente gravi per l’accumulazione del capitale umano (soprattutto ove si consideri che a differenza di altri Stati membri, come la Spagna, ove si registrano alti tassi di disoccupazione giovanile, in Italia la diminuzione dei tassi di attività giovanile non è associata a un allungamento del tempo trascorso nel sistema scolastico e formativo.

Per quanto riguarda le politiche attive il documento evidenzia che esse non sono sufficientemente sviluppate per affrontare in modo adeguato le carenze del mercato del lavoro italiano. Ciò è da ricondurre principalmente alla scarsa efficienza dei servizi dell’impiego, alla ridotta cooperazione tra questi e le agenzie private e, più in generale, al fatto che la spesa per le politiche attive è inferiore alla media dell’unione europea ed è destinata solo in parte modesta all’assistenza nella ricerca di lavoro; inoltre, manca un coordinamento efficace tra le politiche di attivazione e il sistema delle indennità di disoccupazione, ossia tra politiche attive e passive. A tale riguardo il documento guarda con favore alla riforma delle politiche attive prevista dal Jobs act e, in particolare, al possibile miglioramento della governance del sistema che potrà discendere dalla creazione di un’agenzia nazionale.

Il documento osserva, poi, che sono stati fatti progressi limitati nella promozione dell’occupazione femminile, mentre le misure adottate per combattere la disoccupazione giovanile sono state insufficienti, soprattutto per quanto attiene alla transizione tra scuola e lavoro.

Con riguardo alla Garanzia giovani, il documento, preso atto positivamente della rapida mobilitazione dei fondi dell’unione europea, osserva che i risultati sono ancora limitati, in quanto manca una collaborazione concreta tra tutti i soggetti coinvolti al fine di garantire offerte di lavoro o formative numero e qualità sufficiente, con il contratto di apprendistato che continua a scontare forti limiti.

Infine, il documento osserva che i progressi contro il lavoro sommerso sono stati limitati, in quanto non si è proceduto alla prevista assunzione di 250 ispettori e ci si è limitati a un limitato incremento delle sanzioni.

91) Di cui all’articolo 1, comma 9, lettera c), della legge n.183/2014.

92) Di cui all’articolo 1, comma 9, lettera e), della legge n.183/2014.

93) La Garanzia giovani (Youth Guarantee) è un programma comunitario, il quale prevede che ogni giovane, entro quattro mesi dalla conclusione del suo ciclo di scuola o di università (o entro quattro mesi dalla perdita di un posto di lavoro), riceva l'offerta di un lavoro, di un tirocinio, di un modulo di formazione o di un nuovo percorso d'istruzione. Per tale programma, vi è uno stanziamento globale comunitario, destinato ai Paesi che, come l'Italia, hanno un tasso di disoccupazione giovanile superiore al 25 per cento. In tale àmbito, le risorse in favore dell'Italia sono pari a 1,5 miliardi di euro per il periodo 2014-2015.

4.2.7 La politica di coesione

Nell'ambito del potenziamento degli sforzi intesi a far progredire l'efficienza della pubblica amministrazione, la Raccomandazione 3 segnala espressamente la necessità di garantire una migliore gestione dei fondi dell'UE attraverso un'azione risoluta di miglioramento della capacità di amministrazione, della trasparenza, della valutazione e del controllo di qualità sia a livello nazionale che a livello regionale, specialmente nelle regioni meridionali.

In un contesto di progressiva contrazione degli investimenti pubblici, la politica di coesione va considerata – sottolinea il PNR - come la principale fonte di finanziamento della spesa di investimento, specialmente al Sud, per la cui attuazione è presupposto essenziale la possibilità di utilizzare gli spazi di flessibilità nell’applicazione del Patto di stabilità e crescita.

La necessità del rafforzamento della capacità amministrativa nella gestione dei fondi europei – soprattutto alla luce delle difficoltà e dei ritardi che hanno caratterizzato l’attuazione delle politiche di coesione nel precedente ciclo di programmazione 2007-2013 (cfr. Riquadro a fine paragrafo) - ha portato alla definizione di un nuovo quadro di governance istituzionale per le politiche di coesione, delineata dall’articolo 10 del D.L. n. 101/2013, che ha affidato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri⁽⁹⁴⁾ e alla nuova Agenzia per la coesione territoriale, sottoposta alla vigilanza del Presidente del Consiglio, l'azione di programmazione, coordinamento, sorveglianza e sostegno della politica di coesione. Tra i compiti assegnati all’Agenzia figura anche il monitoraggio sistematico e continuo dei programmi operativi e degli interventi della politica di coesione, attraverso specifiche attività di valutazione e verifica, ferme restando le funzioni di controllo e di monitoraggio attribuite alla Ragioneria generale dello Stato⁽⁹⁵⁾ .

Sotto questo profilo, nella Relazione sugli squilibri macroeconomici, la Commissione rileva come le recenti riforme – in particolare, la citata costituzione dell’Agenzia per la coesione territoriale, in procinto di diventare operativa⁽⁹⁶⁾ , e i poteri di monitoraggio e di intervento diretto conferiti al Presidente del Consiglio per garantire l'utilizzo tempestivo dei fondi⁽⁹⁷⁾ - potrebbero produrre miglioramenti nella gestione finora carente dei fondi dell'UE da parte dell'Italia, dovuta in gran parte a inefficienze di programmazione e gestione.

Nel 2014 si è concluso – ricorda il PNR – il negoziato con la Commissione europea per la definizione dell'Accordo di partenariato 2014-2020 (approvato con Decisione di esecuzione C(2014) 8021 final), che reca l'impianto strategico e la selezione degli obiettivi tematici su cui si concentrano gli interventi finanziati dai Fondi di investimento europei (SIE), relativi sia alla politica di coesione perseguita specificamente dai fondi strutturali (FESR e FSE), sia all’agricoltura e alla pesca (FEASR e FEAMP), nell’ambito di un quadro strategico comune.

Nell’Accordo sono state introdotte misure per ovviare alle carenze amministrative, in particolare è espressamente previsto che tutti i programmi operativi cofinanziati dall'UE debbano essere accompagnati da piani per il potenziamento amministrativo⁽⁹⁸⁾ , volti a garantire che le amministrazioni dispongano del livello basilare di strutture e competenze necessario per gestire le risorse loro affidate. Essi comprendono misure per rafforzare l'amministrazione pubblica nel suo complesso in settori cruciali per una gestione corretta ed efficace dei fondi dell'UE quali gli appalti pubblici, gli aiuti di Stato e la prevenzione della corruzione.

Le risorse dei Fondi UE relative al ciclo di programmazione 2014-2020 sono ripartite tra 11 obiettivi tematici, individuati dall’articolo 9 del Regolamento UE n. 1303/2013. Escludendo le risorse del FEASR e del FEAMP (circa 11 miliardi complessivi), le risorse comunitarie assegnate all’Italia a titolo dei due Fondi strutturali per la politica di coesione del FSE e del FESR ammontano a oltre 31 miliardi, cui si aggiungono le risorse destinate all’occupazione giovanile (YEI) e al Fondo indigenti (FEAD), per circa 1,2 miliardi. A tali risorse comunitarie si affiancano oltre 20 miliardi di cofinanziamento nazionale.

Il 13 febbraio scorso, la Commissione europea ha adottato 11 Programmi Operativi Regionali: Valle d'Aosta, Piemonte, Lombardia, Liguria, Emilia-Romagna, Toscana, Umbria, Marche e Lazio e le due provincie autonome di Trento e di Bolzano. Gli 11 programmi, i primi ad essere adottati per l'Italia, realizzeranno un investimento complessivo di 5.518 milioni di euro, di cui 2.759 milioni stanziati dall'UE attraverso il FESR e l'altra metà derivante dal cofinanziamento nazionale. Sempre a febbraio, la Commissione ha adottato il Programma Operativo Nazionale "Cultura e Sviluppo" riguardante cinque regioni del Sud Italia (Campania, Puglia, Basilicata, Calabria e Sicilia) con un budget complessivo di 490,9 milioni, e il PON “Governance e capacità istituzionale” (con una dotazione finanziaria di oltre 827 milioni), che ha come obiettivo primario il rafforzamento della capacità amministrativa e istituzionale della PA, il miglioramento della governance multilivello nei programmi di investimento pubblico.

L’impostazione del nuovo quadro di governance istituzionale per le politiche di coesione, ha determinato, altresì, la ridefinizione, con la legge di stabilità 2015 delle procedure di programmazione e gestione delle risorse nazionali assegnate al Fondo per lo sviluppo e la coesione per il ciclo 2014-2020 (oltre 50 miliardi di euro), riservando alla Presidenza del Consiglio (c.d. “Autorità politica per la coesione”) il compito di indicare le linee strategiche per l'impiego del Fondo, da realizzare in forma integrata con le risorse europee per lo sviluppo regionale.

In particolare, l’impiego delle risorse del FSC 2014-2020 dovrà essere attuato per obiettivi strategici relativi ad aree tematiche nazionali (individuate dall’Autorità politica per la coesione con riferimento alla Strategia nazionale di specializzazione intelligente, come definita dalla Commissione europea nell’ambito delle attività di programmazione dei Fondi strutturali e di investimento europei); l’incarico di definire specifici piani operativi per ciascuna area tematica nazionale è assegnato ad una Cabina di regia, nuovo soggetto istituzionale da istituirsi entro il 30 aprile 2015, composta da rappresentanti delle amministrazioni centrali e regionali. Entro la medesima data deve altresì essere effettuato con delibera CIPE il riparto della dotazione finanziaria del FSC 2014-2020 tra le aree tematiche.

Nell’impostazione strategica della politica di coesione il PNR sottolinea la rilevanza della Strategia nazionale per le aree interne del Paese, definite come quelle aree più lontane dai servizi di base, che interessano oltre il 60% del territorio nazionale ed il 7,6% della popolazione italiana. La Strategia - che dovrebbe prendere avvio nel corso dell’anno con la sottoscrizione di Accordi di Programma Quadro entro il 30 settembre 2015, sostenuta sia dai fondi europei (FESR, FSE e FEASR), per il cofinanziamento di progetti di sviluppo locale, che da risorse nazionali (circa 180 milioni messi a disposizione dalle ultime due leggi di stabilità) - rappresenta una azione diretta al sostegno della competitività territoriale sostenibile, al fine di contrastare, nel medio periodo, il declino demografico che caratterizza tali aree (sullo stato dell’arte della Strategia per le aree interne, cfr. Scheda n. 68, in Appendice alla Sezione III – PNR (pag. 89-91).

Stato di attuazione dei Fondi strutturali 2007-2013

Il ciclo di programmazione dei fondi strutturali dell’Unione europea per gli anni 2007-2013 è stato caratterizzato da significativi ritardi nell’utilizzo delle risorse, con il rischio di perderne le disponibilità per effetto del meccanismo del disimpegno automatico, qualora le risorse non siano spese entro la fine del 2015. Secondo i dati forniti dalla Ragioneria generale dello Stato, al 31 dicembre 2014 i pagamenti hanno raggiunto l'importo di 34,7 miliardi di euro, corrispondenti al 73,3% delle risorse complessivamente programmate (ridimensionate a 47,4 miliardi di euro - rispetto ai 60 miliardi inizialmente considerati dal QSN - a seguito degli aggiornamenti del Piano di Azione Coesione, cfr. ultra). Nel complesso, le risorse ancora da spendere entro il 31 dicembre 2015 (termine ultimo per effettuare pagamenti) ammontano a circa 12,6 miliardi di euro, la maggior parte dei quali nell'area della “Convergenza” (circa 9,8 miliardi). Secondo i dati forniti dalla Ragioneria, i programmi che presentano maggiori ritardi di spesa sono: il POR Campania FESR (con una spesa pari al 53% degli stanziamenti, e dunque, ben al di sotto della media), il POR Calabria FESR (spesa pari al 59,7%), il POR Sicilia (58,9%) e il PON Reti e mobilità, a titolarità del Ministero delle infrastrutture e trasporti (con una spesa pari al 55%).

Con riferimento al parametro specifico della "spesa certificata", nel complesso, al 31 dicembre 2014, data dell'ultima verifica dei target intermedi nazionali di spesa, la spesa certificata cumulata per il complesso dell'Italia (33 miliardi di euro) è pari al 70,7%. La spesa certificata si attesta al 67,3% nelle regioni dell’obiettivo Convergenza. Secondo quanto espresso dalla Commissione europea nella Relazione sugli squilibri macroeconomici, si tratta di un valore “ancora ben al di sotto della media UE”, dovuto in parte a ritardi, strozzature e carenze amministrative, soprattutto nel Sud dell'Italia. L'ammontare delle spese da certificare entro il 31 dicembre 2015, per assicurare il completo utilizzo delle risorse assegnate all'Italia, è pari a circa 13,6 miliardi di euro, di cui 10,3 miliardi nell’area della Convergenza.

Il Piano di Azione coesione

La riprogrammazione delle risorse dei Fondi strutturali 2007-2013 realizzata mediante lo strumento del Piano di Azione Coesione (PAC), articolato in cinque fasi di programmazione, ha raggiunto nel corso del 2014 l’ammontare complessivo di 14,7 miliardi, di cui circa 12,6 miliardi derivanti dalla riduzione del cofinanziamento nazionale dei Programmi operativi e 2,1 miliardi a valere sulla riprogrammazione interna dei programmi stessi. La revisione delle scelte di investimento ha riguardato una serie di ambiti ritenuti di prioritario interesse strategico nazionale, quali istruzione, infrastrutture ferroviarie, Agenda Digitale, occupazione, con particolare attenzione ai giovani, inclusione sociale e contrasto alla povertà, potenziamento dei servizi di cura ad anziani e bambini, competitività del sistema produttivo, digitalizzazione del sistema giudiziario.

Lo stato di attuazione delle linee di intervento programmate attraverso il Piano di Azione Coesione - monitorato dal Sistema Informatico della Ragioneria Generale dello Stato, sulla base delle informazioni periodicamente inviate dalle Amministrazioni titolari degli interventi - evidenzia al 31 dicembre 2014, secondo le informazioni fornite dalla Ragioneria, impegni per circa 2,8 milioni (pari al 29,9% delle risorse programmate) e pagamenti per 909,4 milioni di euro, pari al 9,8% delle risorse.

La legge di stabilità 2015 (art. 1, co. 121-122, legge n. 190/2014) ha utilizzato 3,5 miliardi delle risorse del PAC che dal sistema di monitoraggio della Ragioneria risultavano non ancora impegnate alla data del 30 settembre 2014, per la copertura degli oneri connessi agli sgravi contributivi per assunzioni a tempo indeterminato (nella misura di 1 miliardo per ciascuno degli anni 2015, 2016 e 2017 e 500 milioni per l'anno 2018).

94) Con il trasferimento delle competenze del Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica (DPS) dal Ministero dello sviluppo economico alla Presidenza del Consiglio.

95) Sulla nuova governance delle politiche di coesione, si veda la Scheda n. 20 dell’Appendice alla Sezione III - PNR (pag. 37-38).

96) Lo Statuto dell’Agenzia è stato approvato con D.P.C.M. 9 luglio 2014; con il D.P.C.M. 15 dicembre 2014 è stato istituito il Dipartimento per le Politiche di Coesione (DPC) presso la Presidenza del Consiglio e disposto il trasferimento all’Agenzia di 210 unità di personale provenienti dall’ex Dipartimento per lo sviluppo e la coesione del MISE.

97) Sotto questo profilo, si ricorda che l’articolo 12 del D.L. n. 133 del 2014 (c.d. Sblocca Italia), interviene in tema di utilizzo delle risorse dei fondi strutturali dell’Unione europea e del Fondo per lo sviluppo e la coesione, prevedendo che il Presidente del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza unificata, possa proporre al CIPE il definanziamento e la riprogrammazione delle risorse non impegnate qualora le amministrazioni pubbliche responsabili si siano rese responsabili di inerzia, ritardo o inadempimento. E’ inoltre attribuito al Presidente del Consiglio l’esercizio dei poteri ispettivi e di monitoraggio sullo stato di attuazione degli interventi finanziati dall'UE o dal Fondo per lo sviluppo e la coesione – anche con l’ausilio di amministrazioni statali e non statali dotate di specifica competenza tecnica - nonché i poteri sostitutivi già previsti dalla normativa vigente in caso di accertato inadempimento, inerzia o ritardo nell’attuazione di tali interventi.

98) Si tratta del Piano di Rafforzamento Amministrativo (PRA) che è stato richiesto a tutte le Regioni e Amministrazioni centrali titolari di programma.

4.2.8 Privatizzazioni

Lo strumento delle privatizzazioni, al quale si fa espresso riferimento anche nella Raccomandazione n.1 della Commissione, rientra nell’ambito delle misure volte alla sostenibilità delle finanze pubbliche, con particolare intervento alle politiche volte alla riduzione del debito.

Nel percorso di riduzione del debito esposto nel quadro programmatico del DEF, che nel quadriennio 2015-2018 è previsto decrescere di oltre 9 punti percentuali di Pil (dal 132,5 al 123,4 per cento) è infatti previsto un significativo concorso dei proventi da privatizzazioni pari, per ciascuno degli anni considerati, rispettivamente allo 0,41, 0,5, 0,5 e 0,3 per cento di Pil, attestandosi complessivamente nel periodo ad una cifra di poco inferiore ai 30 miliardi di euro.

Va rammentato come il conseguimento degli obiettivi programmatici affidati allo strumento in esame non sia risultato esente da difficoltà negli ultimi anni, atteso che il DEF 2013 includeva nel percorso di riduzione del debito ivi previsto un concorso delle privatizzazioni per il quinquennio 2013-2017 pari a circa 1 punto percentuale di Pil annuo; successivamente nel DEF 2014 tale concorso veniva diminuito a 0,7 punti percentuali di Pil per ciascuno degli anni dal 2014 al 2017, obiettivo poi ulteriormente circoscritto (nella Nota di aggiornamento) per il 2014 ad un importo pari a poco meno dello 0,3 per cento ed ora ridimensionato dal DEF in esame per il periodo 2015-2017 ai livelli sopra indicati. Va segnalato come tale livello sia inferiore a quello cui fa riferimento la Relazione della Commissione sugli squilibri macroeconomici, nella quale si rileva come il programma di privatizzazioni, sebbene abbia subito ritardi di attuazione⁽⁹⁹⁾ , dovrebbe registrare un'accelerazione nel 2015 e generare proventi pari allo 0,7% del PIL all'anno nel triennio 2015-2017.

Quanto alle privatizzazioni delle società direttamente controllate, il DEF dà conto del processo in corso di vendita delle partecipazioni dello Stato in Poste S.p.A. ed ENAV S.p.A., segnalando come nel gennaio 2014 siano stati emanati due DPCM che regolamentano l’alienazione del 40% del capitale di Poste Italiane e del 49% del capitale di ENAV mediante operazioni di IPO⁽¹⁰⁰⁾ che coinvolgeranno anche il pubblico dei risparmiatori e i dipendenti delle due Società . La realizzazione delle cessioni avverrà nel 2015, con uno slittamento rispetto alla tempistica inizialmente prevista di completamento delle dismissioni entro il 2014, a motivo sia del cambio di management delle Società suddette, sia della complessità delle operazioni medesime⁽¹⁰¹⁾ che necessitano di tempi di preparazione più lunghi rispetto a quelli inizialmente stimati. Deve rilevarsi in proposito come al momento i due suddetti DPCM, benché abbiano concluso nel corso del 2014 il proprio iter di esame, con il parere favorevole da parte delle Commissioni parlamentari competenti e l’approvazione definitiva da parte del Consiglio dei ministri, non risultano ancora pubblicati.

Per quanto riguarda la dismissione di quote di Ferrovie dello Stato, si ricorda che già PNR del DEF 2014 individuava già una serie di obiettivi relativi alla holding, tra cui (da realizzare entro il dicembre 2014) la privatizzazione, tramite Ferrovie dello Stato, di Grandi Stazioni – Cento stazioni. Il DEF in esame ora precisa che sono state avviate le attività preparatorie per la privatizzazione del Gruppo, al fine di individuare le modalità più idonee per la realizzazione dell’operazione.

Inoltre, nel febbraio 2015, il Ministero ha ceduto a primarie banche nazionali e internazionali, un pacchetto di azioni ENEL del 5,74% del capitale della Società, riducendo la propria partecipazione dal 31,24% al 25,50% con un corrispettivo di vendita che è ammontato complessivamente a circa 2,2 miliardi. E’ altresì in corso di completamento la preparazione la cessione della partecipazione detenuta in STMicroelectronics Holding, da operarsi nei confronti di un soggetto pubblico, ora individuato nel Fondo Strategico Italiano (Società del Gruppo CDP) o sue controllate.

Relativamente alle società indirettamente controllate⁽¹⁰²⁾ , il DEF precisa come nel 2014 si siano concluse le seguenti operazioni: i) quotazione di Fincantieri, mediante collocamento sul mercato per un controvalore complessivo di circa 350 milioni; ii) dismissione di una quota del 35% del capitale di CDP Reti (che detiene partecipazioni dell’ordine del 30% in Snam ed in Terna) da parte di CDP a favore del Gruppo State Grid Corporation of China, per un controvalore di circa 2,1 miliardi; iii) quotazione di RAI Way da parte di RAI per una quota di circa il 30% del capitale sociale, per un controvalore di circa 300 milioni.

Quanto alle privatizzazioni immobiliari nel DEF si segnala come sia in corso un piano di valorizzazioni e dismissioni del patrimonio pubblico, volto anche esso, unitamente alle privatizzazioni societarie, al reperimento di risorse a riduzione del debito. Benché con recenti interventi si sia cercato di accelerare i processi di vendita, questi, si precisa, richiedono comunque tempi medio-lunghi, anche in relazione alle capacità di assorbimento del mercato.

Su tale processo va rammentato come nella legge di stabilità 2014 è stato previsto un programma straordinario di cessioni di immobili pubblici, compresi quelli detenuti dal Ministero della difesa e non utilizzati per finalità istituzionali. Tale programma dovrà consentire introiti per il periodo 2014-2016 non inferiori a 500 milioni di euro annui.

Al fine di attuare tale programma, tre decreti ministeriali pubblicati nella Gazzetta Ufficiale del 31 dicembre 2014 hanno autorizzato l'Agenzia del demanio, alcuni enti territoriali, la Croce Rossa e l'INAIL a vendere a trattativa privata, entro il 31 dicembre 2014, determinati immobili previamente individuati. Inoltre la legge di stabilità 2015 ha previsto la possibilità di vendere determinati immobili pubblici a trattativa privata (come già previsto dalle norme previgenti) tramite una procedura ristretta, più concorrenziale, alla quale sono invitati a partecipare e a presentare offerte dei soggetti qualificati in possesso di requisiti e caratteristiche.

Per quanto riguarda la dismissione di immobili della Difesa, si segnala che è stato pubblicato un bando di asta pubblica per la vendita di unità immobiliari libere del Ministero della Difesa. Le aste si svolgeranno dal 17 febbraio al 25 marzo 2015 con modalità telematica attraverso la rete del Consiglio nazionale del notariato. Il DEF precisa come con tale dismissione si miri ad un obiettivo di proventi non inferiori a 220 milioni nel 2015 e 100 milioni per ciascuno degli anni 2016 e 2017

Si dà infine conto delle alienazioni in corso da parte dell’Agenzia del demanio, che nel 2014 è stata autorizzata dal Ministero dell’economia alla vendita a trattativa privata alla Cassa Depositi e Prestiti di immobili di proprietà delle amministrazioni pubbliche e di enti di previdenza per un valore di circa 235 milioni, , nonché della attività in corso da parte della INVIMIT Sgr⁽¹⁰³⁾ , che nel corso del 2014 ha sottoscritto un protocollo con l’Agenzia del demanio per supportare l’attività di investimento in fondi immobiliari.

L’attività in corso ha prodotto risultati considerati nella Relazione della Commissione sopra citata, laddove si rileva una accelerazione delle procedure amministrative di cessione, privatizzazione e valorizzazione dei beni immobili pubblici in virtù dell’operare di Invimit e Cassa Depositi e Prestiti, ai fini della vendita di beni immobili pubblici non utilizzati. Nel 2014 la vendita di beni immobili locali ha generato proventi per circa 600 milioni di euro e, fino al 2017, la vendita di beni immobili degli enti locali e del ministero della Difesa dovrebbe generare annualmente proventi per circa 1 miliardo.

99) Ritardi che sembrano essere alla base di alcuni dei contenuti della suddetta Raccomandazione, nella quale, nell’auspicare il portare a compimento l’ambizioso programma di privatizzazioni,, si valuta nel contempo come nel corso del 2014 i progressi in materia siano stati limitati.

100) IPO (Initial Public Offering) è una offerta pubblica iniziale di titoli azionari con cui una società colloca parte di tali titoli per la prima volta sul mercato borsistico, offrendoli al pubblico degli investitori.

101) Nella Relazione Finanziaria Semestrale approvata dal CdA di Poste Italiane il 16 settembre 2014 si evidenzia che la diminuzione dei volumi della corrispondenza, comporta la necessità della revisione del sistema delle regole che garantiscano la sostenibilità del servizio postale universale. Tale revisione viene considerata da Poste una condizione necessaria definire le prospettive economico-finanziarie dell'Azienda nel percorso della privatizzazione.

102) Viene rammentato che in base alla disciplina vigente gli introiti derivanti dalle dismissioni delle partecipazioni direttamente detenute saranno destinati alla riduzione del debito pubblico, mentre per le operazioni di dismissione di secondo livello, i proventi saranno utilizzati per il rafforzamento patrimoniale delle Capogruppo. Parte di tali proventi potranno anche essere destinati al pagamento di un dividendo a favore dell’azionista pubblico.

103) INVIMIT (Investimenti Immobiliari Italiani, Società di Gestione del Risparmio, S.p.A.): costituita nel 2013 è diventata operativa da ottobre, con un capitale sociale di 8 milioni. A marzo 2014 INVIMIT ha istituito il Fondo Comune di Investimento Chiuso Immobiliare a Comparti – i3 Core, un fondo di fondi suddiviso in due comparti: Territorio e Stato. Il fondo sarà totalmente sottoscritto da INAIL per 1,4 miliardi di euro con una durata di 30 anni.

4.2.9 Pubblica amministrazione e semplificazioni

Per il raggiungimento degli obiettivi nazionali di crescita, il PNR 2015 (paragrafo I.5) indica alcuni interventi strutturali di riforma della pubblica amministrazione che sono in massima parte definiti in un disegno di legge delega attualmente all’esame del Parlamento.

Parte di tali riforme era già indicato nel DEF 2014, nel quale il Governo aveva stabilito quattro assi fondamentali sui quali agire: una nuova politica per personale pubblico e per la dirigenza, lo sviluppo degli open data, l’accelerazione dell’amministrazione digitale, una più efficace semplificazione. La realizzazione di tali interventi era prevista entro maggio 2014, ma solo alcune delle misure ipotizzate sono state adottate nel corso del 2014, mentre per le altre i processi di riforma sono tuttora in fase di avanzamento.

In particolare, rispetto agli obiettivi prefissati, con il D.L. n. 90/2014, sono state introdotte: una nuova disciplina della mobilità del personale pubblico e, al fine di favorire il ricambio generazionale nelle pubbliche amministrazioni, l'abrogazione dell'istituto del trattenimento in servizio e l'ampliamento dell'ambito applicativo dell'istituto della risoluzione unilaterale del contratto da parte della P.A. nei confronti dei dipendenti che abbiano maturato i requisiti pensionistici. Mentre il D.L. n. 66/2014 ha disposto misure di contenimento degli stipendi apicali nelle pubbliche amministrazioni e nelle società ed enti controllati. Per quanto concerne la riforma della dirigenza e l’accelerazione dell’amministrazione digitale, nel luglio 2014 è stato presentato il disegno di legge di delega sulla p.a. (AS 1577), in corso di esame parlamentare.

Tali azioni continuano a risultare prioritarie nell’agenda del Governo per il raggiungimento degli obiettivi nazionali di crescita e produttività e, a tal fine, sono incluse nel PNR 2015.

Per quanto riguarda l’azione di riforma generale della pubblica amministrazione, il Governo fa riferimento alle novità contenute nel disegno di legge delega all’esame del Parlamento. L’esame del provvedimento è iniziato a luglio 2014 presso il Senato, dove il 1° aprile 2015 è stata avviata la discussione in Assemblea. Il Governo ritiene di concludere l’esame parlamentare del provvedimento entro luglio 2015 e di adottare i decreti delegati entro dicembre 2015. Quanto agli effetti prevedibili in termini di crescita, il Governo stima che le riforme proposte determineranno un incremento pari allo 0,4 per cento del PIL nel 2020 e all’1,2 per cento nel lungo periodo.

Uno degli obiettivi della riforma è il riordino della normativa per il reclutamento del personale pubblico e del sistema della dirigenza pubblica. La delega prevede, in particolare, l’istituzione dei ruoli unici della dirigenza statale, regionale e locale e si estende anche alla riforma del sistema di valutazione dei dirigenti e delle ipotesi di responsabilità, nonché del trattamento economico, mediante omogeneizzazione del trattamento economico e accessorio nell’ambito di ciascun ruolo.

La seconda azione di intervento prioritario per il governo nel settore considerato consiste nel riordino delle partecipazioni pubbliche e il riassetto della disciplina dei servizi pubblici locali attraverso la predisposizione di due distinti testi unici, con la finalità di garantire la chiarezza e la semplificazione normativa, cui si aggiunge quella di tutelare e stimolare la concorrenza, con particolare riferimento al superamento dei regimi transitori. Al contempo, nella legge di stabilità 2015 è stato, da ultimo, definito un programma di razionalizzazione delle società partecipate locali che dovrà essere ultimato entro il 31 marzo 2016. Sull’azione di incentivazione alla concorrenza si veda il capitolo sulla.

La terza azione indicata riguarda la digitalizzazione della pubblica amministrazione. A tale proposito il PNR conferma gli obiettivi già delineati nel DEF 2014: l’attivazione della piattaforma di comunicazione fra cittadini, imprese e pubbliche amministrazioni (Italia Login); il completamento del sistema pubblico identità digitale e della nuova anagrafe nazionale della popolazione residente, l’attuazione dei pagamenti elettronici e della fatturazione elettronica. Rispetto al precedente DEF – che pure faceva riferimento allo sviluppo di una piattaforma nazionale per i dati aperti – una maggiore enfasi è attribuita dal PNR 2015 agli investimenti per la trasparenza attraverso la diffusione degli open data: al riguardo si fa infatti riferimento ad un aumento degli investimenti e si annuncia lo sviluppo delle iniziative già realizzate per la trasparenza negli appalti pubblici (Open EXPO) e nella spesa delle amministrazioni pubbliche italiane.

Uno specifico obiettivo della riforma amministrativa consiste nella revisione dell’organizzazione statale centrale e periferica, in sintonia con la riforma delle province prevista dalla legge n. 56/2014. Rispetto agli obiettivi enucleati nel DEF 2014, dove la riorganizzazione dell’amministrazione dello Stato era prevalentemente legata ai processi di revisione della spesa pubblica, il PNR 2015 si concentra in particolare sulla ridefinizione delle strutture periferiche dell’amministrazione statale, mediante riduzione del numero delle prefetture –UTG e loro trasformazione in Uffici territoriali dello Stati, in cui confluiscono tutti gli uffici periferici statali. Anche in questo caso, le misure sono contenute nel ddl delega di riforma della PA.

In relazione alle amministrazioni locali, l’obiettivo principale è la prosecuzione dell’attuazione della riforma delle province mediante riordino delle funzioni provinciali e conseguente ricollocazione, mediante processi di mobilità, del personale non utilizzato nello svolgimento delle funzioni fondamentali verso Regioni, Comuni e altre Pubbliche Amministrazioni, a valere sulle facoltà assunzionali degli enti di destinazione. La legge di stabilità 2015 ha introdotto le disposizioni sul procedimento e con la circolare ministeriale n. 1 del 2015 sono state adottate le linee guida per l’attuazione; ora, il Governo ritiene che entro la fine del 2015 saranno avviate le procedure di mobilità.

Infine, costituiscono parte integrante dell’azione di riforma della p.a. anche le politiche di semplificazione, che il Governo considera essenziali per recuperare il ritardo competitivo dell'Italia. A tale riguardo, la Raccomandazione 7 dell’UE richiede di approvare misure volte a semplificare il contesto normativo vantaggio delle imprese e dei cittadini. La Commissione europea, nel documento sugli squilibri macroeconomici ha constatato per l’Italia qualche progresso dovuto all’adozione da parte del governo dell’“Agenda per la semplificazione per il 2015-2017”, con la quale il Governo, le Regioni, i Comuni, le Province e le Città Metropolitane si sono assunti un comune impegno ad assicurare l'effettiva realizzazione degli obiettivi individuati, nonché alla definizione di alcuni interventi di settore. In particolare, con il D.L. 90/2014 sono state introdotte alcune misure di semplificazione nel settore sanitario e con un accordo in sede di Conferenza unificata, sono stati approvati i moduli unificati e semplificati per la SCIA edilizia e il permesso di costruire.

Il Governo ritiene inoltre di adottare entro il 2015 ulteriori misure di semplificazione dei procedimenti amministrativi con l’approvazione del citato disegno di legge delega sulla pubblica amministrazione che, in tale settore, prevede: la riorganizzazione della conferenza di servizi, l’introduzione del silenzio assenso tra amministrazioni e la predisposizione di codici in importanti materie. In parallelo, proseguirà l’attuazione dell’Agenda per la semplificazione 2015-2017. L’Agenda individua cinque settori strategici di intervento: cittadinanza digitale; welfare e salute; fisco; edilizia e impresa. Il cronoprogramma del Governo stima che gli interventi di attuazione, a partire da gennaio 2015, proseguiranno fino a dicembre 2017.

Gli interventi settoriali di semplificazione

La riduzione degli oneri ed adempimenti a carico delle imprese e della garanzia dei tempi nei procedimenti amministrativi era già un obiettivo del PNR 2014, da raggiungere tramite la razionalizzazione delle comunicazioni obbligatorie, sfruttando anche la leva dell’Agenda digitale; la semplificazione del sistema delle autorizzazioni e la riforma della conferenza dei servizi; la creazione di uno sportello unico per lo svolgimento degli adempimenti amministrativi in materia di lavoro. Tali intenti vengono riproposti nel PNR 2015, in quanto non completamente raggiunti (per le imprese va segnalata l'acquisizione del DURC per via telematica e la semplificazione di alcuni adempimenti per la sicurezza del lavoro).

Anche nel settore del turismo sono state introdotte semplificazioni procedurali, assoggettando alla SCIA l’avvio e l’esercizio delle attività per le strutture turistiche ricettive e per le agenzie di viaggi e turismo.

Nel settore dell’edilizia sono state introdotte diverse disposizioni di semplificazione, in particolare dagli artt. 17 e 17-bis del decreto “sblocca Italia” (D.L. 133/2014) di cui si ricordano la nuova disciplina delle c.d. opere interne e dei relativi titoli abilitativi, nonché la previsione di uno schema di regolamento edilizio-tipo al fine di semplificare ed uniformare le norme e gli adempimenti. Nel corso del 2014 sono inoltre stati siglati accordi in Conferenza unificata per l'adozione di moduli unificati e semplificati per la presentazione dell'istanza del permesso di costruire, della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) e della comunicazione di inizio lavori (CIL).

Misure di semplificazione in materia di autorizzazione paesaggistica sono state introdotte dall’art. 12 del D.L. 83/2014 e dall’art. 25 del D.L. 133/2014, che in parte però richiedono l’emanazione di appositi atti di attuazione (il riferimento è in particolare al regolamento di delegificazione che dovrebbe modificare la disciplina sull’autorizzazione paesaggistica per interventi di lieve entità).

In materia di dissesto idrogeologico l’intervento di semplificazione, operato con l’art. 10 del D.L. 91/2014 e con l’art. 7 del D.L. 133/2014, è finalizzato a garantire procedure più veloci e certe per l’utilizzo delle risorse e la realizzazione degli interventi.

Le principali semplificazioni in materia ambientale hanno invece riguardato l’introduzione di nuove procedure semplificate e speciali in materia di bonifica e messa in sicurezza dei siti inquinati (art. 13 del D.L. 91/2014; artt. 33-34 del D.L. 133/2014).

Per ciò che attiene al settore agricolo, le misure di semplificazione contenute nel D.L. 91 e già “scontate” dal Governo nel cronoprogramma delle riforme esposto nella Nota di aggiornamento al DEF 2014 (razionalizzazione del sistema dei controlli sulle imprese agricole con l’istituzione di un registro unico dei controlli ispettivi, estensione dell'istituto della diffida a tutte le infrazioni agroalimentari punite con sanzione amministrativa pecuniaria, dematerializzazione nell'ambito del Sistema informativo agricolo nazionale (SIAN) dei registri di carico e scarico di taluni prodotti relativi al vitivinicolo, agli sfarinati e paste alimentari destinati all'esportazione, al burro, al latte in polvere, semplificazione di taluni aspetti della normativa autorizzatoria per il settore vitivinicolo) sono state implementate da provvedimenti successivi, anche nell’ottica di una implementazione della digitalizzazione della P.A.

La Legge di stabilita 2015 prevede l'inserimento dell'anagrafe delle aziende agricole tra le banche dati di interesse nazionale individuate dal Codice della Amministrazione Digitale e, il Governo, su input della Commissione UE (cfr. Consiglio agricoltura e pesca del 23 marzo 2015), ha introdotto misure di semplificazione nella gestione della politica agricola comune 2014-2020 con il DM Mipaaf 12 gennaio 2015, n. 162, approvato d'intesa tra Stato - Regioni, che costituisce la base normativa che sostiene il «Piano Agricoltura 2.0» lanciato dall’Esecutivo a decorrere dalla campagna 2014-2015.

Sul bilancio degli oneri amministrativi introdotti e cancellati dalle singole amministrazioni ministeriali, si veda la Relazione complessiva del Dipartimento della funzione pubblica (10 aprile 2015).

4.2.10 Revisione della spesa

Come già avvenuto per il DEF relativo al 2014, anche in questo Documento di Economia e Finanza la revisione della spesa pubblica viene ritenuta una delle più significative azioni strutturali di policy, sia sotto il profilo dell’efficienza nell’impiego delle risorse disponibili, sia al fine di realizzare risparmi di carattere permanente da destinare alla riduzione del carico fiscale. L’azione sulla spesa risulta inoltre in linea con le indicazioni della Commissione Europa circa la sostenibilità delle finanze pubbliche, laddove viene raccomandato⁽¹⁰⁴⁾ un aggiustamento di bilancio “basato sui significativi risparmi annunciati che provengono da un miglioramento duraturo dell’efficienza e della qualità della spesa pubblica a tutti i livelli di governo”. La necessità del conseguimento di riduzioni di spesa risulta inoltre rafforzata dalla presenza, sia nella legge di stabilità per il 2014 che in quella per il 2015, di clausole di salvaguardia incentrate sull’incremento delle entrate qualora non intervengano nuovi risparmi di spesa per il conseguimento degli obiettivi dei saldi finanziari programmati nei documenti di finanza pubblica.

In ordine agli obiettivi quantitativi dell’operazione, l’iniziale target di risparmi cifrato dalla legge di stabilità 2014, pari rispettivamente a 3,6 miliardi nel 2015, 8,3 miliardi nel 2016 ed 11,3 miliardi dal 2017, in coerenza con gli analoghi importi previsti nel Programma di lavoro presentato a novembre 2013 dal Commissario straordinario per la spending review⁽¹⁰⁵⁾ , è stato successivamente incrementato dal DEF 2014, che oltre a programmare risparmi (per 4,5 miliardi) anche per il 2014, ha incrementato gli obiettivi per gli anni successivi, portandoli a 17 miliardi per il 2015, ed a 32 miliardi per ciascuno degli anni 2016 e 2017, come espone la tabella che segue.

(milioni di euro)

La previsione di risparmi già dal 2014, non previsti nel programma di lavoro del Commissario, deriva da quanto precisato in sede parlamentare, in una apposita risoluzione sul programma medesimo.

Nella risoluzione si impegna il Governo ad assicurare che il coinvolgimento del Parlamento nel processo di revisione della spesa debba avvenire con la presentazione alle Camere del Documento di economia e finanza (DEF) e si indicano alcuni criteri e contenuti che dovranno essere presenti nel programma del Commissario, tra cui in particolare: distinzione tra obiettivi di risparmio dovuti a recuperi di efficienza e quelli ottenibili attraverso la riduzione del "perimetro" della pubblica amministrazione; introduzione di indicatori di performance che tengano conto del grado di soddisfazione dei fruitori dei servizi pubblici e, nel settore sanitario, del grado di appropriatezza delle prestazioni; presentazione alle Camere alle di una relazione annuale da parte del Commissario entro il 30 settembre di ogni anno; previsione di incentivi al personale della pubblica amministrazione connessi ai risparmi aggiuntivi effettivamente conseguiti rispetto a quelli programmati ed adozione di iniziative di open government idonee ad assicurare maggiore trasparenza alla spesa; conseguimento dei risparmi di spesa già dal 2014 e destinazione di quelli ascrivibili a miglioramenti di efficienza alla riduzione del cuneo fiscale; tutela dell'autonomia decisionale degli enti territoriali sull'utilizzo delle risorse derivanti dall'attività di revisione della spesa dagli stessi realizzata, con l'introduzione di meccanismi premiali per la destinazione prioritaria delle risorse medesime alla riduzione della pressione fiscale afferente i tributi locali.

Parte degli importi programmati sono stati conseguiti sulla base di disposizioni intervenute nel corso dell’anno, ad opera in particolare dei decreti legge n. 4 e n. 66 del 2014⁽¹⁰⁶⁾ , nonché secondo un più complessivo intervento contenuto nella legge di stabilità 2015 (L. n. 190/2014).

Come detto, inoltre, l’attività di revisione della spesa ha anche la finalità di evitare il ricorso alle clausole di salvaguardia recate dalle ultime due leggi di stabilità, clausole che come detto non vengono attuate (o lo sono solo in parte) qualora intervengano risparmi di spesa equivalenti agli obiettivi di gettito affidati alle clausole medesime, costituite:

• dall’articolo 1, comma 430 della L.147/2013, con cui si prevede entro il 15 gennaio 2015 un D.P.C.M.⁽¹⁰⁷⁾ recante variazioni di aliquote d’imposta e riduzione di agevolazioni e detrazioni fiscali per un gettito di 3 miliardi nel 2015, 7 miliardi nel 2016 e 10 miliardi dal 2017;
• dall’articolo 1, commi 718 e 719 della L.190/2014 recante un aumento dell’aliquota Iva ridotta del 10% per 2 punti dal 2016 ed 1 punto nel 2017 e di quella ordinaria di 2 punti dal 2016, 1 punto dal 2017 e 0,5 punti dal 2018, per un gettito di 12,8 miliardi dal 2016, 19,2 miliardi dal 2017 e 21,9 miliardi dal 2018.

Com’è evidente, si tratta di importi consistenti, la cui neutralizzazione, necessaria per evitare l’intervento della clausola sul piano dell’imposizione fiscale, “prenota” parte non secondaria dei possibili risultati dell’intervento sulla spesa. Intervento che peraltro, rileva il DEF⁽¹⁰⁸⁾ è stato alla base della parziale neutralizzazione della clausola posta dalla L. 147/2013, al cui riguardo l’articolo 1, comma 207 della L.190/2014 ha eliminato gli effetti da essa previsti per il 2015 e ne ha ridotto di 3,7 miliardi gli importi iscritti a decorrere dal 2016.

Alla luce di questa prima sterilizzazione, al fine di evitare del tutto l’operare delle due clausole sopradette, risulterebbero affidate all’attività di revisione della spesa risparmi pari complessivamente a circa 16,1 miliardi nel 2016, 25,5 miliardi nel 2017 e 28,3 miliardi a decorrere dal 2018.

Va segnalato come in un suo recente lavoro del febbraio 2015⁽¹⁰⁹⁾ , la Corte dei conti esprima alcuni rilievi sulle clausole in questione, segnalando come “il crescente ricorso a clausole di salvaguardia che si connotano sempre più come soluzioni che rispecchiano difficoltà e ritardi nell’effettiva realizzazione della revisione della spesa pubblica. Da un lato, dunque, risultano dilatate le responsabilità addossate al sistema del prelievo, dall’altro si riducono gli spazi della politica fiscale. Per altro verso, l’esperienza del quadriennio 2011-2014 testimonia una forte propensione a “sterilizzare” l’operatività di questo strumento di gestione della politica di bilancio, a prescindere dal verificarsi o meno delle condizioni di non applicabilità della clausola medesima; ciò che contribuisce ad aumentare il grado di incertezza connaturato alla sua adozione”.

Quanto al proseguimento dell’attività di revisione, necessaria per evitare l’operare delle clausole in questione già per il 2016 – quando le stesse determinerebbero, se attuate, un aumento del prelievo pari al suddetto importo di 16,1 miliardi, vale a dire 1 punto percentuale di Pil – nel DEF viene osservato che ciò verrà evitato per l’operare di tre fattori, costituiti:

• dal previsto miglioramento del quadro macroeconomico a decorrere dal 2015, che si rifletterà in un aumento di gettito;
• dalla flessione della spesa per interessi rispetto alle previsioni esposte nel Documento programmatico di Bilancio dello scorso autunno. Da tali due primi fattori deriverà un effetto complessivo valutato in circa 0,4 punti di Pil;
• da misure di revisione della spesa, per un importo pari allo 0,6 del Pil (circa 10 miliardi).

Tale ultimo importo deriverà da misure da definire nel corso del 2015, secondo le seguenti linee di intervento:

• attuazione della delega prevista per il completamento per la riforma del bilancio⁽¹¹⁰⁾ che, ponendo al centro della programmazione di bilancio l’intervento pubblico nella sua interezza, piuttosto che gli interventi marginali adottati annualmente, supera l’approccio della spesa storica, spostando le priorità sui programmi di spesa: ciò consente una miglior valutazione del costo/opportunità ed il livello del finanziamento da assegnare a ciascuna politica, favorendo una efficiente riallocazione di risorse;
• per quanto gli enti territoriali l’intervento di razionalizzazione della gestione contabile previsto dalla nella legge di stabilità 2015 per gli enti locali⁽¹¹¹⁾ verrà esteso anche alle regioni e alle aziende sanitarie, provvedendo ad utilizzare i sistemi di costi standard e fabbisogni standard (o livelli di servizio)⁽¹¹²⁾ per determinare le risorse disponibili alle singole amministrazioni, rendendo disponili on line e facilmente consultabili i dati di performance e di costo delle singole amministrazioni ed, infine, allineando le regole del patto di stabilità interno a quelle europee. Su tale ultimo aspetto va peraltro osservato come per quanto riguarda le regioni (a statuto ordinario) la legge di stabilità 2015⁽¹¹³⁾ abbia già introdotto da tale anno il vincolo del pareggio di bilancio quale nuova modalità di contenimento della spesa pubblica, in luogo del patto di stabilità interno incentrato sull'osservanza di un limite posto alle spese finali: non risulta pertanto chiaro quale possa essere l’allineamento con le regole europee programmato nel DEF;
• per quanto riguarda le aziende pubbliche partecipate si attueranno, a valle della valutazione dei piani di razionalizzazione consegnati dai singoli enti locali, interventi legislativi mirati a un’ulteriore razionalizzazione e miglioramento dell’efficienza delle aziende partecipate. In proposito, com’è noto, l’attività del Commissario per la revisione della spesa ha portato nel marzo 2014 alla predisposizione di un Piano di razionalizzazione delle partecipate, “Proposte per una revisione della spesa pubblica 2014-2016”⁽¹¹⁴⁾ . Concorreranno all’intervento, inoltre, l’emanazione entro il 2015 dei decreti attuativi della delega sulla pubblica amministrazione, con riguardo in particolare alla materia delle partecipazioni pubbliche in società di capitali e di servizi pubblici locali;
• per quanto riguarda le amministrazioni centrali le priorità saranno: a) una revisione approfondita e analitica dei circa 10.000 capitoli di spesa, verificandone l’utilità ed efficienza di spesa; b) la riorganizzazione delle strutture periferiche dello stato centrale, operando sul disegno di legge per la riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche⁽¹¹⁵⁾ in corso d’esame al Senato creando un nuovo modello di servizio più efficiente ed efficace. Un elemento importante di questa riorganizzazione sarà la razionalizzazione degli spazi occupati dalla PA in conformità a quanto stabilito nel D.L. 66/2014.

Si rammenta come in particolare l’articolo 24 di tale decreto legge abbia previsto un nuovo piano di razionalizzazione nazionale per assicurare, oltre al rispetto del parametro metri quadrati per addetto (tra 20 e 25 metri quadri), un complessivo efficientamento della presenza territoriale, attraverso l'utilizzo degli immobili pubblici disponibili e la riduzione delle locazioni passive, in modo da garantire per ciascuna amministrazione dal 2016 una riduzione rispetto al 2014 di almeno il 50 per cento della spesa per locazioni e di almeno il 30 per cento degli spazi utilizzati (sono esclusi i presidi di pubblica sicurezza, di soccorso pubblico e le carceri). Le amministrazioni pubbliche, qualora richiedano immobili per i loro fabbisogni allocativi, sono tenute a svolgere le proprie indagini di mercato prioritariamente all'interno del novero di immobili in proprietà pubblica presenti sull'apposito applicativo informatico messo a disposizione dall'Agenzia del demanio

• uno specifico intervento è inoltre previsto, sulla base di disposizioni già vigenti (tra cui il decreto-legge n.92/2010 e la legge n.244 del 2012⁽¹¹⁶⁾ ) con riferimento alla revisione della spesa pubblica nel settore della difesa in cui si prevede una graduale riduzione del personale militare e civile di tale Dicastero necessaria a contenere, alla data del 1° gennaio 2016, le relative unità di personale entro il termine massimo, rispettivamente, di 170.000 e 27.800 unità;
• per quanto riguarda gli acquisti della PA si procederà a completare il processo di razionalizzazione delle stazioni appaltanti e delle centrali d’acquisto definito nel D.L. 66/2014.

Si tratta di un processo previsto dall’articolo 9 del decreto legge (L. n. 89/2014), con cui si è disposta l’istituzione di un “elenco dei soggetti aggregatori” nell’ambito dell’Anagrafe unica delle stazioni appaltanti, di cui fanno parte Consip S.p.A. e una centrale di committenza per ciascuna regione, istituendo altresì un “Tavolo tecnico dei soggetti aggregatori” che effettua analisi ai fini dell’individuazione delle categorie dei beni e dei servizi, nonché delle soglie, al di sopra delle quali si prevede il ricorso a Consip S.p.A. Si demanda, inoltre, all’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici un'elaborazione dei prezzi di riferimento alle condizioni di maggiore efficienza di beni e di servizi, tra quelli di maggiore impatto in termini di costo a carico della pubblica amministrazione, e la pubblicazione sul proprio sito web dei prezzi unitari corrisposti dalle pubbliche amministrazioni per gli acquisti di tali beni e servizi.

• con riferimento, infine, ai profili fiscali, per il recupero del tax gap e delle tax expenditures le priorità sono: a) il completamento dell’attuazione della delega fiscale con particolare attenzione alla creazione di un sistema di tracciabilità telematica delle transazioni di business: fatture e corrispettivi giornalieri; b) la razionalizzazione delle tax expenditures, demarcando chiaramente le aree politicamente aggredibili. Si procederà altresì ad effettuare una ricognizione e una razionalizzazione de gli incentivi alle imprese.

104) Nella Raccomandazione n.1. Nella Relazione sugli squilibri macroeconomici si rileva inoltre come un quadro di bilancio sostenuto dal processo in corso di revisione della spesa e da programmi di razionalizzazione della stessa dovrebbe contribuire a riportare il debito pubblico su un percorso discendente.

105) Organo istituito dall’articolo 49-bis dl decreto legge n.69 del 2013 (L. n.98/2013), che ha contestualmente soppresso la previgente disciplina dettata dal decreto-legge n.52 del 2012.

106) Decreto-legge 28 gennaio 2014, n.4, recante disposizioni urgenti in materia tributaria e contributiva e di rinvio di termini relativi ad adempimenti tributari e contributivi, convertito dalla legge n. 50 del 2014; decreto-legge 24 aprile 2014, n.66, recante misure urgenti per la competitività e giustizia sociale, convertito dalla legge n.89 dl 2014.

107) Poi non emanato a seguito della parziale disattivazione della clausola, come esposto più avanti.

108) Al punto V.3 del Programma di Stabilità.

109) “Le prospettive della finanza pubblica dopo la legge di stabilità” http://www.corteconti.it/export/sites/portalecdc/_documenti/controllo/sezioni_riunite/sezioni_riunite_in_sede_di_controllo/2015/prospettive_finanza_pubblica_febbraio_2015.pdf

110) Delega originariamente prevista dall’articolo 40 della legge di contabilità 196/2009, riconfermata dall’articolo 1 della legge n.89 del 2014 (di conversione del D.L. n.66/2014).

111) Deve ritenersi che il riferimento sia all’articolo 1, commi da 505 a 510 (escluso il comma 508) della legge n.190/2014 che reca alcune disposizioni tesa e facilitare l’applicazione agli enti locali della nuova disciplina contabile dettata dal decreto legislativo n.118 del 2011, con il quale si è disposta già in parte a decorrere dal 2015, una riforma della contabilità degli enti territoriali.

112) Al cui riguardo sono sostanzialmente ultimate le note metodologiche ed i fabbisogni standard per tutte le funzioni fondamentali per gli enti locali, considerata la pubblicazione in G.U. dei DPCM 5 aprile 2013 e 15 ottobre 2014 relativi ad un primo gruppo di funzioni, e la prossima pubblicazione anche di un ultimo DPCM, già approvato dal Consiglio dei ministri del 27 marzo 2015, concernente le restanti funzioni fondamentali.

113) Articolo 1, commi da 460 a 478 della legge n.190/2014.

114) http://revisionedellaspesa.gov.it/documenti/PRIME_PROPOSTE_PER_UNA_ REVISIONE_DELLA_SPESA_xfinalex.pdf

115) In corso d’esame presso il Senato (A.S. n.1577).

116) In particolare, la legge n. 244 del 2012 ha previsto una riduzione generale a 150.000 unità del personale militare delle tre Forze armate dalle attuali 190.000 unità, da attuare entro l’anno 2024; una riduzione delle dotazioni organiche del personale civile della difesa dalle attuali 30.000 unità a 20.000 unità, da conseguire sempre entro l’anno 2024; una contrazione complessiva del 30% delle attuali strutture operative, logistiche, formative, territoriali e periferiche della difesa, anche attraverso la loro soppressione e il loro accorpamento, con la finalità non solo di ottimizzare l’impiego delle risorse umane e strumentali disponibili, ma anche di contenere il numero delle infrastrutture in uso al Ministero della difesa.

4.2.11 Riforme istituzionali

Il Documento di economia e finanza 2015 ribadisce, come già indicato nel DEF 2014, la centralità delle riforme istituzionali nel processo di rinnovamento del Paese (DEF 2015, sezione III. Piano nazionale di riforma, paragrafo I.1).

La riforma delle istituzioni è considerata fondamentale per il rilancio dell’economia italiana perché l’efficacia del piano di politica economica del Governo risulta potenziata dalla riforma costituzionale e da quella elettorale in itinere in quanto destinate a sveltire il processo decisionale di approvazione delle leggi (DEF 2015, Premessa, pag. IV).

La definitiva approvazione della riforma elettorale è prevista per il maggio 2015 mentre quella delle riforme istituzionali è prevista entro la fine del 2015.

Per il contenuto delle riforme si vedano le schede 16 e 17 del PNR relative alle azioni di riforma a livello nazionale (DEF 2015, sezione III. Programma Nazionale di Riforma - Appendice - Le principali azioni di riforma in dettaglio a livello nazionale e regionale).

La riforma della legge elettorale

La riforma della legge elettorale coinvolge l’elezione della sola Camera dei deputati, in quanto la parallela riforma costituzionale trasforma il Senato in una Assemblea elettiva di secondo grado.

Gli obiettivi indicati dal PNR per la riforma della legge elettorale (in corso di esame in seconda lettura alla Camera) sono la stabilità dell’Esecutivo per i cinque anni di legislatura e la garanzia della rappresentatività dell’assemblea parlamentare; la riduzione della frammentazione partitica e la cessazione del potere di veto dei piccoli partiti; un maggior legame dei candidati con il territorio e la parità di genere nelle candidature.

Il PNR indica nel maggio 2015 il termine per l’approvazione definitiva della riforma.

La riforma costituzionale

Il disegno di legge costituzionale del Governo (approvato dal Senato e modificato dalla Camera) è incentrato sul superamento del bicameralismo perfetto, con la trasformazione del Senato in Senato delle autonomie, ossia in una camera non elettiva rappresentativa degli enti territoriali, e sulla revisione del titolo V.

L’obiettivo principale della riforma consiste nella razionalizzazione dei procedimenti decisionali e dei rapporti tra i diversi livelli di governo; tra gli strumenti introdotti, il PNR richiama il “voto a data fissa”, che consentirà al Governo di chiedere alla Camera di deliberare entro un termine stabilito sui provvedimenti essenziali per l’attuazione del programma di Governo.

Inoltre, il programma nazionale di riforma ascrive al decentramento legislativo successivo alla riforma del titolo V del 2001 e alla situazione di incertezza sul riparto delle competenze da esso generata un’azione di freno nei confronti dell’economia, dovuta allo scoraggiamento degli investimenti nazionali ed esteri.

Circa i tempi di approvazione della riforma il PNR conferma quanto indicato nel DEF 2014 individuando nel dicembre 2015 il termine massimo per l’approvazione finale.

Al riguardo il documento sugli squilibri macroeconomici della Commissione europea (SWD(2015)31) segnala, nell’ambito dell’attuazione della raccomandazione 3, che l'Italia ha compiuto “progressi limitati” per migliorare l'efficienza della pubblica amministrazione, nonostante siano in corso alcuni sforzi in tal senso. Tra questi, il documento richiama il disegno di legge costituzionale che chiarisce le competenze dei diversi livelli di governo, il disegno di legge delega che prevede una riforma globale della pubblica amministrazione e la nuova Agenzia per la coesione territoriale.

In proposito il documento della Commissione (paragrafo 3.1) riconosce che è “in corso uno sforzo importante per migliorare la capacità istituzionale dell'Italia di adottare e attuare la legislazione.

Nell’ambito della risposta alla raccomandazione n. 3, il PNR (paragrafo III.1) rileva che oltre alle citate riforme in itinere, l’Italia ha adottato diverse altre misure normative, tra cui la riforma degli enti locali, con l’istituzione delle città metropolitane e il ridimensionamento delle province (L. 56/2014).

Il riordino delle funzioni provinciali è compresa tra le Azioni di riforma nazionale del PNR (schede n. 2 e n. 18), di cui è sottolineato l’impatto di contenimento della spesa pubblica, soprattutto per quel che riguarda le spese del personale, anche a seguito delle misure adottate con la legge di stabilità 2015.

4.2.12 Sanità e politiche sociali

Sanità

Per quanto attiene al settore della sanità il Documento di economia e finanza 2015, nella Sezione III (Programma nazionale di riforma, PNR), Parte I (Par. 1.10, Il settore sanitario), attribuisce un rilievo centrale al tema, già presente nel DEF 2014, della sostenibilità finanziaria del Servizio sanitario nazionale nel medio-lungo periodo, in relazione sia alle esigenze di razionalizzazione della spesa pubblica che alle tendenze demografiche in atto.

Allo scopo di ripensare il SSN in un’ottica di sostenibilità ed efficacia viene sottolineata la necessità di rafforzare le politiche legate alla prevenzione. Nel novembre dello scorso anno la Conferenza Stato-Regioni ha approvato l'Intesa sul Piano nazionale della prevenzione 2014-2018, che intende delineare un sistema di azioni di promozione della salute e di prevenzione, che accompagni il cittadino in tutte le fasi della vita, nei luoghi di vita e di lavoro. Tra gli obiettivi principali da perseguire vanno segnalate le azioni di contrasto al fumo e alla dipendenza da gioco d'azzardo patologico, alla tossicodipendenza, all'uso delle droghe leggere da parte dei giovani, ai disturbi del comportamento alimentare. Occorre anche rendere operativo il fascicolo sanitario elettronico e dare impulso a tutti i processi di informatizzazione e alla diffusione della sanità elettronica.

In tema di programmazione sanitaria va ricordata l’adozione del Patto per la salute per il triennio 2014-2016 (V. Scheda n. 3 delle Azioni di riforma a livello nazionale, Appendice del PNR) che ha definito il quadro finanziario per il triennio di vigenza e ha disciplinato alcune misure finalizzate a una più efficiente programmazione del SSN, al miglioramento della qualità dei servizi e all’appropriatezza delle prestazioni.

In conformità alla Raccomandazione n. 1 dell’UE (Sezione III, Parte III) relativa alla sostenibilità delle finanze pubbliche la legge di stabilità per il 2015 (legge 190/2014) ha dato attuazione a molte disposizioni contenute nel Patto, fissando il livello di finanziamento del SSN in 112 miliardi per il 2015 e in 115,5 miliardi per il 2016 e prevedendo che il riparto delle risorse avvenga sulla base delle procedure in materia di costi e fabbisogni standard regionali per le quali dovranno essere definite nuove modalità di pesature da definire entro il 30 aprile 2015. Inoltre vengono introdotte disposizioni in materia di contenimento dei costi del personale degli enti del SSN. L'ammontare delle risorse può tuttavia essere rideterminato in base al contributo aggiuntivo che le regioni devono assicurare alla finanza pubblica (art.46, co. 6, del decreto-legge 66/2014 come modificato dal comma 398 della stessa legge di stabilità 2015). Gli ambiti di spesa toccati dalle regioni per reperire le risorse necessarie per il contributo aggiuntivo devono essere stabiliti con Intesa in sede di Conferenza Stato-regioni entro il 31 gennaio 2015. La modifica degli importi deve comunque comportare una revisione/aggiornamento del Patto della salute 2014-2016.

Gli eventuali risparmi nella gestione del Servizio Sanitario Nazionale effettuati dalle regioni, rimangono nelle disponibilità delle regioni stesse per finalità sanitarie.

Le disposizioni danno attuazione all'art. 1 del Patto della salute 2014-2016.

In tal senso, nella Sezione I (Programma di stabilità), Parte IV (Sensitività e sostenibilità delle finanze pubbliche) il Documento conferma i contenuti dell’Intesa del 26 febbraio 2015 fra lo Stato, le regioni e le provincie autonome di Trento e Bolzano che a sua volta ha registrato il contributo aggiuntivo alla finanza pubblica richiesto alle Regioni e alle Province autonome dalla legge di stabilità 2015 e ne ha definito le modalità attuative, specificando gli ambiti di spesa delle riduzioni a carico delle regioni . Il DEF ha così ulteriormente chiarito che la riduzione operata sul livello di finanziamento statale al SSN, pari a 2.352 milioni di euro, decorre dal 2015, per poi continuare negli anni successivi.

Poiché la legge di stabilità 2015 ha determinato il finanziamento statale del SSN in 112,062 miliardi di euro per il 2015 e in 115,444 miliardi di euro per il 2016, a seguito dell’Intesa del 26 febbraio 2015, il DEF registra la conseguente riduzione di pari importo del livello di finanziamento del SSN, rideterminato in 109,7 miliardi per il 2015 e in 113,1 miliardi per il 2016.

La medesima legge di stabilità 2015 ha fissato il concorso delle regioni a statuto ordinario per complessivi 4.202 milioni di euro per gli anni 2015-2018. A tale contributo si aggiunge quanto previsto dal decreto legge 95/2012, art. 16, co. 2, che prevede una riduzione delle risorse spettanti alle Regioni a statuto ordinario per 1.050 milioni di euro a decorrere dal 2015.

Al tema della Raccomandazione n.3 dell’UE riguardante l’efficienza della pubblica amministrazione e giustizia possono essere ricondotte le misure adottate dal Governo in tema di efficienza del settore sanitario.

Tra le misure più propriamente organizzative – non inserite nella legge di stabilità 2015 - il Patto per la salute contempla il riordino della rete ospedaliera nel rispetto dei nuovi standard qualitativi, strutturali e tecnologici ed il consolidamento in tutte le Regioni delle forme organizzative innovative della medicina territoriale fondate sulle aggregazioni dei medici di medicina generale e dei pediatri di libera scelta.

Il Governo segnala che è in corso di approvazione il regolamento per la definizione degli standard qualitativi, strutturali, tecnologici e quantitativi relativi all’assistenza ospedaliera e che viene dato avvio alla realizzazione dei flussi informativi per il monitoraggio delle prestazioni erogate nell’ambito dell’assistenza primaria come previsto dal Patto per la salute con una spesa di 2 milioni per l’anno 2015.

Inoltre, per favorire l’impiego sistematico dell’innovazione digitale in sanità viene istituito un Patto per la sanità digitale, vale a dire un piano strategico per rimuovere gli ostacoli che ne rallentano la diffusione.

Il PNR evidenzia anche la necessità di costruire strumenti di monitoraggio sistematico dei livelli essenziali di assistenza, identificando le opzioni assistenziali maggiormente efficaci nonché definendo una regia nazionale per mantenere l’unitarietà del SSN e l’equità di accesso sul piano territoriale, e la necessità di procedere al loro aggiornamento per adeguarli alle innovazioni cliniche e tecnologiche degli ultimi anni. L’aggiornamento dei LEA – entro il 31 dicembre 2014 - è previsto dal Patto per la salute 2014-2016 (art. 1, comma 3).

In tal senso viene ricordata, per consentire il governo e il monitoraggio dei LEA e dei relativi costi, l’istituzione del Piano di evoluzione dei flussi informativi predisposto dalla cabina di regia del Nuovo Sistema informativo sanitario. Riguardo l’ulteriore potenziamento del monitoraggio delle prescrizioni mediche nell’ambito del sistema Tessera sanitaria, per l’anno 2015 è prevista l’estensione a tutto il territorio nazionale della de-materializzazione delle ricette mediche.

Sempre in tema di efficienza e qualità dei servizi sanitari le azioni che si propone il Governo nel biennio 2015-2016 riguarderanno la prosecuzione degli Accordi sui Piani di rientro dai disavanzi sanitari regionali, e nell’azione strategica finalizzata al riassetto organizzativo e funzionale dell’assistenza primaria, la riqualificazione delle cure primarie, il monitoraggio degli eventi sentinella attraverso il flusso informativo SIMES, il potenziamento del ruolo delle farmacie convenzionate e, in particolare, della farmacia dei servizi, la promozione, in ogni ambito, della trasparenza funzionale alla comunicazione con il cittadino ed al controllo di legalità.

Nella Sezione I (Programma di stabilità), Parte IV (Sensitività e sostenibilità delle finanze pubbliche) il Documento sottolinea che oltre alla revisione dei Livelli Essenziali di Assistenza (LEA) è stata programmata la revisione del prontuario farmaceutico, al fine di procedere all’aggiornamento delle prestazioni e dei famaci erogati dal SSN, nonché del sistema di compartecipazione del cittadino al finanziamento delle prestazioni sanitarie, attraverso l’introduzione di nuovi criteri.

Ai fini della riduzione della spesa sanitaria, il DEF valuta di particolare rilievo la imminente formalizzazione del Regolamento di definizione di standard qualitativi e strutturali dell’assistenza ospedaliera (cfr. supra), nonché la fissazione dei criteri organizzativi per l’assistenza riabilitativa, per l’assistenza sanitaria di base e per l’assistenza socio sanitaria, con particolare riferimento alla non autosufficienza.

Per quanto riguarda la spesa farmaceutica, il DEF sottolinea che nulla è stato innovato in materia di tetti di spesa rispetto al livello del finanziamento cui concorre ordinariamente lo Stato (rispettivamente corrispondenti all’11,35 per cento per la spesa farmaceutica territoriale e al 3,5 del livello del finanziamento del SSN per la spesa farmaceutica ospedaliera).

In tema di invecchiamento della popolazione e sostenibilità fiscale, il DEF (Sezione I, parte IV) ricorda che, in coerenza con le indicazioni metodologiche definite a livello europeo, l’Italia elabora tradizionalmente le previsioni di medio-lungo periodo relative a cinque componenti di spesa pubblica connesse all’invecchiamento (spesa age-related): la spesa pubblica per pensioni, la spesa sanitaria, quella per l’assistenza di anziani e disabili a lungo termine (Long-Term Care, LTC), la spesa per l’istruzione e quella per ammortizzatori sociali.

In questo quadro, per quanto riguarda la sanità, il DEF sottolinea che, dopo una fase iniziale di riduzione per effetto delle misure di contenimento della dinamica della spesa, e segnatamente in relazione alla manovra prevista in Legge di Stabilità con effetti a decorrere dall’anno 2015, la previsione del rapporto fra spesa sanitaria e PIL presenta un profilo crescente solo a partire dal 2020 e si attesta attorno al 7,6 per cento circa nell’ultimo decennio del periodo di previsione (2050-2060).

Più in particolare, in una fase iniziale si avrà una riduzione per effetto delle misure di contenimento della dinamica della spesa, e segnatamente in relazione alla manovra prevista in Legge di Stabilità con effetti a decorrere dall’anno 2015, quando si assesterà al 6,8 per cento rispetto al PIL. La previsione del rapporto fra spesa sanitaria e PIL raggiungerà il punto più basso nel 2020 (6,6 per cento), per poi assumere un profilo crescente che si assesterà attorno al 7,6 per cento circa nell’ultimo decennio del periodo di previsione.

Per quanto riguarda la componente socio-assistenziale della spesa pubblica per l’assistenza a lungo termine agli anziani e disabili, il DEF prevede un profilo crescente in termini di PIL che si protrae per l’intero periodo di previsione, attestandosi all’1,6 per cento nel 2060.

Infine, in relazione alla finalità di garantire la tutela della salute, il miglioramento delle condizioni di vita e l’inserimento nella vita sociale delle persone con disturbi dello spettro autistico il PNR (Sezione III, Parte III del DEF) ricorda l’approvazione da parte del Senato del disegno di legge, attualmente all’esame della Camera (C. 2985 ed abb.), recante disposizioni in materia di diagnosi, cura e abilitazione delle persone con disturbi dello spettro autistico e di assistenza alle famiglie.

Politiche sociali

Nel settore delle politiche sociali nella Sezione III parte I del DEF (Par. 1.8, Le riforme del mercato del lavoro e del welfare) viene sottolineato come la legge di stabilità 2015 abbia segnato una forte inversione di tendenza rispetto agli anni passati nel senso di rendere la spesa sociale un investimento a supporto di una più generale strategia di crescita inclusiva.

In risposta alla Raccomandazione n. 5 dell’UE nella parte in cui richiede, per far fronte al rischio di povertà e di esclusione sociale l’estensione graduale del nuovo regime pilota di assistenza sociale, in conformità degli obbiettivi di bilancio, assicurando un’assegnazione mirata, una condizionalità rigorosa e un’applicazione uniforme su tutto il territorio nazionale e rafforzandone la correlazione con le misure di attivazione, nonché il miglioramento dell’efficacia dei regimi di sostegno alla famiglia e la qualità dei servizi a favore dei nuclei familiari a basso reddito con figli il Governo ha adottato una serie di misure per la famiglia e per il contrasto della povertà (Sezione III, parte III).

In tale direzione si pongono gli stanziamenti di risorse sul Fondo nazionale per le politiche sociali (300 milioni annui a decorrere dal 2015) e sul Fondo per le non autosufficienze (400 milioni per il 2015 e 250 a decorrere dall’anno successivo), il finanziamento straordinario di 100 milioni a rafforzamento dei servizi socio-educativi per la prima infanzia, il rifinanziamento (250 milioni di euro a decorrere dal 2015) della carta acquisti, e l’introduzione di una nuova misura di sostegno alla natalità e alle famiglie, il c.d.“bonus bebé”.

La legge di stabilità per il 2015 ha previsto una serie di ulteriori misure a favore della famiglia:

• ha istituito un fondo di 112 milioni di euro per interventi a favore della famiglia, di cui 100 milioni di euro, come sopra ricordato, dedicati al rilancio del piano per lo sviluppo del sistema territoriale dei servizi socio-educativi per la prima infanzia (asili nido e servizi integrativi per la prima infanzia ) e 12 milioni dedicati ai programmi nazionali di distribuzione di derrate alimentari alle persone indigenti;
• ha stanziato per il 2015 un importo, nel limite massimo di 45 milioni di euro, da utilizzare per la concessione di buoni per l'acquisto di beni e servizi a favore dei nuclei familiari in una condizione economica corrispondente a un valore dell'indicatore ISEE non superiore a 8.500 euro annui e con un numero di figli minori pari o superiore a quattro. Infine il Fondo per le politiche della famiglia;
• ha disposto, uno stanziamento a regime, a partire dal 2015, pari a 5 milioni di euro, a favore del Fondo per le politiche della famiglia. L'incremento è finalizzato al sostegno delle adozioni internazionali e intende garantire il pieno funzionamento della Commissione per le adozioni internazionali.

Hanno poi trovato concreta attuazione misure avviate negli ultimi anni e divenute pienamente operative nel 2015. Il 1° gennaio di quest’anno è entrata in vigore la riforma dell’ISEE (D.P.C.M. 5 dicembre 2013, n. 159), che oltre ad una ridefinizione delle variabili costitutive dell’indicatore, rafforza i meccanismi di controllo e utilizzo delle banche dati allo scopo di prevenire e contrastare pratiche elusive. La legge di stabilità 2015 ha poi ampliato la sfera delle informazioni che gli operatori finanziari sono obbligati a comunicare all'Anagrafe Tributaria, includendovi anche il valore medio di giacenza annuo di depositi e conto correnti bancari.

A marzo di quest’anno è stato istituito il sistema informativo dei servizi sociali, una banca dati che per ogni beneficiario raccoglierà le informazioni sulle prestazioni ricevute dai diversi livelli di governo, e che oltre a migliorare la programmazione il monitoraggio e la valutazione delle politiche permetterà di ridurre le frodi.

Con più specifico riferimento alle misure di contrasto alla povertà, in continuità con l’azione già messa in campo ed evidenziata nel DEF dello scorso anno, il Governo, prima dell’estate di quest’anno, prevede l’estensione a tutto il Mezzogiorno della sperimentazione del SIA (Sostegno per l’inclusione attiva), quale programma pilota che nel 2014 è stato avviato nelle 12 città più grandi del Paese.

Al riguardo si ricorda che il documento della Commissione europea sugli squilibri macroeconomici evidenzia come non si siano verificati progressi verso l’obiettivo della strategia Europa 2020 in materia di riduzione della povertà ma che, al contrario, tra il 2008 e il 2013 il numero di persone a rischio povertà e esclusione sociale sono cresciute di 2,3 milioni. Il sistema di protezione sociale è frammentato e non ben attrezzato per affrontare questi problemi. Sono state sperimentate alcune iniziative positive (progetto SIA) per affrontare la povertà e l’esclusione sociale ma non è chiaro in che modo siano coordinate. Gravi carenze persistono in materia di disponibilità di servizi per l’infanzia mentre non si registrano progressi in materia di assistenza a lungo termine. In relazione all’introduzione del bonus bebé la misura non sembra essere basata su un’analisi della valutazione dell’impatto e rischia di doversi contendere i finanziamenti con altri investimenti più strutturali.

Infine il Governo ha considerato attuative della Raccomandazione n. 5 alcune disposizioni contenute per la riforma del terzo settore dell’impresa sociale e del servizio civile universale (A.C. 2617) approvato dalla Camera e trasmesso al Senato. Per la riforma citata la legge di stabilità 2015 ha stanziato 190 milioni per il 2015-2016 e 190 milioni a decorrere dal 2017. Viene incrementato il limite massimo delle erogazioni liberali per le quali spetta la detrazione di imposta, si prevede la messa a regime della disciplina dell’istituto del 5 per mille IRPEF.

4.2.13 Scuola, università, ricerca

Le politiche di riforma indicate nel PNR 2015 con riferimento a scuola, università, ricerca rappresentano uno degli asset principali del percorso di riforme strutturali, nella consapevolezza che molti dei nodi che rallentano lo sviluppo del paese siano superabili solo attraverso un investimento sul capitale umano.

Con riferimento alla Raccomandazione 6 relativa a istruzione e formazione, il documento della Commissione europea sugli squilibri macroeeconomici, del 18 marzo 2015, ha segnalato qualche progresso dell’Italia in quanto:

• è stata data priorità alla spesa per l’istruzione, grazie all’istituzione, con la legge di stabilità 2015, del Fondo per la buona scuola (1 miliardo di euro nel 2015 e 3 miliardi di euro dal 2016⁽¹¹⁷⁾ ).

Al riguardo, il PNR si sofferma nella descrizione degli interventi per la riforma del sistema nazionale di istruzione presenti nel disegno di legge presentato alla Camera il 27 marzo 2015 (A.C. 2994, di cui la VII Commissione ha avviato l’esame il 10 aprile 2015) – che, in base allo stesso PNR, è collegato alla decisione di bilancio –, il quale disciplina, in particolare, l'autonomia scolastica - a tal fine introducendo l'organico dell'autonomia e la programmazione triennale dell'offerta formativa - e prevede un piano straordinario di assunzioni di docenti e, per il futuro, l’accesso solo per concorso, si prefigge il rafforzamento delle competenze degli studenti, anche attraverso l’espansione dell’offerta formativa. Reca, inoltre, interventi in materia di formazione e valorizzazione dei docenti, nonchè per la digitalizzazione delle scuole – prevedendo un nuovo Piano nazionale scuola digitale - e l’edilizia scolastica (PNR, Appendice, schede n. 55 e 57. Si veda anche scheda n. 56).

L’impatto macroeconomico della riforma è indicato nel + 0,3% del PIL entro il 2020, nel + 0,6% entro il 2015 e nel + 2,4% nel lungo periodo (PNR, par. II.2).

Nello stesso ambito, il PNR evidenzia che entro il 2015 sarà messa a regime la valutazione dei dirigenti scolastici e dei docenti. In particolare, i dirigenti scolastici – per i quali prevede il conferimento di incarichi triennali (misura non prevista dall’A.C. 2994) - riceveranno obiettivi di mandato individuati dagli Uffici scolastici regionali sulla base dei dati del Sistema nazionale di valutazione. Il raggiungimento di tali obiettivi sarà oggetto di valutazione periodica anche al fine di quantificare una parte della retribuzione. I docenti saranno valutati dai dirigenti scolastici (PNR, Par. I.16);

• nell’a.s. 2014-2015 è stato avviato il sistema nazionale di valutazione⁽¹¹⁸⁾ ;
• per le università, è stata incrementata, nel 2014, la quota dei finanziamenti pubblici collegata ai risultati⁽¹¹⁹⁾ ed è stata introdotta, a partire dal 2015, una quota premiale per il finanziamento degli istituti tecnici superiori⁽¹²⁰⁾ ;
• sempre per le università, con la definizione dei costi standard sono stati introdotti criteri per l’assegnazione della quota di risorse pubbliche non destinate al finanziamento premiale⁽¹²¹⁾ .

Con riferimento all’istruzione terziaria, il PNR evidenzia che le azioni di Governo intendono puntare su una sempre più stretta relazione fra qualità e ripartizione delle risorse (che riguarderà anche gli enti di ricerca), sulla revisione delle regole di reclutamento dei docenti, sul rafforzamento del sostegno delle misure per il diritto allo studio – in particolare completando l’iter di definizione dei livelli essenziali delle prestazioni previsto dal d.lgs. 68/2012 – sui percorsi di orientamento, anche ai fini delle procedure di accesso ai corsi a numero programmato nazionale, sulle iniziative per la mobilità degli studenti e l’internazionalizzazione del sistema educativo e della ricerca – in particolare, estendendo e potenziando il programma Erasmus e utilizzando il c.d. Fondo giovani –, per favorire l’allineamento con le migliore pratiche internazionali e rendere l’Italia attrattiva (PNR, par. I.16 e Appendice, scheda n. 61).

Il documento della Commissione europea evidenzia, invece, che i progressi sono stati limitati per quanto riguarda il collegamento fra scuola e mondo del lavoro. In particolare, ricorda:

• l’avvio, a partire da settembre 2014, di un programma sperimentale – ma su scala molto ridotta – per lo svolgimento di periodi di formazione in azienda per gli studenti degli ultimi due anni delle scuole secondarie di secondo grado per il triennio 2014-2016, attraverso la stipula di contratti di apprendistato⁽¹²²⁾ .

In materia, il PNR ricorda che il ddl di riforma della scuola prevede un più stretto collegamento con il mondo del lavoro, in particolare introducendo nell’ordinamento una durata minima dei percorsi di alternanza scuola-lavoro e mettendo a regime la possibilità di svolgere periodi di formazione in azienda attraverso la stipula di contratti di apprendistato.

Al riguardo si segnala che nel par. I.16 si fa riferimento all’istituzione di un registro nazionale delle imprese che propongono percorsi di alternanza scuola-lavoro, non è presente nel testo dell’A.C. 2994.

• il ritardo con il quale si sta provvedendo alla definizione del quadro per il riconoscimento delle qualifiche.

Con riferimento al Registro nazionale delle qualifiche – previsto dal d.lgs. 13/2013 – il PNR evidenzia che l’intesa che definisce un quadro operativo per il riconoscimento a livello nazionale delle qualificazioni regionali, raggiunta nella Conferenza Stato-regioni del 22 gennaio 2015, segna un avanzamento sostanziale verso l’attuazione del più complessivo sistema nazionale di certificazione delle competenze (PNR, Appendice, scheda n. 60).

Nello stesso documento, infine, la Commissione ha evidenziato le criticità tuttora non risolte, riguardanti, tra l’altro:

• la mancanza di un sistema globale di orientamento che consenta agli studenti di scegliere percorsi formativi adeguati;
• i risultati scolastici, nonché la spesa per l’istruzione terziaria in percentuale al PIL, che risultano inferiori alla media UE;
• le competenze degli adulti, in particolare ricordando che la popolazione adulta italiana ha il più basso livello di capacità di scrittura, lettura e calcolo dei paesi dell’UE e che l’apprendimento lungo tutto l’arco della vita non è sufficientemente diffuso.

In relazione agli obiettivi della strategia Europa 2020, gli obiettivi indicati nel PNR 2015 prevedono:

• un livello di spesa in ricerche e sviluppo pari all’1,53% del PIL a fronte di un valore registrato per il 2012 pari a 1,26%;
• un livello di abbandoni scolastici pari al 16% del totale dei 18-24enni, a fronte di un valore registrato nel 2014 del 15%;
• un livello di istruzione terziaria pari al 26-27%, a fronte di un livello registrato nel 201 4 del 23,9%.

Relativamente alla ricerca, il PNR evidenzia, in particolare, che entro il 2015 sarà pubblicato il Programma nazionale per la ricerca 2014-2020, che intende integrare gli interventi a livello europeo, nazionale e regionale, puntando sul rafforzamento del capitale umano, delle infrastrutture di ricerca, della collaborazione pubblico-privato, del sostegno specifico al Mezzogiorno (PNR, par. I.16).

Al riguardo si ricorda che il 31 gennaio 2014 l’allora Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca aveva presentato al Consiglio dei Ministri il programma nazionale della ricerca 2014-2020, che da triennale diventava settennale, per allinearsi con il Programma Quadro europeo Horizon 2020⁽¹²³⁾ . Da ultimo, rispondendo, il 25 giugno 2014, all’interrogazione a risposta immediata n. 3-00901, l’attuale Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca aveva annunciato che la redazione del piano era prevista entro il 31 luglio 2014.

Inoltre, evidenzia che l’impatto del Programma nazionale della ricerca dipenderà molto dal capitale umano che il Paese riuscirà a formare e ad attrarre. In particolare, occorrerà intervenire sulla qualità della formazione alla ricerca, sul percorso di carriera e sui canali attraverso i quali i ricercatori possono trasferire alla società i risultati del loro lavoro.

A partire dal 2015, ci si prefigge, dunque, di avviare iniziative per la valorizzazione e l’attrazione dei migliori ricercatori e per l’innovazione dei percorsi di dottorato di ricerca, rafforzandoli sugli aspetti inerenti l’internazionalizzazione, l’interdisciplinarietà e l’intersettorialità.

Per il settore dell’Alta formazione artistica, musicale e coreutica, il PNR evidenzia, fra l’altro, che il cantiere AFAM appositamente costituito ha elaborato il documento "Chiamata alle arti".

Inoltre, fa presente che nel 2015 sarà riattivato il Consiglio nazionale per l’alta formazione artistica, musicale e coreutica (CNAM) (PNR, Appendice, scheda n. 58).

Al riguardo si ricorda che il 29 novembre 2013 era stato presentato alle Camere per l'espressione del parere uno schema di decreto ministeriale Atto n. 42 che modificava le disposizioni vigenti (D.M. 236/2005) in materia di composizione, funzionamento e modalità di nomina e di elezione dei componenti del CNAM⁽¹²⁴⁾ .

La VII Commissione della Camera aveva espresso parere favorevole con condizioni e osservazioni il 18 dicembre 2013. La 7^ Commissione del Senato, invece, il 14 gennaio 2014 non aveva approvato lo schema di parere favorevole con osservazioni presentato dal relatore.

Lo schema di D.M. non ha, finora, concluso il suo iter.

117) In base all’art. 1, co. 4, della L. 190/2014, il Fondo è istituito al fine di dotare il paese di un sistema di istruzione scolastica che si caratterizzi per: un rafforzamento dell’offerta formativa e della continuità didattica; la valorizzazione dei docenti e una sostanziale attuazione dell’autonomia scolastica, anche attraverso la valutazione. In particolare, le finalizzazioni prioritarie riguardano la realizzazione di un piano straordinario di assunzioni, il potenziamento dell’alternanza scuola-lavoro e la formazione di docenti e dirigenti.

118) Il Sistema nazione di valutazione è stato definito con il DPR 80/2013. Qui la timeline.

119) Per il 2014, il Decreto Ministeriale 4 novembre 2014, n. 815, relativo ai criteri di riparto del Fondo per il finanziamento ordinario delle università (FFO), ha attribuito € 1.215.000.000 per le finalità premiali di cui all'art. 2 del D.L. 180/2008 (pari a circa il 18% del totale). Tale quota, per il 2013, era stata pari al 13,5%.

120) Il 5 agosto 2014 in Conferenza unificata è stato raggiunto l’accordo per la realizzazione del sistema di monitoraggio e valutazione dei percorsi degli ITS, il cui art. 2 ha disposto, fra l’altro, che per il 2015 il contributo nazionale è ripartito tra le regioni, a livello sperimentale, assegnando il 10% a titolo di premialità. Sull’argomento, interviene anche l’art. 21, co. 2, lett. h), dell’A.C. 2994.

121) Il medesimo Decreto Ministeriale 4 novembre 2014, n. 815 ha destinato poco meno del 20% (corrispondente a € 982.281.446,20) della quota base FFO in proporzione al parametro costo standard di formazione per studente in corso, di cui al Decreto Interministeriale 9 dicembre 2014 n. 893.

122) Previsto dall’art. 8-bis, co. 2, del D.L. 104/2013 (L. 128/2013). Al programma sperimentale è stato dato avvio con il D.M. prot.n. 28/0005408/1.44.10 del 5 giugno 2014. L’8 settembre 2014 sul sito del MIUR è stata data notizia dell'avvio della fase di sperimentazione per studenti del quarto e quinto anno degli Istituti tecnici ad indirizzo tecnologico messo a punto da MIUR, Ministero del Lavoro, regioni, organizzazioni sindacali ed Enel.

123) Il piano prevedeva un investimento da parte del MIUR di circa 900 milioni di euro l'anno e si articolava su tre assi prioritari: a) lo sviluppo e l'attrazione di capitale umano altamente qualificato, da inserire nel tessuto produttivo del Paese; b) l'identificazione di un numero limitato di importanti progetti tematici; c) la promozione, anche attraverso il trasferimento di conoscenza e competenze, della capacità d'innovare e di competere da parte del sistema delle imprese, in particolare delle piccole.

124) In particolare, per quanto concerne la composizione, rimaneva immutato il numero dei membri (34), riducendo però a 4 il numero di quelli nominati dal MIUR ed elevando a 30 il numero di quelli eletti in rappresentanza del personale docente e non docente e degli studenti. Era prevista, inoltre, l'eliminazione dei rappresentanti del CUN e la durata in carica dei membri passava da 3 a 4 anni, con abolizione del divieto di riconferma.

4.2.14 Settore bancario

Il Documento di economia e finanza dedica una specifica attenzione al complessivo intento del Governo di riforma del settore bancario: esso comprende misure già varate dall’esecutivo, iniziative in itinere ed ipotesi allo studio nel breve periodo, elaborate anche con l’ausilio degli operatori di settore, allo scopo di recepire le indicazioni fornite dall’UE in materia e far fronte alle principali problematiche.

Sono altresì illustrate le iniziative intraprese autonomamente dal sistema bancario italiano e gli interventi della Banca d’Italia in qualità di autorità di vigilanza e regolamentazione.

Al riguardo si rammenta che la Raccomandazione n. 4 indirizza l’Italia verso il rafforzamento della resilienza del settore bancario, affinché possa gestire e liquidare le attività deteriorate per rinvigorire l’erogazione di prestiti all’economia reale. Si raccomanda dunque di promuovere l’accesso delle imprese, soprattutto di quelle di piccole e medie dimensioni, ai finanziamenti non bancari; di promuovere e monitorare pratiche efficienti di governo societario in tutto il settore, con particolare attenzione alle grandi banche cooperative (banche popolari) e al ruolo delle fondazioni, al fine di migliorare l’efficacia dell’intermediazione finanziaria.

La Relazione della Commissione UE del marzo 2015, con riferimento all’Italia, ha effettuato un’analisi specifica sul settore bancario italiano nell’attuale contesto di bassa crescita prolungata, analizzando lo stretto legame tra il settore bancario ed il sistema imprenditoriale italiano, costituito essenzialmente da imprese di limitata dimensione facenti ricorso alla leva finanziaria. In merito la UE rileva come la crisi economica e il contesto di bassa crescita abbiano ampliato il divario esistente tra grandi e piccole imprese, in particolare con riferimento alle condizioni di credito praticate da banche e intermediari, a svantaggio delle imprese di minori dimensioni. La Commissione rileva poi che il deterioramento della qualità dei finanziamenti alle imprese ha causato un brusco aumento dei prestiti deteriorati e l’erosione della redditività delle banche. Si sottolinea come, in particolare, la gestione dello stock di prestiti deteriorati costituirà una “sfida fondamentale” per l’Italia negli anni a venire. In merito, la Commissione rileva che la recente riforma della governance delle banche popolari potrebbe avviare un processo di consolidamento tale da rafforzare la capacità del settore bancario di riassorbire i prestiti deteriorati.

Per quanto riguarda l’accesso delle imprese, soprattutto di quelle di piccole e medie dimensioni, ai finanziamenti non bancari, si rimanda al capitolo relativo alla competitività.

Il Documento di economia e finanza ricorda, tra le attività svolte autonomamente dal sistema bancario italiano, lo sforzo complessivo di ricapitalizzazione sostenuto dagli istituti di credito nell’anno 2014, con particolare riferimento ai grandi gruppi bancari.

Per quanto riguarda le iniziative intraprese dalla Banca d’Italia, il DEF segnala l’ampliamento della gamma dei prestiti che le banche possono utilizzare a garanzia delle operazioni di finanziamento con l’Eurosistema, con lo scopo di incentivare il credito alle piccole e medie imprese e alle famiglie. Si ritiene che il nuovo collaterale faciliterà anche la partecipazione delle banche alle prossime operazioni di rifinanziamento della BCE (T-LTRO).

Il Governo richiama altre le disposizioni emanate dalla Banca d'Italia in tema di governo societario degli istituti di credito (circolare n. 285 del 17 dicembre 2013, come modificata nel tempo, illustrata nella scheda n. 38) per il recepimento in via amministrativa di alcune norme del cosiddetto CRD Package, ovvero delle norme europee che danno attuazione all'accordo di Basilea 3 sui requisiti di capitale delle banche e procedono, più in generale, al complessivo riassetto della legislazione europea in materia bancaria.

Sul punto, il Documento di economia e finanza ricorda che - per le parti del CRD package che richiedono modifiche alle vigenti disposizioni di rango primario - è stato presentato dal Governo alle Camere lo schema di decreto legislativo di recepimento della direttiva 2013/36/UE, facente parte del pacchetto di disposizioni europee (Atto n. 147). Il 9 aprile 2015 la Commissione VI Finanze della Camera ha reso parere favorevole, con alcune condizioni e osservazioni, sul predetto schema, che interviene sui requisiti degli esponenti aziendali e dei partecipanti al capitale, sui poteri delle autorità di vigilanza e sul sistema sanzionatorio.

La citata Relazione della Commissione UE sugli squilibri macroeconomici ha rilevato, con riferimento a tali iniziative, che qualche progresso è stato compiuto dall’Italia in materia di risoluzione dei problemi di governo societario del settore.

Per quanto concerne in generale le iniziative del Governo, il Documento si concentra anzitutto sul già menzionato complessivo intervento di riforma del settore bancario, teso a rendere maggiormente attrattivo l’investimento nelle banche italiane, a facilitare operazioni di consolidamento e aggregazione, nonché a stimolare l’efficienza e la competitività.

Esso si è anzitutto concretato nella riforma delle banche popolari operata con il decreto-legge n. 3 del 2015, in base al quale sono stati introdotti limiti dimensionali per l'adozione della forma di banca popolare e sono state modificate la governance e la disciplina degli organi sociali di tali istituti. Il Cronoprogramma del Governo prevede la completa attuazione della riforma per il secondo semestre 2016. In merito si segnala che la Banca d’Italia ha posto in pubblica consultazione lo schema delle disposizioni di attuazione della riforma.

Detto intervento è annoverato dalla Relazione UE di marzo 2015 tra i progressi compiuti dall’Italia in materia di governance bancaria.

Nella citata Relazione della Commissione UE era rilevata la mancanza di interventi specifici nel settore delle Fondazioni bancarie; nel Documento in esame il Governo menziona, tra le iniziative in itinere che vedono coinvolti congiuntamente l’esecutivo e gli operatori del settore, la recente elaborazione (marzo 2015) del Protocollo d’intesa tra il Ministero delle Finanze e l’associazione rappresentativa delle Fondazioni bancarie (ACRI), che l’ha approvato all’unanimità.

Una volta perfezionato il processo di adozione del Protocollo, le Fondazioni si impegnano a modificare i loro statuti secondo i contenuti del medesimo sotto il profilo della gestione del patrimonio delle Fondazioni e sotto il profilo della governance, con particolare riferimento agli organi di governo.

Il Governo indica che il completamento di tale revisione avverrà entro il 2015.

Nel Documento di economia e finanza non si menziona l’iniziativa intrapresa dal Consiglio Nazionale di Federcasse (ovvero l’organismo rappresentativo delle banche di credito cooperativo e delle casse rurali italiane) che nel marzo 2015 ha approvato all’unanimità una delibera con la quale sono individuate alcune linee per un’autoriforma di tali istituti, volta ad adeguare la qualità complessiva della governance del sistema al nuovo contesto normativo determinatosi con l’Unione bancaria europea, assicurando una più efficiente allocazione delle risorse disponibili e individuando la modalità più opportuna per consentire l’accesso di capitali esterni.

Per quanto concerne le iniziative programmatiche del Governo in materia di crediti deteriorati (non performing loans), all’attenzione dell’analisi UE, il Documento di economia e finanze riferisce che sono allo studio alcuni strumenti per consentire lo smobilizzo delle partite anomale. Secondo quanto riferito dal Governo nel DEF, tali ipotesi sono volte a facilitare la cessione da parte degli intermediari di una rilevante quota delle sofferenze nei confronti delle imprese. Viene indicato, quale termine per l’implementazione di tali misure, il mese di giugno 2015.

La Relazione UE in proposito rileva che l’Italia ha compiuto qualche progresso nel riassorbimento delle attività deteriorate, ma che l'attenzione è stata concentrata solo sulle grandi banche.

Per quanto concerne le iniziative in itinere per il miglioramento della concorrenza nel settore bancario, si rinvia alla scheda che analizza le politiche sulla concorrenza.

Settore assicurativo

Relativamente al settore assicurativo, il Documento di economia e finanza concentra la propria attenzione su tre aspetti:

• le misure volte ad assicurare una maggiore concorrenzialità nel mercato delle assicurazioni (e, di riflesso, a migliorare la tutela del consumatore);
• il ruolo delle imprese assicurative nel sostegno all’economia;
• la solidità patrimoniale e la governance delle imprese assicurative.

In merito al primo profilo, si rinvia alla scheda relativa alle politiche sulla concorrenza.

Relativamente al ruolo delle imprese di assicurazione a sostegno all’economia, tra le iniziative varate dal Governo il DEF rammenta la creazione di un nuovo canale di credito non bancario mediante la concessione, alle imprese di assicurazione (anche senza residenza fiscale in Italia) ed alle società di cartolarizzazione italiane, della facoltà di concedere finanziamenti diretti alle imprese.

Relativamente alla governance ed all’assetto patrimoniale delle imprese operanti nel settore, il Documento di economia e finanza rammenta che il Governo ha presentato alle Camere lo schema di decreto legislativo (Atto n. 146) che recepisce la cosiddetta direttiva Solvency II (direttiva 2009/138/CE) sulla vigilanza prudenziale, i requisiti patrimoniali e la governance delle imprese assicurative.

Il 9 aprile 2015 la VI Commissione (Finanze) della Camera ha reso parere favorevole, con alcune osservazioni, sul predetto schema.

4.2.15 Sistema fiscale

Con riferimento alla Raccomandazione n. 2 sul sistema fiscale, la Relazione della Commissione UE del marzo 2015, sottolinea come l'onere fiscale sul lavoro e sul capitale in Italia sia molto elevato rispetto ad altri Stati membri ed ostacoli l'allocazione efficiente dei fattori di produzione. Al riguardo, la Relazione richiama i provvedimenti volti ad alleggerire l'imposizione sul lavoro (bonus 80 euro, deduzione del costo del lavoro dei dipendenti a tempo indeterminato dall'IRAP, decontribuzione per nuovi assunti).

La Relazione ricorda poi come un intervento sulle imposte ambientali (pari al 3% del PIL nel 2012, rispetto al 2,4% circa dell'UE) e patrimoniali (2,5% del PIL) potrebbe contribuire a conseguire gli obiettivi nazionali della strategia Europa 2020 in materia di clima ed energia e migliorare l'efficienza e l'equità del sistema fiscale. Al riguardo, segnala che le riforme della tassazione immobiliare del 2012 e del 2014 hanno determinato uno spostamento dalle imposte sulle operazioni immobiliari alle imposte ricorrenti sui beni immobili, ritenute le meno dannose per la crescita.

Un ulteriore ambito di intervento per l’Italia riguarda le numerose agevolazioni fiscali (cd. tax expenditures), che ostacolano l'efficienza del sistema fiscale. La Relazione stima che le 282 disposizioni allegate alla legge di stabilità che prevedono esenzioni o riduzioni rispetto ai livelli fiscali di riferimento determinerebbero una perdita di gettito di 161,15 miliardi di euro nel 2015 (circa il 10% del PIL). In particolare, la Relazione pone l’accento sul fatto che le aliquote IVA ridotte sono uno strumento inefficiente per migliorare l'equità del sistema tributario (gli stessi obiettivi di welfare potrebbero essere perseguiti a un costo inferiore mediante la spesa sociale) e che l'imposizione diretta è maggiormente adatta per fini di distribuzione.

Inoltre, l'adempimento degli obblighi tributari rimane basso e comporta un notevole dispendio di tempo, il che - secondo quanto emerge dalla Relazione - potrebbe mettere a repentaglio la parità di condizioni operative e l'equità sociale. In tale ambito si citano le misure adottate per migliorare l'adempimento degli obblighi tributari nel quadro della strategia fiscale per il 2015 (tra le quali si ricorda la dichiarazione precompilata, la procedura dell’adempimento volontario introdotta dalla legge di stabilità 2015, la voluntary disclosure, l'incremento delle ipotesi di inversione contabile ai fini IVA, cd. reverse charge, e l’obbligo per le pubbliche amministrazioni di versare l'IVA sulle cessioni di beni e le prestazioni di servizi ricevute direttamente all’erario, cd. split payment.

La Relazione rileva poi che l'attuazione della legge delega in materia fiscale procede a rilento. Si citano i tre decreti legislativi emanati (riguardanti la semplificazione del sistema fiscale, la revisione della tassazione sulla produzione e il consumo di tabacco e la revisione delle commissioni censuarie).

In risposta a tali osservazioni, il Documento di economia e finanza 2015, nella Sezione III – Programma Nazionale di Riforma - PNR ricorda, in materia di tassazione, oltre ai provvedimenti citati, un nuovo regime agevolato dei minimi rivolto agli esercenti attività di impresa, arti e professioni in forma individuale, con imposta sostituiva del 15 per cento; l’anticipo del TFR in busta paga per i lavoratori dipendenti del settore privato; il credito d’imposta per le attività di ricerca e sviluppo; la tassazione agevolata per i redditi derivanti da opere dell'ingegno, brevetti e marchi d'impresa (c.d. patent box); le agevolazioni fiscali per i lavoratori qualificati che rientrano in Italia; le detrazioni per gli interventi di recupero del patrimonio edilizio, di riqualificazione energetica e in funzione antisismica.

Altri interventi in materia fiscale hanno riguardato l’abolizione dell’addizionale IRES nei confronti delle grandi società dei settori petrolifero, dell’energia elettrica, del trasporto e distribuzione del gas naturale (c.d. Robin Tax) ad opera della Corte costituzionale; l’incremento dell’aliquota di tassazione dei redditi di natura finanziaria dal 20 al 26 per cento; i crediti d’imposta per gli esercizi ricettivi che investono nella digitalizzazione e riqualificazione edilizia delle strutture, per interventi a favore della cultura e dello spettacolo (c.d. Art-Bonus), per l’innovazione e lo sviluppo nel settore agricolo, nonché per le nuove reti di impresa di produzione alimentare; alcune agevolazioni fiscali in favore dell’edilizia, come la riduzione al 10 per cento della cedolare secca per i contratti a canone concordato; il recepimento della direttiva 2008/8/UE in materia di luogo di tassazione delle prestazioni di servizi a fini IVA.

In relazione all’attuazione della delega fiscale, si ricorda in primo luogo che essa rappresenta una delle venti azioni del Cronoprogramma del PNR.

Al riguardo il Documento di economia e finanza richiama i citati decreti legislativi già emanati (schede n. 10-13 dell’Appendice al PNR sulle Azioni di riforma a livello nazionale).

Si ricorda, in relazione alle semplificazioni introdotte dal decreto legislativo n. 175 del 2014, che il fisco rientra tra i cinque settori strategici di intervento dell’Agenda per la semplificazione 2015-2017, con l’obiettivo di ridurre i tempi e i costi amministrativi derivanti dagli adempimenti fiscali, a partire dall’attuazione della dichiarazione precompilata e delle altre misure di semplificazione approvate.

Il Documento richiama poi lo schema di decreto legislativo sulla certezza del diritto nei rapporti tra fisco e contribuente approvato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri del 24 dicembre 2014. Al riguardo, nel Cronoprogramma del PNR, il Governo si impegna a disciplinare l’abuso del diritto con l’obiettivo prioritario di tutelare i diritti del contribuente e non di difendere le pretese di accertamento dell’Amministrazione finanziaria. La revisione del sistema sanzionatorio è volta a ridefinire il rapporto tra gravità dei comportamenti e sanzioni comminate, secondo un criterio più stretto di proporzionalità, nello spirito originario che aveva ispirato il decreto di riforma dei reati tributari. Il raddoppio dei termini di accertamento si verificherà solo in presenza dell’invio della segnalazione all’Autorità giudiziaria entro il termine di decadenza dell’accertamento.

Il termine per l'esercizio della delega è stato prorogato dalla legge di conversione del decreto-legge n. 4 del 2015 di tre mesi (vale a dire fino al 26 giugno 2015), prevedendo che qualora il termine per l'espressione dei pareri parlamentari scada nei trenta giorni che precedono la scadenza della delega, questi ultimi sono prorogati di novanta giorni (26 settembre 2015). Entro tale data saranno pertanto adottati tutti i decreti legislativi non ancora emanati, elencati nel Cronoprogramma del PNR:

• valori catastali;
• disciplina dell'abuso del diritto e dell'elusione fiscale;
• riscossione degli enti locali;
• imposizione sui redditi d’impresa;
• monitoraggio, tutoraggio per l’adempimento fiscale;
• fatturazione elettronica per l’IVA;
• misure di semplificazione per i contribuenti internazionali;
• tassazione in materia di giochi pubblici;
• revisione del contenzioso tributario e del sistema sanzionatorio.

Sempre in attuazione della delega fiscale, con riguardo alla struttura del sistema tributario, si prefigura – nell’ambito dei programmi di revisione della spesa - la creazione di un sistema di tracciabilità telematica delle transazioni commerciali e la razionalizzazione delle tax expenditure.

In tale ambito, si preannuncia l’adozione - in attuazione della delega fiscale - di un provvedimento diretto ad introdurre nel processo di decisione di bilancio la razionalizzazione delle agevolazioni fiscali. In particolare, il Governo si impegna a predisporre un rapporto annuale sulle detrazioni fiscali da allegare al disegno di legge di bilancio, basato su una relazione programmatica da allegare alla Nota di aggiornamento del DEF. Tale rapporto dovrà identificare le detrazioni non giustificate da esigenze sociali o economiche o che costituiscono una duplicazione al fine di eliminarle o riformarle, salvaguardando tuttavia la tutela dei redditi da lavoro dipendente e autonomo, dei redditi di imprese minori e dei redditi di pensione, della famiglia, della salute, delle persone economicamente o socialmente svantaggiate, e di altre priorità. Con il medesimo decreto saranno disciplinate le modalità di inserimento del rapporto e dell’implementazione delle sue proposte nell’ambito del processo di bilancio e di definizione della manovra di finanza pubblica, integrandone i dati con i relativi programmi di spesa.

Per quanto riguarda la riforma del catasto, attraverso l’allineamento dei valori catastali ai valori economici reali il Governo intende correggere i problemi di equità orizzontale e verticale che il sistema attuale ha generato in materia di imposizione di immobili. Il sistema si baserà su due sole classificazioni di fabbricati, “ordinari” e “speciali”. A ogni unità immobiliare sarà attribuita una rendita e un relativo valore patrimoniale.

In linea con le azioni dell’Agenda digitale, sarà incentivata la progressiva adozione, a partire dal 1° gennaio 2017, della fatturazione elettronica e dei metodi di tracciabilità dei pagamenti nei rapporti tra privati. Grazie ai nuovi flussi elettronici incrociabili con le informazioni disponibili presso l’Anagrafe tributaria, il ruolo dell’Amministrazione finanziaria potrà evolvere verso un modello cooperativo funzionale a fornire un supporto attivo al contribuente anche nella fase pre-dichiarativa, per favorire una spontanea emersione di basi imponibili.

Il Governo si impegna quindi a promuovere un fisco che incentivi l’attrazione di investimenti esteri, attraverso - tra l’altro - la riduzione degli adempimenti delle imprese e dei costi amministrativi, consentendo alle imprese di minori dimensioni di determinare il reddito e il valore della produzione netta secondo il criterio di cassa (e non più di competenza), nonché allineando l’aliquota per le società di persone a quella delle società di capitali, con l’intento di rendere neutrale il sistema tributario rispetto alla forma giuridica.

Per quanto riguarda gli obiettivi di modernizzazione dell’amministrazione fiscale e tax compliance, il Documento di economia e finanza ricorda l’accordo sottoscritto con gli USA sul Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA), in materia di scambio automatico d’informazioni su basi di reciprocità; l’iniziativa ‘early adopters’ in materia di trasparenza e scambio automatico d’informazioni a fini fiscali, che prevede l’implementazione del nuovo standard globale, il CRS (Common Reporting Standard), introdotto nella legislazione comunitaria con la direttiva 2014/107/UE durante il semestre di presidenza italiana; a tale proposito, il Governo ritiene urgente l’approvazione del disegno di legge, all’esame del Senato (A.S. 1719) che comprende FATCA e CRS.

In questo nuovo contesto internazionale si inseriscono gli accordi con la Svizzera, il Liechtenstein, il Principato di Monaco e lo Stato Città del Vaticano sullo scambio di informazioni; il recepimento della direttiva 2011/16/UE relativa alla reciproca assistenza in materia di imposte; le misure in materia di emersione e rientro di capitali detenuti all'estero (cd. voluntary disclosure), che trovano applicazione anche per le irregolarità riguardanti attività detenute in Italia, nell’ambito della quale si segnala l'introduzione del reato di autoriciclaggio; il rapporto sulla realizzazione delle strategie di contrasto all’evasione fiscale, sui risultati conseguiti e su quelli attesi, con riferimento sia al recupero di gettito derivante da accertamento di evasione (pari a €14,2 miliardi nel 2014, secondo il Documento di economia e finanza) che a quello attribuibile alla maggiore propensione all’adempimento da parte dei contribuenti; l’istituzione del Fondo per la riduzione della pressione fiscale, cui sono destinate le risorse permanenti derivanti dall’attività di contrasto all’evasione fiscale.

In relazione alla quantificazione dell’evasione fiscale, il Documento di economia e finanza ricorda che la legge delega prevede l’istituzione di una commissione di esperti che effettui una stima ufficiale dell’ammontare delle risorse sottratte al bilancio pubblico dall’evasione fiscale e contributiva, a partire dalla misurazione dell’economia non osservata.

Nel complesso, la stima dell’economia sommersa conduce a un valore di circa 187 miliardi di euro, che nel 2011 pesava per l’11,5% del PIL. Sommando la componente delle attività illegali (stimata nello 0,9% del PIL) si ottiene un’incidenza dell’economia non osservata pari al 12,4%. Tale stima rappresenta la base di riferimento per quantificare la misura del valore complessivo delle imposte sottratte a tassazione (tax gap medio su base annua, cioè differenza tra le basi imponibili potenziali, desunte dagli aggregati di contabilità nazionale, e le basi imponibili dichiarate), che risulta pari a 91 miliardi di euro (7 per cento del PIL).

Si richiama poi il piano per la tax compliance, basato su una maggiore collaborazione tra le amministrazioni finanziare nazionali e internazionali, ma anche sulla revisione di alcuni degli attuali strumenti di compliance.

Nell’ottica di un rafforzamento delle misure di contrasto all’evasione e di un miglioramento della tax compliance, il Governo intende: i) focalizzare l'azione di controllo sulle diverse macro-tipologie di contribuenti (grandi e medie imprese, piccole imprese e lavoratori autonomi, enti non commerciali, persone fisiche); ii) adottare metodologie di intervento differenziate per ciascuna macro-tipologia e coerenti con altrettanto distinti sistemi di analisi e valutazione del rischio di evasione e/o di elusione da sviluppare tenendo anche conto delle peculiarità che connotano ciascuna realtà territoriale ed economica.

Tra gli strumenti proposti per raggiungere i predetti obiettivi, si citano: i) la sinergia operativa tra le diverse componenti dell’amministrazione fiscale; ii) l’utilizzo sinergico delle banche dati; iii) la diffusione degli strumenti di pagamento tracciabili, della fatturazione elettronica, della trasmissione telematica dei corrispettivi; iv) una maggiore educazione fiscale.

Il contrasto all’evasione verrà perseguito da un lato rafforzando gli strumenti di controllo, dall’altro ponendo le premesse per il miglioramento del rapporto di fiducia e collaborazione reciproca tra Amministrazione Fiscale e contribuente.

Tra le misure volte a favorire la compliance, si ricorda quindi l’ampliamento della rateizzazione delle cartelle esattoriali; la collaborazione tra i Comuni e l’Agenzia delle entrate, in tema di accertamento dei tributi statali, grazie anche alla sottoscrizione di un nuovo Protocollo d’intesa tra l’Agenzia, l’Anci, l’Ifel e la Guardia di Finanza.

Nel Cronoprogramma figura inoltre la riforma della tassazione locale (da attuare entro il 2015). Per semplificare il quadro dei tributi locali sugli immobili e ridurre i costi di compliance per i contribuenti e la complessità amministrativa, il Governo si impegna a introdurre entro il 2015 una nuova local tax, che unifichi Imu e Tasi e semplifichi il numero delle tasse comunali, mediante un unico tributo/canone in sostituzione delle imposte e tasse minori e dei canoni esistenti

In relazione alla valorizzazione e la dismissione del patrimonio pubblico, il Governo intende avviare un processo di valorizzazione degli immobili non utilizzati, unitamente all’Agenzia del demanio e agli Enti territoriali; accelerare il passaggio degli immobili gestiti dal Ministero della difesa, non più utilizzati per fini istituzionali, al patrimonio disponibile; coinvolgere gli enti territoriali nei processi di valorizzazione e dismissione, anche attraverso l’effettiva implementazione degli strumenti «premiali» di tipo monetario oggi previsti; implementare politiche di razionalizzazione dell’utilizzo degli spazi relativi ad immobili in uso ad Amministrazioni dello Stato, degli enti pubblici e degli enti territoriali, volte a conseguire: a) la liberazione di immobili da destinare ad operazioni di valorizzazione e dismissione; b) la riduzione dei costi per locazioni passive; c) il risparmio sulle spese di manutenzione e sui consumi energetici.

Nel Cronoprogramma si chiarisce che si tratta di un processo a medio-lungo termine che richiede un piano di azione pluriennale e una revisione organica della normativa per quanto attiene alle modalità di vendita, agli aspetti fiscali, a quelli attinenti alle regolarizzazioni urbanistica, edilizia e catastale. I tempi di realizzazione si protraggono quindi fino al 2017.

Ulteriori misure riguarderanno la razionalizzazione degli immobili utilizzati dalle amministrazioni. Al fine di rendere più efficiente la loro presenza sul territorio, le amministrazioni centrali devono predisporre - entro giugno 2015 - un piano di razionalizzazione degli spazi utilizzati, anche attraverso la condivisione di immobili. Il piano punta a realizzare una riduzione pari almeno al 50 per cento della spesa per locazioni e al 30 per cento degli spazi utilizzati.

Inoltre, il Governo intende concentrare la presenza fisica dello Stato periferico in un singolo sito cittadino (federal building). Il processo, governato dall’Agenzia del demanio, intende recuperare efficienza nella gestione degli immobili della PA, facilitare un miglior livello di servizio ai cittadini attraverso la concentrazione fisica delle sedi pubbliche, conseguire risparmi logistici e di manutenzione. Il termine per l’attuazione di tale azione è settembre 2015.

Sulla base delle simulazioni effettuate, l’insieme delle misure in materia di fisco produrrebbe un impatto positivo sul PIL, rispetto allo scenario di base, dello 0,2 per cento nel 2020.

Inoltre, per quanto riguarda la riduzione delle agevolazioni fiscali si è ipotizzato un risparmio di 0,15 p.p. di PIL dal 2016 in poi.

Quanto alla tassazione, fatta eccezione per l’impatto in termini di maggiori entrate previsto per la clausola di salvaguardia della Legge di Stabilità 2015, si segnalano gli interventi in materia di giochi per i quali si stimano maggiori entrate per circa 7,2 miliardi dal 2015 al 2019.

Si segnala che nel Programma di Stabilità (v. Qualita’ delle finanze pubbliche, La Legge di Stabilità per il 2015 e i primi interventi del 2015), dagli interventi nel settore dei giochi, negli anni 2015-2019 sono attese maggiori entrate per circa 8 miliardi.

Secondo quanto riportato, si tratta, in particolare, di misure che prevedono l’affidamento del servizio di raccolta del gioco del lotto e degli altri giochi a quota fissa a concessionari individuati mediante procedure ad evidenza pubblica (0,8 miliardi); la riduzione dei compensi e degli aggi per gli operatori che agiscono nel settore della raccolta del gioco, mediante apparecchi AWP e VLT, per conto dello Stato (2,5 miliardi); disposizioni volte a favorire la regolarizzazione dei soggetti che operano senza concessione e non sono collegati al totalizzatore nazionale dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli (4,7 miliardi).

La pressione fiscale

Nel 2014 la pressione fiscale è risultata pari al 43,5 per cento, in leggero rialzo (0,1 punti percentuali) rispetto al 2013 riflettendo principalmente l’aumento delle imposte indirette. Rispetto alle stime basate sul SEC 95 del precedente Documento di economia e finanza che la collocavano al 44,0 per cento, la pressione fiscale è risultata in calo di 0,5 punti percentuali. Tale scostamento sarebbe correlato sia alla maggiore debolezza delle grandezze macroeconomiche alla base del gettito tributario e dei contributi sociali, sia alla rivalutazione del PIL in seguito all’applicazione dei nuovi criteri contabili.

Si segnala al riguardo che la Nota di aggiornamento al DEF 2014 stimava la pressione fiscale costante nel 2014 (43,3 per cento) rispetto al 2013, e in leggero aumento nei due anni successivi (43,4 nel 2015 e 43,6 nel 2016) per poi tornare al livello precedente nel 2017 (43,3 per cento) e quindi diminuire lievemente nel 2018 (43,2 per cento).

Negli anni successivi al 2015, le stime del Governo sulla pressione fiscale riflettono, tra l’altro, gli effetti delle misure sul gettito contenute nelle più recenti leggi di stabilità. Da un lato, le stime scontano la disattivazione della clausola di salvaguardia prevista dalla legge di stabilità 2014 che, se applicata, avrebbe comportato una riduzione delle detrazioni ed agevolazioni fiscali, pari a 3 miliardi nel 2015, con un conseguente aumento del gettito tributario (restano invece fermi gli aumenti previsti per gli anni successivi, pari a 3,3 miliardi nel 2016 e 6,3 miliardi dal 2017). Dall’altro, le stime incorporano l’aumento del gettito, pari a 12,8 miliardi nel 2016, 19,2 nel 2017 e circa 22,0 miliardi nel 2018, atteso dall’entrata in vigore della nuova clausola di salvaguardia, che prevede aumenti delle aliquote IVA e delle accise sugli oli minerali per 0,8 punti percentuali di PIL, introdotta dalla legge di stabilità 2015.

Nel 2015 la pressione fiscale rimane invariata rispetto al 2014 (43,5 per cento), mentre sale al 44,1 per cento negli anni 2016 e 2017, per riscendere – rispettivamente – al 44 e al 43,7 per cento nel 2018 e nel 2019.

Secondo quanto emerge nel focus Pressione fiscale: un profilo decrescente, tale andamento sarebbe peggiore rispetto a quello che si dovrebbe prospettare alle famiglie ed alle imprese, non solo per l’impegno a disattivare le citate clausole di salvaguardia, ma anche in considerazione dei criteri di classificazione contabile della misura relativa al riconoscimento del bonus 80 euro. Infatti, mentre ai fini della contabilità nazionale gli effetti finanziari delle minori ritenute applicate sul trattamento economico dei lavoratori dipendenti sono registrati tra le spese delle Amministrazioni pubbliche nella categoria delle prestazioni sociali, di fatto questi sgravi si traducono in una minore pressione fiscale sui redditi da lavoro dipendente. Assumendo quindi le nuove ipotesi, il profilo della pressione fiscale sarebbe decrescente, attestandosi nel 2019 al 41,6 per cento, un livello pari al risultato del 2011, come evidenziato nella tabella seguente:

Pressione fiscale al netto del bonus fiscale e delle clausole di salvaguardia

(in % del PIL)

In relazione alle clausole di salvaguardia tale ipotesi comporterebbe, ovviamente, la sostituzione delle medesime con misure di equivalente valore finanziario (ad esempio, come prospettato dal Governo, misure di revisione della spesa pubblica).

Al riguardo si ricorda che nell’ambito della Programmazione di bilancio per i prossimi anni il Governo, oltre ad impegnarsi a ridurre in modo permanente la pressione fiscale per le famiglie con redditi da lavoro medio-bassi e per le imprese, con il duplice obiettivo di supportare la domanda aggregata e la competitività del Paese, si impegna a disattivare l’entrata in vigore delle richiamate clausole di salvaguardia, il cui superamento è considerato pienamente in linea con la strategia di bilancio già avviata dal Governo nel 2014 di riduzione della tassazione, in particolare di quella sui redditi da lavoro e sui profitti d’impresa.

Secondo quanto riportato nel citato focus, tra il 2012 e il 2015, in termini di rapporto al PIL, si sarebbe determinato un calo di 1,3 punti percentuali delle imposte sul lavoro dipendente (con un significativo impatto del cuneo fiscale sui redditi medio-bassi) ed un calo di 0,2 punti percentuali delle imposte sui redditi d’impresa.

L’operatività del percorso programmato è in ogni caso rinviata a successivi interventi normativi, culminanti nella prossima legge di stabilità.