5. L'analisi di sostenibilità di lungo periodo

L’impatto dell’invecchiamento della popolazione sulla sostenibilità fiscale

Il DEF 2015 reca l'analisi di sostenibilità delle finanze pubbliche nel lungo periodo.

In coerenza con le indicazioni metodologiche definite a livello europeo in ambito EPC-AWG, l’Italia elabora tradizionalmente le previsioni di medio-lungo periodo relative a cinque componenti di spesa pubblica connesse all’invecchiamento (spesa age-related): la spesa pubblica per pensioni, la spesa sanitaria, quella per l’assistenza di anziani e disabili a lungo termine (d’ora in poi Long-Term Care, LTC), la spesa per l’istruzione e quella per ammortizzatori sociali.

Come illustrato nelle pagine seguenti con maggior grado di dettaglio, emerge che, stante le ipotesi demografiche e macroeconomiche assunte, che sono quelle sottostanti lo scenario di base definito e concordato in ambito EPC-WGA, accordate agli ultimi aggiornamenti di finanza pubblica e al quadro macroeconomico di breve periodo, grazie alle riforme implementate negli ultimi 20 anni, le spese legate all'invecchiamento risultano essere sostanzialmente sotto controllo, con criticità emergenti nei settori della LTC e della sanità, compensate dai più favorevoli andamenti stimati in termini di ammortizzatori sociali, pensioni e scuola.

Lo scenario di base assunto prevede, per l’Italia: i) un flusso netto annuo di immigrati pari, mediamente, a circa 306 mila unità, con un profilo crescente per i primi 15 anni e decrescente successivamente; ii) un livello della speranza di vita al 2060 pari a 85,5 anni per gli uomini e a 89,7 anni per le donne; iii) un tasso di fecondità totale al 2060 pari a 1,61.

Sul punto si osserva che il "Quarto rapporto annuale sugli immigrati nel mercato del lavoro in Italia" evidenzia per il 2012 (ultimo anno disponibile) circa 264.000 ingressi (di cui solo 71.000 per motivi di lavoro, meno della metà del corrispondente dato del 2007).

Per quanto riguarda le variabili macroeconomiche, sono state adottate ipotesi di crescita, sia a prezzi costanti che a prezzi correnti, coerenti con il quadro macroeconomico del DEF 2015 prima descritto. Nel lungo periodo, sono state confermate le ipotesi strutturali dello scenario EPC-WGA baseline 2015, che prevedono un tasso di variazione medio annuo della produttività reale del lavoro crescente fino all’1,7 per cento nel 2035 e costante per il decennio successivo. Successivamente, la produttività si attesterebbe intorno all’1,5 per cento fino alla fine del periodo di previsione. Sul fronte occupazionale, il tasso di occupazione nella fascia di età 15-64 è previsto crescere dal 55,7 del 2014 al 60,3 per cento del 2060. L’interazione delle suddette ipotesi con le dinamiche demografiche determina un tasso di crescita del PIL reale che si attesta, nel periodo 2015-2060, attorno all’1,5 per cento medio annuo. A partire dal 2020, il deflatore del PIL e il tasso di inflazione sono assunti pari al 2,0 per cento.

Ne scaturiscono, tenendo conto del quadro normativo aggiornato, i valori riportati nella seguente tabella:

Tabella 5.1

Spesa pubblica per pensioni, sanità, assistenza agli anziani, istruzione e indennità di disoccupazione (2010-2060)

Fonte: Elaborazioni MEF tramite il Modello di Previsione di Lungo Periodo della Ragioneria Generale dello Stato.

Note: Gli arrotondamenti alla prima cifra decimale possono determinare incongruenze con i valori presentati in tabella.

Per il quinquennio 2015-2019, sono state adottate ipotesi di crescita in linea con le indicazioni del quadro macroeconomico di breve periodo definito per l'Aggiornamento del Programma di Stabilità 2015. Per il periodo successivo, sono state confermate le ipotesi strutturali degli scenari di sensitività EPC-WGA 2015 opportunamente raccordati, I dati di Contabilità Nazionale del PIL, della spesa pensionistica, della spesa per ammortizzatori sociali e della spesa sanitaria, sono elaborati in coerenza con il nuovo Sistema europeo dei conti nazionali e regionali (Sec2010). Per il periodo 2015-2019, i valori di previsione sono in linea con quelli sottostanti la previsione del quadro di finanza pubblica. La spesa per l'istruzione comprende i livelli di istruzione ISCED 1-6 secondo la classificazione OCSE. Non comprende la spesa per istruzione degli adulti (formazione permanente) e la scuola dell'infanzia (pre-primary).

Complessivamente, nel periodo 2015-2060, la spesa age related in rapporto al PIL è infatti stabile e si attesta intorno ad una media del 28 per cento del PIL. Tuttavia, negli anni successivi al 2015, la spesa si riduce di un punto percentuale di PIL fino al 2020 per poi risalire gradualmente e raggiungere il picco a circa il 28,5 per cento del PIL nel 2043, per poi ripiegare fino a convergere a circa il 27 per cento del PIL nel 2060.

In relazione ai valori appena indicati, andrebbero fornite le motivazioni alla base del valore relativo al 2060, che risulta stimato in miglioramento di circa 1,3 punti percentuali rispetto all'omologo dato riportato nel DEF 2014 (28,3 per cento).

In particolare, per quanto riguarda la spesa sanitaria, si ricorda che il 10 luglio 2014 è stata sancita l’Intesa tra Governo, Regioni e Province Autonome di Trento e Bolzano per il triennio 2014-2016. Il livello del finanziamento del SSN cui concorre lo Stato è stato fissato in 112,1 miliardi nel 2015 e 115,4 miliardi nel 2016, prevedendo la possibilità di rideterminazione dello stesso in funzione di sopravvenute esigenze di finanza pubblica.

Il contenuto del Patto per la Salute è stato recepito e introdotto nella legislazione dalla Legge di Stabilità 2015. In relazione a quanto disposto dalla Legge di Stabilità 2015 in merito al contributo delle regioni alla manovra di finanza pubblica (pari a circa 3,5 miliardi), il 26 febbraio 2015 è stata siglata un’intesa fra Stato e regioni, con la quale sono stati definiti gli importi e gli ambiti di spesa della complessiva manovra a carico delle regioni. A seguito di tale intesa, l’onere della manovra a carico del Servizio Sanitario Nazionale è stato fissato in circa 2,4 miliardi a decorrere dal 2015, con conseguente riduzione di pari importo del livello di finanziamento del SSN, rideterminato in 109,7 miliardi per il 2015 e 113,1 miliardi per il 2016.

La previsione include pertanto l'appena citata manovra di contenimento a carico delle regioni prevista nella Legge di Stabilità 2015. Inoltre, sconta quanto previsto dalla normativa vigente relativamente alla dinamica delle retribuzioni e alla disciplina dell’indennità di vacanza contrattuale. A partire dal 2020, sulla base dello scenario base⁽¹²⁵⁾ , con l'esaurirsi dei predetti effetti, emerge un profilo crescente, che vede nel 2025 eguagliare il livello del 2015 (6,8%) e nel 2030 quello del 2010 (7%). In seguito la crescita proseguirà fino al 2050, stabilizzandosi infine sul livello del 7,6%.

Per quanto riguarda la spesa farmaceutica, non risultano novità rispetto alle normative vigenti e alle precedenti previsioni.

Relativamente alla spesa per sussidi per disoccupazione, la previsione tiene conto della destinazione di risorse aggiuntive per il finanziamento delle misure previste dalla attuazione delle deleghe del cosiddetto Jobs Act, con relativo potenziamento strutturale, rispetto a quanto già previsto precedentemente, delle prestazioni relative agli ammortizzatori sociali, nonché del rifinanziamento degli ammortizzatori sociali in deroga. Il livello di tali poste rispetto al PIL dovrebbe stabilizzarsi intorno all'1% per il prossimo quinquennio, per poi flettere e stabilizzarsi su valori intorno allo 0,6%, evidentemente in rapporto al miglioramento degli indici rilevanti (tasso di crescita del PIL e tassi di disoccupazione).

Per quanto riguarda le spese per il finanziamento del sistema scolastico e relativamente al costo del personale, oltre alla normativa vigente in materia di contenimento delle dinamiche retributive, la previsione tiene conto dello stanziamento previsto con la Legge di Stabilità per il 2015 finalizzato prioritariamente alla realizzazione di un piano straordinario di assunzioni (Fondo “la buona scuola”). Non si ravvisano criticità in tale ambito, in relazione alle coperture finanziarie già predisposte per i primi anni e al calo degli studenti determinato dalle dinamiche demografiche per il periodo successivo.

Con riferimento alla spesa pensionistica, non sono intervenute modifiche normative con effetti finanziari complessivamente apprezzabili rispetto agli interventi già scontati nelle previsione riportata nel DEF dello scorso anno.

Le tendenze di medio-lungo periodo del sistema pensionistico italiano

La previsione dell’andamento di medio-lungo periodo della spesa pensionistica in rapporto al PIL recepisce le ipotesi di fecondità, mortalità e flusso migratorio netto sottostanti lo scenario centrale elaborato dall’Istat, con base 2011. Per quanto riguarda il quadro macroeconomico, il tasso di crescita reale del PIL si attesta, nel lungo periodo, attorno all’1,5 per cento medio annuo. Il tasso di occupazione aumenta di 9-10 punti percentuali, nella fascia di età 15-64 anni, rispetto al valore del 2010. Per il periodo 2015-2019, le ipotesi di crescita sono coerenti con quelle delineate nel presente documento nell’ambito del quadro macroeconomico tendenziale.

La previsione, a normativa vigente, sconta gli effetti delle misure contenute negli interventi di riforma adottati, compreso l'adeguamento dei coefficienti di trasformazione e dei requisiti di accesso al pensionamento in funzione della speranza di vita.

Dopo la crescita del triennio 2008-2010, imputabile esclusivamente alla fase acuta della recessione, il rapporto fra spesa pensionistica e PIL risente negativamente dell’ulteriore fase di recessione degli anni successivi (segnatamente della contrazione del PIL per il triennio 2012-2014).

A partire dal 2015-2016, in presenza di un andamento di crescita più favorevole e di un rafforzamento del processo di innalzamento dei requisiti minimi di accesso al pensionamento, il rapporto fra spesa pensionistica e PIL decresce per un periodo di circa quindici anni, attestandosi al 15 per cento in prossimità del 2030, per l’effetto del contenimento esercitato sia dall’innalzamento dei requisiti di accesso al pensionamento che dall’introduzione del sistema di calcolo contributivo, i quali superano gli effetti negativi indotti dalla transizione demografica.

Nei quindici anni successivi, il rafforzamento delle tendenze negative delle dinamiche demografiche e gli effetti sugli importi di pensione conseguenti al posticipo del pensionamento degli anni precedenti sopravanzano gli effetti di contenimento esercitati dal quadro normativo. La crescita del rapporto fra spesa pensionistica e PIL si protrae fino al 2044, dove raggiunge il 15,5 per cento. Nella parte finale del periodo di previsione, il rapporto decresce significativamente attestandosi al 13,7 per cento nel 2060. Il decremento è dovuto essenzialmente al completamento del passaggio dal sistema di calcolo misto a quello contributivo, che determina un’attenuazione della dinamica degli importi di pensione di nuova liquidazione (anche per effetto della revisione dei coefficienti di trasformazione), nonché alla progressiva eliminazione delle coorti dei pensionati nati negli anni del baby boom.

L’andamento previsto mostra come il processo di riforma del sistema pensionistico attuato nel corso degli ultimi due decenni riesca, in misura sostanziale, a compensare i potenziali effetti di medio-lungo periodo della transizione demografica sulla spesa pubblica per pensioni, come anche evidenziato in sede internazionale.

Al riguardo, si evidenzia che il quadro appena delineato sconta esplicitamente un "tasso di occupazione [che] aumenta di 9-10 punti percentuali, nella fascia di età 15-64 anni, rispetto al valore del 2010". Tale assunto (partendo dal valore del 2010 – pari al 56,9 per cento – lascia presumere che il tasso di occupazione atteso per il 2060 si dovrebbe attestare sopra al 66%) sembra in evidente discrasia con le variabili macroeconomiche assunte nel DEF nel suo complesso, che ipotizza un tasso di occupazione nella fascia di età in questione dal 55,7 del 2014 al 60,3 per cento del 2060. Stante la rilevanza del parametro in esame sull'ammontare del rapporto pensioni/PIL (sia pur in modo non univoco come potrebbe emergere ictu oculi) un chiarimento appare necessario, trattandosi di scenari notevolmente diversi.

I livelli più elevati in termini di spesa pensionistica non dovrebbero superare mai nel periodo considerato i valori attuali, eguagliandoli verso il 2040 in rapporto allo stratificarsi di classi di pensionati nati durante il baby-boom, quindi particolarmente numerose. Nella fase finale del periodo di previsione la spesa pensionistica dovrebbe attestarsi su valori inferiori al 14% del PIL. Tali risultati sono da ascrivere per circa 1/3 alla riforma introdotta con il decreto-legge n. 201 del 2011 (estensione del metodo contributivo di calcolo, innalzamento dei requisiti anagrafici e contributivi richiesti per il pensionamento, con ulteriore accelerazione del processo in rapporto alle variazioni dell'aspettativa di vita) e per circa 2/3 a precedenti interventi.

Grazie al complessivo processo di riforma attuato a partire dal 2004, l'età media al pensionamento (tenendo in considerazione sia l'età del pensionamento di vecchiaia che i requisiti per il pensionamento anticipato) aumenta da 60-61 durante il periodo 2006-2010 a circa 64 anni nel 2020, a 67 nel 2040 e poi a circa 68 nel 2050. Cumulativamente, la minore incidenza della spesa in rapporto al PIL derivante dal complessivo processo di riforma avviato nel 2004 ammonta a circa 60 punti percentuali del PIL al 2050.

Grafico 5.1

Spesa pubblica per pensioni in rapporto al PIL sotto differenti ipotesi normative

(rapporto pensioni su PIL)

Fonte: DEF 2015.

Sempre in relazione a tale processo di riforma la sottostante figura descrive le implicazioni sul rapporto debito/PIL dei vari interventi normativi adottati dal 2004 sino al 2011 sulla base di un esercizio controfattuale che ridetermina il livello iniziale del debito e dell’avanzo primario nell’ipotesi di assenza della riforma pensionistica considerata.

Grafico 5.2

L'impatto delle riforme sul rapporto debito/PIL

(in percentuale del PIL)

Fonte: DEF 2015.

I risultati mostrano che nello scenario che sconta l’assenza di qualsiasi riforma nell'ultimo decennio il rapporto debito/PIL, dopo una fase di ulteriore aumento provocato dal progressivo pensionamento delle generazioni del baby boom, comincerebbe a ridursi solo dopo il 2040 attestandosi, tuttavia, su livelli permanentemente più alti rispetto a quelli dello scenario di riferimento, che invece incorpora gli effetti finanziari di tutte le riforme successivamente implementate.

La LTC (rappresentata per l'80% dalle indennità di accompagnamento e valutata sulla base del citato scenario base e della dinamica di crescita del PIL) presenta un profilo crescente in termini di PIL che si protrae per l’intero periodo di previsione, attestandosi all’1,6 per cento nel 2060.

Pur non trattandosi di valori particolarmente elevati in assoluto, la crescita del rapporto sul PIL appare rilevante, sfiorando il 50% (è infatti stimata pari all'1,1% per l'anno in corso).

125) Recepisce l'invecchiamento demografico, l'ipotesi che gli incrementi di speranza di vita si traducano in anni vissuti in buona salute in misura pari al 50 per cento, l'allineamento al PIL procapite della dinamica del costo unitario, un'elasticità del costo unitario rispetto al PIL procapite superiore all'unità.