3.1.1 Il consuntivo 2014

L’indebitamento netto delle Pubbliche amministrazioni

I dati riferiti all’esercizio 2014 diffusi dall’ISTAT⁽²³⁾ attestano un indebitamento netto della PA per il 2014 pari a 49.056 milioni: il dato è sostanzialmente in linea con le stime del saldo di bilancio (49.213) contenute nella Nota tecnico-illustrativa della Legge di Stabilità 2015 (NTI – quadro programmatico). Anche in percentuale del PIL il risultato complessivo in termini di indebitamento è confermato quindi al 3 per cento, secondo le precedenti stime, in lieve incremento rispetto al 2013 (2,9 per cento).

Concorrono a determinare questo risultato un avanzo primario inferiore alle attese (-1,3 miliardi), compensato tuttavia da una minore spesa per interessi (-1,5 miliardi circa).

In particolare, l’avanzo primario, dopo aver raggiunto l’1,9 per cento del PIL nel 2013 (30,5 miliardi) è sceso all’1,6 per cento nel 2014 (26,1 miliardi).

La spesa per interessi si è attestata al 4,7 per cento del prodotto (75,2 miliardi), riducendosi del 3,5 per cento rispetto al livello del 2013 ( pari a circa 78 miliardi) e del 3,5 per cento rispetto alle precedenti stime (circa 1,5 mld in meno).

Le entrate

Rispetto all’anno 2013, nel 2014 le entrate totali delle Amministrazioni pubbliche sono aumentate dello 0,6% in termini nominali, attestandosi al 48,1% del PIL (+0,1% rispetto al PIL nel 2013).

Le entrate correnti registrano, rispetto al 2013, un incremento dello 0,9% determinato da un aumento delle imposte indirette (prevalentemente imputabili al gettito IVA, accise e contributi sociali), in parte compensato da una riduzione delle imposte dirette (prevalentemente imputabile alla contrazione del gettito IRES).

In merito al gettito IVA, si segnala che per l’intero anno 2014 è stata applicata l’aliquota ordinaria del 22% mentre, nel 2013, tale aliquota era intervenuta a decorrere dal 1° ottobre, sostituendo la precedente aliquota del 21%. Pertanto, tra i fattori che hanno determinato l’incremento del gettito nel 2014, rispetto al 2013, rileva anche l’aumento dell’aliquota ordinaria applicata.

In riferimento al gettito delle accise, si segnala che con Determinazione dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli⁽²⁴⁾ è stato disposto, per l’anno 2014, l’incremento delle aliquote di accise sulla benzina e sul gasolio usato come carburante (+ 2 euro per mille litri). Tale Determinazione è stata adottata ai sensi dell’articolo 61, comma 1, del DL n. 69/2013 che ha previsto l’aumento delle accise in misura tale da assicurare, per l’anno 2014, maggiori entrate pari a 75 milioni di euro. A decorrere dal 1° gennaio 2015 le predette aliquote sono state rideterminate nella misura precedente il predetto incremento (ossia 728,40 euro per mille litri per la benzina e 617,40 euro per mille litri per il gasolio usato come carburante).

In merito all’andamento dell’IRES, il DEF evidenzia che il gettito “ha registrato una sostanziale flessione dovuta sia al rafforzamento dell’aiuto alla crescita economia (ACE) sia all’aumento delle aliquote di acconto per il 2013, relativo in particolare al settore bancario e assicurativo”.

In proposito si segnala che la disciplina agevolata ACE – che consiste in una deduzione, ai fini delle imposte sui redditi, di un ammontare corrispondente al rendimento nozionale del nuovo capitale investito - è stata introdotta dal DL n. 201/2011 ed è stata modificata (ampliandone i benefici) dalla legge di stabilità 2014. Quest’ultima, tuttavia, ha espressamente stabilito che, ai fini della determinazione dell’acconto delle imposte da versare nel 2014, si applica il metodo storico, escludendo quindi l’applicazione del metodo previsionale. Pertanto, la relazione tecnica ha ascritto effetti di cassa a decorrere dall’anno 2015 (minori entrate pari a 658 milioni nel 2015 e a 716 milioni dal 2016).

Alla luce di quanto sopra indicato, appare utile un chiarimento in merito alle ragioni sottostanti gli effetti di gettito che si sono realizzati nel 2014 in relazione al rafforzamento dell’aiuto alla crescita economica (ACE).

Le imposte in conto capitale registrano un significativo decremento determinato dal venir meno del versamento una tantum, realizzato nel 2013, dell’imposta sostitutiva dell’IRES e dell’IRAP per il riallineamento dei valori contabili (IAS).

La pressione fiscale per l’anno 2014, pari al 43,5 per cento del PIL, riflette, secondo quanto indicato nel Documento in esame:

• rispetto al 2013, un lieve rialzo (+0,1 per cento) imputabile principalmente all’incremento delle imposte indirette;
• rispetto alle stime contenute nel DEF 2014 - basate sui criteri del SEC 95 - una riduzione di 0,5 punti percentuali imputabile sia alla maggiore debolezza delle grandezze macroeconomiche sia dalla rivalutazione del PIL in seguito all’applicazione dei nuovi criteri contabili (SEC 2010);
• rispetto alle più recenti previsioni contenute nella Nota di Aggiornamento del DEF 2014, si registra un aumento di 0,2 punti percentuali ascrivibile alla revisione al ribasso del PIL e ad una riduzione delle entrate di 1,7 miliardi.

In un apposito focus, il DEF segnala che ai fini della contabilità nazionale gli effetti finanziari legati all’agevolazione di cui all’art.1 del DL n. 66/2014 (c.d. bonus 80 euro) sono registrati tra le spese delle Amministrazioni pubbliche nella categoria delle prestazioni sociali. Quindi, secondo quanto affermato dal DEF, la stima della pressione fiscale risente dei criteri di classificazione contabile della predetta misura; pertanto, qualora gli effetti della medesima fossero qualificati come minore entrata tributaria in luogo della maggiore spesa per prestazioni sociali, il valore della pressione fiscale nel 2014 e negli anni successivi risulterebbe essere più contenuto.

In particolare, per l’anno 2014, la pressione fiscale al netto degli effetti recati dalla predetta misura (c.d. bonus 80 euro) scenderebbe dal 43,5 al 43,1 per cento del PIL.

In proposito si segnala che il decreto legge n. 66/2014, che ha introdotto in via transitoria per 8 mesi del 2014 il c.d. bonus 80 euro, ha stimato effetti negativi pari a 6.655 milioni. Il prospetto riepilogativo riferito al predetto provvedimento (compreso delle modifiche approvate nel corso dell’iter parlamentare) ha qualificato gli effetti come minori entrate ai fini dell’indebitamento netto mentre, ai fini del SNF e del fabbisogno, ha ripartito il totale tra maggiori spese e minori entrate⁽²⁵⁾ (5.823 nel 2014 e 832 mln nel 2015).

Alla definitiva stabilizzazione del bonus, fissata dalla legge di stabilità 2015 (cfr successivo paragrafo sulle previsioni tendenziali di entrata), gli effetti finanziari sono stati qualificati interamente come maggiore spesa ai fini dell’indebitamento (9.503 mln annui dal 2015) mentre ai fini del SNF e del fabbisogno sono stati imputati, in parte, come minori entrate (696,9 mln nel 2015 e 760,2 mln dal 2016) e, in parte, come maggiori spese (8.014,1 mln nel 2015 e 8.742,8 mln dal 2016).

In proposito si evidenzia che il Documento in esame, nell’analisi della spesa per prestazioni sociali, indica che su tale aggregato è stato considerato l’importo di 5.850 milioni riferito alla spesa effettiva nel 2014 per l’agevolazione in esame. Inoltre, in una nota⁽²⁶⁾ riferita alla riduzione delle spese 2014 per prestazioni sociali rispetto alla stima della NTI 2015, il Documento evidenzia che la differenza è dovuta ad una serie di fattori, tra cui un “effetto di minore spesa connessa alla prestazione di cui all’art. 1 del DL 66/2014”. Tenuto conto che la RT associata a tale decreto-legge stimava, per competenza, un onere di 6.655 milioni, andrebbe chiarito secondo quale criterio (competenza o cassa) siano state registrate le spese in questione ai fini dei dati di consuntivo 2014 e se si siano verificati scostamenti rispetto alle stime delle RT.

Inoltre, alla luce della diversa imputazione tra le minori entrate e le maggiori spese riscontrata nelle relazioni tecniche e nei prospetti riepilogativi riferiti alle norme che hanno disciplinato la misura in esame, andrebbe confermato, secondo quanto sembra emergere dal Documento, che gli effetti finanziari siano stati quindi qualificati come maggiore spesa.

I risultati del 2014 indicati nel Documento sono inoltre oggetto di confronto rispetto alle stime indicate nella NTI 2015 in relazione al medesimo anno, aggiornata alla luce dei nuovi criteri contabili.

Come già segnalato in base ai nuovi criteri di imputazione utilizzati, alcuni dati riportati nella colonna “NTI 2015” sono differenti da quelli indicati nella Nota tecnica illustrativa originaria. Tali modifiche, appaiono compensative fra di loro e pertanto non rilevano ai fini dei saldi⁽²⁷⁾ .

Si tratta, in particolare, delle “altre spese/uscite correnti” che, nella NTI sono indicate in misura pari a 74.871 mln e nel DEF sono riportate con il valore di 65.201 mln (-9.670 mln); tale differenza trova compensazione nelle modifiche alla voce “altre entrate correnti” indicate, nella NTI, in misura pari a 76.818 mln e riportate nel DEF in misura pari a 67.147 (-9.671 mln). Inoltre, nell’ambito delle spese/uscite in conto capitale, gli investimenti sono riportati in valore 36.403 mln in luogo di 36.391 mln (+12 mln) mentre le altre uscite/trasferimenti in conto capitale sono indicati in 7.807 mln in luogo dell’originario importo pari a 7.819 (-12 mln).

Le entrate tributarie della PA registrano, rispetto alle stime della NTI, una contrazione di 1.748 mln, dovute alla riduzione delle imposte indirette (-1.006 mln), delle imposte dirette (-702 mln) e delle imposte in conto capitale (-40 mln).

Con riferimento alla ripartizione per sottosettori, il DEF evidenzia che la richiamata contrazione di 1.748 mln è determinata da una forte riduzione del dato relativo al bilancio statale (-4.114 mln) compensato in parte dalle maggiori entrate affluite agli Enti territoriali (+1.461 milioni) e dalle minori poste correttive (+ 905 mln). In particolare, la riduzione del gettito erariale è imputabile alla flessione delle imposte indirette (principalmente IVA ed imposta di fabbricazione sugli oli minerali), che hanno risentito di una dinamica dei consumi meno favorevole di quella stimata, ed a quella delle imposte dirette, con particolare riferimento all’IRES e all’imposta sostitutiva sui redditi da capitale e sulle plusvalenze.

Per quanto riguarda il comparto degli enti territoriali, le entrate 2014 - che evidenziano un valore superiore rispetto alle stime NTI - riguardano, principalmente, il gettito IRAP (+1.095 mln) e le tasse auto a carico delle famiglie (+227 mln).

In base ai dati indicati nel Bollettino delle entrate tributarie pubblicato dal Dipartimento delle finanze⁽²⁸⁾ , il gettito delle principali imposte degli enti territoriali (addizionali IRPEF, IRAP ed IMU quota comuni) risulta pari a 66,7 miliardi nel 2014 e registra in incremento del 2,7% rispetto al gettito 2013. A tale gettito occorre inoltre aggiungere quello relativo alla TASI che si attesta a 4.607 milioni di euro per l’anno 2014.

Le spese

Le spese finali nel 2014 mostrano un incremento rispetto al precedente esercizio (+0,8 per cento), passando da 819.934 milioni del 2013 a 826.262 milioni del 2014. Tale risultato si determina a fronte di un aumento della spesa primaria (+1,2 per cento per le spese correnti e + 1,4 per cento per quelle in conto capitale) e di una riduzione della spesa per interessi (-3,5 per cento). Le spese finali aumentano lievemente anche la loro incidenza sul PIL, passando dal 50,9 per cento del 2013 al 51,1 del 2014. La variazione complessiva è determinata dall’aumento per 0,3 punti di PIL della spesa corrente primaria (da 42,5 a 42,8 per cento) a fronte di un’invarianza dell’incidenza della spesa di parte capitale (3,6 per cento in rapporto al PIL) e di una leggera flessione (-0,1 punti) della spesa per interessi (da 4,8 a 4,7 per cento).

La dinamica della spesa primaria corrente è sostenuta da una variazione positiva delle prestazioni in denaro (+2,7 per cento rispetto al 2013), cui concorrono un incremento della spesa pensionistica (+0,9 per cento rispetto al 2013) e, in massima parte, un aumento della spesa per altre prestazioni sociali in denaro per circa 6,3 miliardi (+9,6 per cento rispetto al 2013). Quest’ultimo incremento è condizionato dalla contabilizzazione in tale voce di spesa dei benefici concessi dall’art. 1 del decreto-legge n. 66/2014 (bonus 80 euro), i cui effetti per il 2014 sono indicati dal DEF in circa 5.850 mln.

In proposito si rinvia alle considerazioni già svolte nel precedente paragrafo, relativo alle entrate, nel quale sono presentati elementi di raffronto rispetto alle modalità di contabilizzazione degli effetti dell’agevolazione e ai relativi importi, indicati nella relazione tecnica allegata al DL 66/2014.

L’aumento che si registra sulla spesa pensionistica non determina invece una significativa variazione della relativa incidenza sul PIL (che passa dal 15,8 al 15,9 per cento) ed è dovuto principalmente all’indicizzazione ai prezzi applicata dal 1° gennaio 2014 e ad altri fattori gestionali. In particolare l’indicizzazione è risultata pari all’1,2 per cento, con deindicizzazione parziale per prestazioni superiori a tre volte il trattamento minimo INPS.

Si riducono, invece, i redditi da lavoro dipendente (-0,6 per cento nel 2014) confermando il trend in atto dagli esercizi precedenti, che ha comportato una riduzione dell’incidenza in termini di PIL dal 10,7 per cento del 2009 al 10,1 per cento del 2014. Il risultato del 2014 è condizionato sia dalle misure limitative delle assunzioni nelle Amministrazioni pubbliche adottate negli ultimi anni e dalla conferma del blocco dei rinnovi contrattuali per il periodo 2011-2015, sia da interventi più specifici di razionalizzazione amministrativa e contenimento delle spese (relative ad esempio alle risorse per la contrattazione integrativa).

L’aggregato dei consumi intermedi fa registrare un incremento dei volumi di spesa (+0,6 per cento) pur risultando immutata, rispetto al precedente esercizio, l’incidenza in termini di PIL (8,3 per cento) in conseguenza delle misure correttive adottate negli ultimi anni.

L’evoluzione della spesa corrente è influenzata dalla dinamica della spesa sanitaria che aumenta complessivamente dello 0,9 per cento (da 110.044 a 111.028 mln.), non modificando peraltro sostanzialmente la propria incidenza sul PIL, che aumenta dello 0,1 per cento (da 6,8 a 6,9 per cento).

Infine la spesa in conto capitale, dopo la significativa variazione negativa del 2013 rispetto al precedente esercizio (-10,2 per cento), registra un rialzo nel 2014 (+1,4 per cento). L’incremento complessivo risulta da riduzioni sia degli investimenti fissi lordi (-6 per cento) sia dei contributi agli investimenti (-10,4 per cento), più che compensate dal considerevole incremento della voce “altre uscite in c/capitale” (+88,6 per cento). Dalle informazioni contenute nel Documento, tale incremento sembrerebbe riflettere, in particolare, la riclassificazione tra i trasferimenti in conto capitale dei crediti fiscali chiesti a rimborso oltre la capienza del debito del contribuente, in particolare delle Deferred Tax Asset (DTA).

Tali crediti, espressamente individuati dalla normativa vigente, sono vantati dai contribuenti che - in applicazione di norme che dispongono un differimento temporale della deducibilità di alcuni componenti negativi di reddito (quali, ad esempio, la svalutazione di crediti) - pagano maggiori imposte nell’esercizio di competenza in quanto il reddito imponibile risulta superiore a quello che si sarebbe ottenuto nell’ipotesi di immediata deducibilità degli oneri in questione. Le maggiori imposte pagate, tuttavia, rappresentano una “anticipazione” in quanto negli esercizi successivi il contribuente potrà dedurre tali oneri e recuperare il credito vantato.

In base ai criteri previsti dal SEC 95 i crediti per imposte anticipate (DTA) erano contabilizzate per cassa tra le poste correttive che nettizzano le entrate tributarie del Bilancio dello Stato. In base ai criteri previsti dal SEC 2010, invece, i predetti crediti sono contabilizzati in base al criterio di competenza tra le spese in conto capitale.

In riferimento all’anno 2014, il documento afferma che i crediti per DTA sono stati pari a 6,3 miliardi di euro, e che quelli utilizzati in compensazione ammontano a circa 4 miliardi di euro.

In proposito sarebbe utile chiarire se il dato indicato in relazione ai crediti per DTA nel 2014 (6,3 miliardi) sia riferito al valore di competenza, ossia ai nuovi crediti maturati dell’anno.

In termini percentuali rispetto al PIL non si verifica una riduzione dell’incidenza della spesa in conto capitale (3,6 per cento) rispetto al precedente esercizio, pur riducendosi quella degli investimenti pubblici (dal 2,4 al 2,2 per cento).

Rispetto alle previsioni contenute nella Nota tecnico illustrativa della legge di stabilità, la spesa finale nel 2014 risulta inferiore di 650 milioni, per effetto di :

• maggiori spese correnti primarie per circa 3,5 miliardi;
• minori interessi passivi per circa 1,5 miliardi;
• minori spese in conto capitale per circa 1,4 miliardi.

All’interno della spesa corrente primaria, si riducono in misura significativa, rispetto alle precedenti stime, la spesa per pensioni (circa 2 miliardi in meno) e per altre prestazioni sociali in denaro (-1,9 miliardi circa). Su quest’ultima variazione incidono diversi fattori, tra cui – secondo quanto segnalato dal DEF - una minore spesa connessa al beneficio di cui all’art. 1 del DL 66/2014 (bonus 80 euro), minori spese per ammortizzatori sociali e minori spese per liquidazioni di fine rapporto nel pubblico impiego, con parziale recupero negli anni successivi.

Registra invece un incremento di circa 5,6 miliardi la spesa per consumi intermedi, imputabile sia alla revisione al rialzo sull’anno 2013 (+2.673 milioni) sia dall’affinamento delle classificazioni conseguenti alla contabilità nazionale nella versione SEC 2010.

Per quanto riguarda la spesa in conto capitale, il Documento non evidenzia i fattori sottostanti la revisione delle stime, che comportano una lieve riduzione degli investimenti fissi lordi (-410 milioni) e una più consistente riduzione (per circa 3 miliardi) dei contributi agli investimenti, solo in parte compensata da un incremento (circa 2 miliardi) delle altre spese in conto capitale.

23) Ai fini dell’analisi del conto consolidato delle amministrazioni pubbliche per l’anno 2014 il DEF utilizza le stime diffuse in via provvisoria dall’ISTAT con Nota del 2 marzo 2015, aggiornati con successiva Nota del 2 aprile 2015.

24) Determinazione n. 145733 del 23/12/2013

25) La relazione tecnica riferita alla norma in esame precisa che, trattandosi di una fattispecie particolare, la classificazione definitiva verrà stabilita dall’ISTAT sulla base delle regole del SEC (con particolare riferimento a quelle 2010). Pertanto, la RT non esclude che una parte degli sgravi possa essere contabilizzata dal lato della spesa (trasferimenti alle famiglie) alla stregua di altri crediti d’imposta.

26) Sezione II – Analisi dei principali settori di spesa, nota n. 26 pagina 187-188, Doc. LVII, n. 3.

27) Per i dati indicati nella Nota tecnica illustrativa nel testo originario si rinvia al seguente link: (http://www.rgs.mef.gov.it/VERSIONE-I/Attivit--i/Bilancio_di_previsione/Legge_di_stabilit/2015/Nota_tecnico-illustrativa/

28) I dati indicati nel Bollettino delle entrate tributarie sono determinati in base al criterio della competenza giuridica.

3.1.2 Le previsioni tendenziali per il periodo 2015-2019

Rispetto alle più recenti stime contenute nella Nota tecnico illustrativa della legge di stabilità 2015, riferite al triennio 2015-2017 (quadro programmatico), il DEF presenta le nuove previsioni sulla base delle informazioni relative al 2014 diffuse dall’ISTAT, della revisione del quadro macroeconomico e dell'impatto dei provvedimenti adottati entro il mese di marzo 2015. Sono inoltre presentate le previsioni relative agli esercizi 2018 e 2019, non considerati nell’orizzonte previsionale della NTI.

L’indebitamento netto delle Pubbliche amministrazioni

Periodo 2015-2017

Con riferimento al triennio 2015-2017 è possibile operare un raffronto con le previsioni contenute nella NTI, nella versione che tiene conto delle riclassificazioni contabili da ultimo operate (cfr. in proposito il paragrafo 3.1.1)

Il conto economico esposto dal DEF evidenzia per il 2015 un indebitamento netto pari a -2,5 per cento del PIL nel 2015, inferiore di 0,1 punti rispetto alle previsioni (-2,6 per cento) della NTI.

Tale variazione è ascrivibile ai seguenti fattori:

• 0,3 punti a minori entrate tributarie
• 0,1 punti a minori entrate non tributarie
• 0,2 punti a minori spese primarie
• 0,3 punti a minori spese per interessi, in relazione ad un andamento dei tassi più favorevole rispetto a quello previsto in precedenza.

Rispetto al 2014, si determina una riduzione dell’indebitamento di 0,5 per cento in termini di PIL dovuto sia ad un incremento del saldo primario (2 mld circa) sia ad una consistente riduzione della spesa per interessi (-5,8 mld circa) che compensa quasi integralmente l’incremento della spesa corrente primaria (+ 5,2 mld circa).

L’aggiornamento delle stime per l’esercizio in corso comporta un aggiornamento della previsione di indebitamento netto anche nei due esercizi successivi.

Rispetto alle precedenti stime contenute nella NTI, il raffronto evidenzia miglioramenti per il biennio 2016-2017. In termini di PIL, le previsioni risultano così aggiornate :

• -1,4 .per cento nel 2016 rispetto a -1,8 per cento indicato nell’ultimo quadro programmatico;
• -0,2 per cento nel 2017 rispetto all’obiettivo di -0,8 per cento già indicato della NTI.

Tale andamento è determinato da una spesa primaria prevista in crescita nell’intero periodo 2015-2017, ma con una dinamica meno sostenuta rispetto al previsto incremento delle entrate. La stima relativa alla spesa per interessi, in riduzione nel 2015 rispetto al 2014 (-7,7 per cento), cresce nel 2016 (+2,7 per cento) per poi ridursi negli esercizi successivi.

In rapporto al PIL, la spesa per interessi resta sostanzialmente costante nel biennio 2015-2016 (4,2 per cento) per poi ridursi nel 2017 (4,0 per cento).

Il saldo primario aumenta invece la propria incidenza rispetto al PIL dall’1,7 per cento del 2015 al 3,8 per cento del 2017.

Periodo 2018-2019

Il Documento fornisce inoltre le previsioni relative agli esercizi 2018-2019, non compresi nell’orizzonte previsionale della NTI.

Per il 2018, il documento evidenzia un saldo di bilancio in avanzo (0,5 per cento rispetto al valore obiettivo di 0,2 indicato nel Documento programmatico di bilancio presentato nell’Ottobre 2014). Per il 2019, il saldo tendenziale è previsto in avanzo di 0,9 per cento del PIL.

L’avanzo primario evidenzia una crescita costante su base annua, raggiungendo il valore di 4,6 per cento in termini di prodotto nel 2019. Tale andamento è sostenuto da una dinamica delle spese crescente, ma meno sostenuta rispetto all’incremento delle entrate (+2,7 per cento nel 2018 e 2,1 nel 2019).

Le entrate

Il Documento di economia e finanze stima un andamento crescente, in valore assoluto, delle entrate totali che passano da 786 miliardi nel 2015 a 881 miliardi nel 2019. Rispetto al PIL, le entrate totali registrano un incremento di 0,5 punti nell’anno 2016, per effetto dell’innalzamento delle aliquote IVA disposto dalla legge di stabilità 2015; negli anni 2017 e 2018 presentano invece una modesta riduzione, mentre nel 2019 registrano una contrazione di 0,4 punti percentuali anche per il venir meno degli effetti finanziari attribuiti all’applicazione del reverse charge nel settore energetico⁽²⁹⁾ .

Il DEF segnala che le previsioni delle entrate tributarie considerano, oltre all’effetto di trascinamento dei risultati di consuntivo per il 2014, anche il rafforzamento della congiuntura economica e gli effetti dei provvedimenti legislativi con impatto differenziale sugli anni di riferimento.

Rispetto alle stime contenute nella NTI (riferite alle annualità dal 2015 al 2017), le entrate tributarie sono riviste al ribasso per l’anno 2015, mentre per le annualità 2016 e 2017 le previsioni sono riviste al rialzo. In particolare, la revisione al ribasso è pari a 1.254 milioni nel 2015, mentre le stime relative agli anni 2016 e 2017 sono incrementate, rispettivamente, di 3.606 milioni e 2.765 milioni.

Rispetto ai risultati 2014, come già indicato, l’incremento delle entrate tributarie, stimato in 10.694 milioni nel 2015, include gli effetti delle misure fiscali adottate e il miglioramento del quadro macroeconomico.

Le prospettive di miglioramento della congiuntura economica ed i provvedimenti fiscali continuano a produrre effetti positivi anche sulle entrate previste per gli anni successivi; le entrate tributarie registrano, infatti, ulteriori incrementi nel 2016 (+29.330 mln), nel 2017 (+16.907 mln) e negli anni 2018 e 2019 (circa 11 miliardi all’anno).

Rispetto ai singoli sottosettori, il DEF evidenzia che per il bilancio dello Stato si stima un incremento delle entrate tributarie, nel 2015 rispetto al 2014, di circa 21 miliardi, ascrivibile essenzialmente agli effetti di miglioramento del quadro macroeconomico e a quelli conseguenti a fattori legislativi.

La stima delle entrate degli enti territoriali, invece, evidenzia una flessione di circa 4 miliardi di euro per il 2015 attribuibili, in via prevalente, alla disposizione contenuta nella legge di stabilità 2015 che consente la piena deducibilità ai fini IRAP del costo del lavoro per assunzioni a tempo indeterminato.

Per quanto riguarda le regioni, si segnala, tuttavia, sul piano contabile, che, a fronte del minor gettito IRAP indicato, sono previste forme compensative a carico dello Stato dirette ad assicurare l’ammontare delle risorse originariamente previste per le esigenze del Fondo sanitario nazionale. Tali risorse, tuttavia, non potranno essere qualificate come entrate tributarie degli enti territoriali.

In merito alle entrate tributarie delle Amministrazioni locali, si segnala che le stime indicate considerano le aliquote standard stabilite dalla normativa nazionale dei principali tributi (IMU, TASI, addizionali IRPEF, IRAP). Tuttavia, poiché la normativa vigente consente alle predette Amministrazioni di variare (in aumento o in diminuzione) le aliquote e che i dati a livello nazionale mostrano, in generale, una tendenza ad aliquote effettive più elevate, a consuntivo dovrebbe rilevarsi un valore superiore di gettito effettivo.

La pressione fiscale passa dal 43,5 per cento del PIL del 2014 al 43,7 per cento del PIL del 2019.

Le previsioni evidenziano variazioni non omogenee nel periodo considerato. Infatti, viene confermato nel 2015 il valore del 2014 (43,5%), successivamente incrementato nel 2016 (44,1%) e confermato nel 2017. Si registra una inversione di tendenza nel 2018 (44%) e nel 2019 (43,7%).

Come evidenziato nel DEF, le stime indicate scontano gli effetti positivi introdotti dalla legge di stabilità 2015, che ha modificato la clausola di salvaguardia introdotta dalla legge di stabilità 2014. Tale ultima clausola, se applicata, avrebbe comportato una riduzione delle agevolazioni fiscali (e quindi un maggior gettito) pari a 3 miliardi di euro per il 2015, a 7 miliardi per il 2016 e a 10 miliardi annui a decorrere dal 2018. Con la legge di stabilità 2015 è stata totalmente disattivata la clausola prevista per il 2015 e sono stati ridotti di 3,728 mld annui gli obiettivi di maggior gettito fissati dalla legge di stabilità 2014 a decorrere dal 2016.

Contestualmente, tuttavia, le previsioni incorporano gli effetti relativi all’aumento delle aliquote IVA (dal 2016) e delle accise (dal 2018) stimati in 12,8 mld nel 2016, 19,2 mld nel 2017 e circa 22 mld dal 2018 (cfr. approfondimento le clausole di salvaguardia).

Tali ultime misure, afferma il DEF, incidono sul valore massimo (44,1%) raggiunto dalla pressione fiscale negli anni 2016 e 2017.

In un apposito focus, il DEF precisa che, ai fini della contabilità nazionale gli effetti finanziari legati all’agevolazione di cui all’art.1 del DL n. 66/2014 e alla legge di stabilità 2015 (c.d. bonus 80 euro) sono registrati tra le spese delle Amministrazioni pubbliche nella categoria delle prestazioni sociali. Come già segnalato nell’analisi sul consuntivo 2014, il DEF evidenzia che qualora gli effetti della predetta misura fossero qualificati come minore entrata tributaria in luogo di maggiore spesa per prestazioni sociali, i valori della pressione fiscale nel 2014 e negli anni successivi risulterebbero più contenuti.

Si riporta, di seguito, una tabella contenente la revisione dei dati sulla pressione fiscale esposta dal DEF (cfr. prima e ultima riga). Nella tabella sono inoltre ricostruiti, tramite apposita elaborazione, i dati sottostanti il passaggio tra le due serie di valori. Si tratta dei dati relativi alla clausola di salvaguardia e al c.d. bonus 80 euro (l’importo indicato è riferito all’onere annuo stimato nelle relazioni tecniche che hanno accompagnato la misura. Per il solo anno 2014 si riporta invece il dato indicato nel DEF 2015).

Tabella 3.6

Pressione fiscale al netto del bonus fiscale e delle clausole di salvaguardia

Fonte: elaborazioni su dati DEF

Come già evidenziato, i valori ricalcolati della pressione fiscale non tengono conto degli effetti dell’incremento delle aliquote IVA e delle accise nonché degli effetti della clausola di salvaguardia introdotta dalla legge di stabilità 2014 e modificata dalla legge di stabilità 2015. Tali effetti risultano peraltro scontati ai fini dei saldi di finanza pubblica in quanto riferiti a norme tuttora vigenti.

Per quanto riguarda, invece, gli effetti relativi al c.d. “bonus 80 euro”, l’ipotesi adottata è basata sul fatto che gli effetti finanziari siano stati interamente qualificati come maggiore spesa. Su questi aspetti si rinvia alle considerazioni svolte nella parte relativa ai dati 2014 sulle entrate.

Le clausole di salvaguardia

La “clausola di salvaguardia” è disciplina dall’articolo 17 della legge di contabilità e finanza pubblica⁽³⁰⁾ , che la rende obbligatoria in tutti i casi in cui gli oneri associati ad un provvedimento legislativo non siano configurati entro un limite massimo di spesa, ma siano oggetto di una valutazione che dia luogo ad una specifica previsione di spesa. In tali ipotesi, viene introdotta nel testo del provvedimento legislativo una clausola che preveda, da un lato, l’obbligo di monitorare i reali effetti finanziari che il provvedimento produce e, dall’altro lato, l’attivazione automatica di forme di compensazione finanziaria di eventuali effetti che eccedano le originarie previsioni di spesa. La clausola di salvaguardia deve essere automatica ed effettiva, consentendo quindi l’attivazione di ulteriori forme di copertura finanziaria (minori spese o maggiori entrate) nel caso in cui la copertura originaria (riferita alla stima o valutazione originaria degli oneri) non risulti sufficiente.

La definizione di clausola di salvaguardia è stata poi estesa ad altre disposizioni che prevedono meccanismi suscettibili di produrre, a determinate scadenze, variazioni automatiche di entrate o di spese, non necessariamente subordinate alla verifica di scostamenti rispetto a determinate previsioni di spesa, ma poste a garanzia del conseguimento di più generali obiettivi fiscali.

In particolare, la legge n. 147/2013 (legge di stabilità 2014) e la legge n. 190 del 2014 (legge di stabilità 2015) recano disposizioni relative a clausole di salvaguardia che prevedono l’attivazione di meccanismi automatici per la realizzazione di un maggior gettito fiscale.

Articolo 1, comma 430, della legge di stabilità 2014 e articolo 1, comma 207 della legge di stabilità 2015

L’art. 1, comma 430, della legge di stabilità 2014, nella formulazione originaria, prevedeva l’introduzione di interventi di variazione di aliquote d’imposta e di riduzione delle agevolazioni e delle detrazioni (c.d. tax espenditure) tali da assicurare un maggior gettito tributario pari a 3 miliardi nel 2015, a 7 miliardi nel 2016 e a 10 miliardi annui a decorrere dal 2017. L’articolo 1, comma 207 della legge di stabilità 2015 ha disposto la riduzione degli obiettivi di maggior gettito originariamente stabiliti che, in base alla normativa attualmente vigente, risultano quindi fissati in 3.272 milioni per l’anno 2016 e in 6.272 milioni annui a decorrere dal 2017, come illustrato nella seguente tabella.

(milioni di euro)

Articolo 1, comma 718, della legge di stabilità 2015

Il comma 718 stabilisce, per gli anni 2016-2018, un graduale incremento delle aliquote IVA e dell’aliquota di accisa sui carburanti. Gli effetti di maggior gettito scontati ai fini dei saldi di finanza pubblica, sono valutati in misura pari a 12.814 milioni nel 2016 (aumento IVA), 19.221 milioni nel 2017 (aumento IVA) e 21.965 milioni (aumento IVA e accise) a decorrere dal 2018.

Articolo 1, comma 719, della legge di stabilità 2015

Il successivo comma 719 dispone che gli incrementi delle aliquote riferiti alle clausole sopra descritte possono essere sostituiti integralmente o parzialmente da provvedimenti normativi che assicurino gli stessi effetti sui saldi di finanza pubblica attraverso maggiori entrate o minori spese.

Pertanto, gli obiettivi di maggior gettito tributario attesi in base alla normativa vigente - in relazione alle clausole di salvaguardia contenute nella legge di stabilità 2015 sopra illustrate – sono riepilogati nella seguente tabella.

(milioni di euro)

Ulteriori clausole relative al 2015

La normativa vigente prevede ulteriori disposizioni che contengono “clausole di salvaguardia” suscettibili di determinare incrementi del gettito fiscale. Tra queste se ne illustrano, a titolo esemplificativo, alcune che potrebbero interessare l’anno 2015. L’attivazione di tali clausole tuttavia, a differenza di quelle prima descritte, è eventuale in quanto subordinata al verificarsi di specifiche condizioni.

La legge di stabilità 2015 ha disposto, tra l’altro, l’introduzione dello split payment e ha esteso l’applicazione del meccanismo contabile IVA reverse charge a nuovi settori produttivi. A tali disposizioni sono stati ascritti effetti positivi pari, rispettivamente, a 988 milioni annui e a 1.638 milioni annui a decorrere dal 2015. Il comma 632 stabilisce che, in caso di mancato rilascio di autorizzazione derogatoria da parte dell’Unione europea, venga attivata la clausola di salvaguardia in base alla quale si dovranno incrementare le aliquote di accisa sui carburanti in misura tale da assicurare il maggior gettito scontato ai fini dei saldi di finanza pubblica, pari a 1.716 milioni annui a decorrere dal 2015⁽³¹⁾ .

Il DL 102/2013 ha introdotto una clausola di salvaguardia (articolo 15, comma 4) in relazione ad alcune maggiori entrate previste dal medesimo decreto e scontate nel prospetto riepilogativo⁽³²⁾ . La clausola prevedeva che, in caso di scostamenti rispetto alle previsioni, il Ministro dell'economia avrebbe provveduto ad incrementare la misura degli acconti IRES e IRAP dovuti per i periodi d'imposta 2013 e 2014, nonché ad aumentare - dal 1° gennaio 2015 - le accise. Con il decreto MEF del 30 novembre 2013 si è dato conto di avvenuti scostamenti⁽³³⁾ , disponendo di conseguenza sia un incremento dell'acconto IRES sia un aumento delle aliquote dell'accisa sui carburanti. Successivamente il DL 192/2014 ha soppresso tale ultima disposizione di aumento delle accise ed ha sostituito la clausola di salvaguardia contenuta nel DL 102/2013, prevedendo che – per assicurare le entrate già scontate sui saldi di finanza pubblica⁽³⁴⁾ –l’utilizzo delle risorse attese dalla disciplina sul rientro dei capitali⁽³⁵⁾ . Anche in questo caso, tuttavia, è stata introdotta una clausola di salvaguardia, prevedendo che, qualora le adesioni alla volontary disclousure non siano sufficienti a garantire il gettito atteso, dovrà essere adottato dal MEF un decreto che stabilisca l’incremento della misura degli acconti IRES e IRAP dovuti per il periodo d’imposta 2015 nonché l’aumento dal 2016 delle aliquote di accisa in misura tale da assicurare il conseguimento degli obiettivi previsti.

Spese

All’andamento dei saldi nel periodo 2015-2019 contribuisce una dinamica della spesa primaria con variazioni annue positive (+0,9 per cento nell’anno in corso, +1,7 per cento nel 2016, +0,6 nel 2017, +1,4 per cento nel 2018 e +1,3 per cento nel 2019), cui corrisponde tuttavia una riduzione dell’incidenza sul prodotto di 3,1 punti percentuali: il peso sul PIL passa, infatti, dal 46,2 per cento del 2015 al 43,3 per cento nel 2019.

Rispetto alle precedenti previsioni contenute nella NTI, si registrano minori spese finali per circa 2,1 miliardi nel 2015 e 2,3 miliardi nel 2016. Il miglioramento è dovuto alla revisione in diminuzione delle previsioni di spesa per interessi per circa 4,8 miliardi nel 2015 e 4,2 miliardi nel 2016 ed al peggioramento delle previsioni relative alla spesa primaria che cresce di 2,7 miliardi nel 2015 e di 1,9 miliardi nel 2016. Nel 2017 la minore spesa complessiva stimata, pari a 6,6 miliardi, è dovuta alla contemporanea riduzione della spesa per interessi (4,8 miliardi), della spesa corrente al netto degli interessi (0,4 miliardi) e della spesa in conto capitale (1,4 miliardi).

Con riguardo ai diversi aggregati di spesa, per i redditi da lavoro dipendente si prevede una moderata crescita delle retribuzioni per gli anni 2015 (0,5 per cento) e 2016 (+1 per cento) ed una riduzione delle medesime per l’anno 2017 (-0,4 per cento). Secondo il DEF l’incremento è da porre in relazione sia al venir meno di alcune delle misure di contenimento della spesa disposte dalle precedenti manovre di finanza pubblica⁽³⁶⁾ , sia all’effetto di disposizioni recate dalla Legge di Stabilità 2015⁽³⁷⁾ , tra cui, in particolare, la creazione del Fondo “La buona scuola”.

Per quanto concerne i rinnovi contrattuali, il DEF evidenzia che la legge di stabilità 2015 ha prolungato sino al 31 dicembre 2015 la possibilità di dar luogo alle procedure contrattuali per la sola parte normativa, senza possibilità di recupero per la parte economica. L’indennità di vacanza contrattuale (IVC) da calcolare con riferimento al triennio contrattuale 2016-2018, come anticipazione degli eventuali benefici che saranno attribuiti all’atto del rinnovo contrattuale, è quella spettante al 31 dicembre 2013. Pertanto, per il periodo 2016-2018, l’IVC di riferimento è quella in vigore dal 1°luglio 2010.

Rispetto a quanto ipotizzato nella Nota tecnica illustrativa la spesa per redditi da lavoro dipendente aumenta di circa 550 milioni in ciascun anno del triennio 2015-2017. Tale incremento potrebbe essere attribuito alla revisione del dato di preconsuntivo 2014. Si prevede che nell’anno 2018 la spesa non aumenti rispetto all’anno precedente mentre nel 2019 è attesa una crescita dello 0,3 per cento da attribuire, in gran parte, alla corresponsione dell’IVC del nuovo triennio contrattuale 2019-2021.

La riduzione dell’incidenza di tale voce di spesa rispetto al prodotto (dal 10,1 per cento del 2015 al 9 per cento del 2019) è da correlare soprattutto all’andamento crescente del PIL, considerato il contenuto incremento complessivo della voce di spesa, che nel periodo 2015-2019, aumenta di circa 1,5 miliardi di euro.

Si prevede una drastica riduzione della spesa per consumi intermedi nel 2015 (-3,7 per cento), seguita da una crescita pari all’1,6 per cento nel 2016, all’1,5 per cento nel 2017, allo 0,7 per cento nel 2018 e al 2 per cento nel 2019. La crescita di tale voce di spesa si mantiene comunque al di sotto della dinamica del PIL nominale e, conseguentemente, la sua incidenza rispetto a tale variabile si riduce dal 7,9 per cento dell’esercizio 2015 al 7,4 per cento del 2018.

Rispetto a quanto ipotizzato nella Nota tecnica illustrativa, la spesa per consumi intermedi aumenta, in media, di circa 5,5 miliardi nel triennio 2015-2017. Anche in questo caso, si rileva che l’incremento pare attribuibile alla revisione del dato di preconsuntivo 2014.

L’andamento della spesa sanitaria indicato nel quadro tendenziale sconta una crescita dello 0,2 per cento nell’anno 2015, dell’1,9 per cento annuo nel triennio 2016-2018 e del 2 per cento nell’anno 2019. Tale previsione comporta una lieve riduzione dell’incidenza dell’aggregato sul PIL, che passa dal 6,8 per cento del 2015 al 6,5 per cento nel 2019.

La spesa per prestazioni sociali in denaro è stimata in aumento per l’intero periodo previsionale: dopo una crescita del 3 per cento nel 2015 rispetto all’esercizio precedente, la dinamica si dimostra più contenuta dando luogo a incrementi dell’1,4 per cento per il 2016, 2,4 per cento per il 2017, 2,6 per cento per il 2018 e 2,1 per cento per il 2019. L’incidenza sul PIL si attesta a fine periodo sul 20 per cento, in riduzione rispetto al dato relativo al 2015 (20,6 per cento). Per il periodo 2016-2019 la complessiva spesa per prestazioni sociali in denaro presenta un tasso di variazione medio, prendendo a partire dall’anno 2015, del 2,1 per cento.

Per quanto concerne, in particolare, la spesa pensionistica, le previsioni tengono conto, oltre che dei fattori legislativi, del numero di pensioni di nuova liquidazione, dei tassi di cessazione stimati, della indicizzazione delle pensioni in essere ai prezzi, delle ricostituzioni degli importi delle pensioni in essere e degli elementi emersi nell’ambito dell’attività di monitoraggio.

Per quanto concerne la spesa per altre prestazioni sociali in denaro le previsioni tengono conto, oltre che dei fattori legislativi, degli elementi emersi nell’ambito dell’attività di monitoraggio.

Il tasso di variazione medio nel periodo 2016-2019 per la spesa pensionistica risulta pari al 2,3 per cento annuo, mentre quello della spesa per altre prestazioni sociali in denaro è pari al 1,5 per cento annuo.

La riduzione delle previsioni di spesa per prestazioni sociali in denaro ipotizzata dal DEF per l’anno 2015, rispetto a quanto previsto dalla Nota tecnico-illustrativa deriva, in parte, dalla revisione del dato riferito all’anno 2014 e, in parte, dall’effetto di una minore indicizzazione ai prezzi delle prestazioni per gli anni considerati, tenuto conto delle nuove previsioni sulle dinamiche dei prezzi, rispetto a quanto previsto in sede di Nota di Aggiornamento al DEF 2014.

Le previsioni tendenziali mostrano un andamento complessivamente decrescente della spesa in conto capitale non solo in termini percentuali, ma anche in valore assoluto: a fine periodo l’aggregato si attesta su un valore pari a 59,5 miliardi, inferiore di circa 0,7 miliardi rispetto al valore previsto per il 2015 e di circa 5 miliardi rispetto a quello registrato nel 2012. L’andamento descritto viene confermato dalla dinamica della spesa in termini di PIL, che dal 3,7 per cento del 2015 scende al 3,2 per cento a fine periodo.

29) La legge di stabilità 2015 ha introdotto tale regime per un periodo transitorio di quattro anni.

30) Legge n. 196/2009.

31) Poiché l’autorizzazione comunitaria è richiesta solo per alcuni settori interessati dalle discipline indicate, il valore della clausola di salvaguardia (1.716 milioni) è inferiore alla somma degli effetti positivi ascritti alle due disposizioni.

32) Maggiori introiti IVA collegati al pagamento dei debiti pregressi delle amministrazioni pubbliche (maggior gettito pari a 925 milioni nel 2013); versamenti connessi alla definizione agevolata dei giudizi di responsabilità amministrativo-contabile dei concessionari dei giochi (maggior gettito pari a 600 milioni nel 2013).

33) Nella misura di 260 milioni per la definizione agevolata dei giudizi di responsabilità dei concessionari dei giochi (introiti conseguiti nella misura di 340 milioni a fronte di una previsione di 600 milioni) e nella misura di 385 milioni per l’IVA correlata al pagamento dei debiti pregressi delle P.A. (introiti conseguiti nella misura di 540 milioni a fronte di una previsione di 925 milioni). Il totale dei (maggiori) introiti non conseguiti ammonta quindi a 645 milioni.

34) Nella misura di 671,1 milioni nel 2015 e di 17,8 milioni nel 2016. Tali somme sono il risultato del susseguirsi delle predette norme. Infatti:

• le maggiori entrate derivanti dal DL 102/2013 riguardavano l’anno 2013 (1.525 milioni, di cui 925 mln per maggiori entrate IVA e 600 mln per la sanatoria giochi);
• la clausola di salvaguardia del DL 102/2013 doveva intervenire mediante un incremento degli acconti IRES ed IRAP per gli anni 2013 e 2014, nonché mediante un incremento delle aliquote di accisa per l’anno 2015 al fine di compensare le minori entrate in termini di saldo imposte 2014;
• con il decreto MEF del 30 novembre 2013 è stata data attuazione alla prima delle due misure (ossia all’incremento degli acconti IRES ed IRAP per gli anni 2013 e 2014), assicurando la neutralità finanziaria anche per l’anno 2014 (meccanismo saldo/acconto);
• la seconda misura prevista dallo stesso decreto MEF (aumento accise) è stata invece neutralizzata dal DL 192/2014, il quale, in mancanza dell’aumento delle accise, ha stabilito nuove misure (volountary disclousure) con effetti equivalenti a quelli espressamente previsti dallo stesso decreto MEF in relazione al medesimo aumento (ossia, come precisato dalla RT allegata al DL 192/2014, maggiori entrate nette per 671,1 mln nel 2015 e per 17,8 mln nel 2016).

35) Legge n. 186/2014 alla quale non sono stati ascritti effetti positivi di gettito.

36) Il DEF, in particolare, evidenzia che a partire dal 1° gennaio 2015 non producono più effetto, tra le altre, le norme di contenimento delle spese di personale previste dal decreto legge n. 78/2010 riguardanti il blocco dei trattamenti economici individuali (articolo 9, commi 1 e 2) ed il blocco economico delle progressioni di carriera comunque denominate e dei passaggi tra le aree (articolo 9 comma 21, terzo e quarto periodo).

37) Legge n. 190/2014.

3.1.3 Andamento dei saldi e confronti con stime europee

Le stime diffuse nello scorso mese di febbraio dalla Commissione europea (Winter Forecast), nel confermare la previsione di un rapporto dell’indebitamento netto rispetto al PIL pari al 3,0 per cento nel 2014, aggiorna le precedenti stime relative al periodo 2014-2016 (Autumn Forecast – Novembre 2014).

Nella Tabella 3.7 le stime contenute nei due rapporti della Commissione sono confrontate, rispettivamente, con le previsioni contenute nel Documento programmatico di bilancio (DBP presentato dal Governo nell’Ottobre 2014) e con le previsioni contenute nel Documento in esame (Aprile 2015).

Il raffronto è limitato alle stime della Commissione europea, che utilizzano metodologie conformi a quelle del Documento in esame⁽³⁸⁾ , e riguarda i valori dell’indebitamento netto, della spesa per interessi e del saldo primario. Inoltre, ai fini di una più completa rappresentazione degli andamenti tendenziali, il confronto è esteso al saldo strutturale⁽³⁹⁾ , ossia all’indebitamento netto depurato della componente ciclica e delle misure una tantum, per la cui definizione ed analisi si rinvia al paragrafo 3.2 del presente dossier.

Tabella 3.7 - Confronti con stime europee (2014 - 2016) –Indebitamento netto, Interessi, Saldo primario, Indebitamento netto strutturale

(%PIL)

(*) Dati non disponibili nel Documento programmatico di bilancio; (**) In base al DBP (Ottobre 2014), l’obiettivo del pareggio strutturale si raggiunge nel 2017, anno non coperto dalla previsione della Commissione europea.

Le ultime stime della Commissione europea, pur migliorando, rispetto a quelle dell’autunno 2014, la previsione di indebitamento sia per il 2015 che per il 2016, restano al di sopra del livello del saldo ipotizzato dal DEF (per 0,1 per cento nel 2015 e 0,6 punti percentuali nel 2016). In termini strutturali, la differenza è invece pari a 0,1 per cento nel 2014 e nel 2015 e a 0,8 punti percentuali nel 2016.

Lievemente superiore a quella del DEF è anche la previsione riferita alla spesa per interessi (+0,1 per cento per ciascuno dei due esercizi). La stima del saldo primario differisce di conseguenza solo per il 2016 (-0,4 per cento rispetto al PIL).

Il Documento individua le cause degli scostamenti rispetto alle previsioni della Commissione essenzialmente nella diversa proiezione di crescita formulata, in particolare, per il 2015 e nell’utilizzo di stime basate sulla metodologia delle “politiche invariate” per il 2016. Inoltre, viene evidenziato, in via generale, che gli scostamenti sono riconducibili all’utilizzo di dati diversi per il 2014 rispetto a quelli utilizzati dal DEF, diffusi in via provvisoria dall’ISTAT nel marzo 2015, dopo la pubblicazione del rapporto europeo.

Inoltre, si rileva che il DEF (cfr. Sez I - Programma di stabilità , nota 12, pag. 55 Doc. LVII, n. 3) sottolinea come il diverso orizzonte temporale utilizzato nelle previsioni della Commissione (che si fermano all’esercizio successivo a quello in corso) sia suscettibile di determinare differenze nelle stime rispetto alle previsioni dei Paesi membri, che utilizzano un orizzonte temporale più ampio. Queste differenze riguardano principalmente il calcolo dell’output gap e possono determinare discrepanze in fase di stima dei valori strutturali.

Obiettivo di medio termine (OMT), pareggio di bilancio e
flessibilità nella governance europea

Obiettivo di medio termine

Gli obiettivi di finanza pubblica, indicati nei documenti presentati in corso d’anno dal Governo, si inquadrano nel contesto delle regole che costituiscono la cosiddetta governance europea, intesa come un complesso di previsioni, contenute nei trattati e nella normativa europea, tese a rafforzare gli strumenti e le procedure per una più rigorosa politica di bilancio e a garantire la solidità finanziaria dei Paesi aderenti all’Unione europea.

L’impianto normativo richiamato è costituito da tre regolamenti approvati dalle Istituzioni europee nel novembre 2011 nell’ambito di un insieme complessivo di sei atti legislativi (il c.d. six pack), dal Trattato sulla stabilità, il coordinamento e la governance nell'Unione economica e monetaria (cd. Fiscal Compact ) ⁽⁴⁰⁾ , ratificato dall’Italia con legge 23 luglio 2012, n. 114, e da due ulteriori regolamenti del 21 maggio 2013, n. 472 e n. 473 (c.d. two pack).

Gli Stati membri, nell’ambito dell’aggiornamento dei rispettivi programmi di stabilità, presentano il percorso di aggiustamento necessario per il conseguimento di un obiettivo di medio termine (OMT), calcolato in termini di saldo del conto consolidato delle pubbliche amministrazioni. L’OMT è definito in modo specifico per ciascun Paese sulla base del potenziale di crescita dell’economia, del livello del debito e delle passività implicite. Il percorso di avvicinamento all’OMT dovrebbe infatti garantire la convergenza, nel medio termine, verso livelli sostenibili nel rapporto debito/PIL.

Più specificamente, l’OMT consiste in un livello di indebitamento netto strutturale (corretto, cioè, per il ciclo e al netto delle misure temporanee e una tantum⁽⁴¹⁾ ) che può divergere dal requisito di un saldo prossimo al pareggio o in attivo, ma che deve essere tale da garantire, in presenza di normali fluttuazioni cicliche, un adeguato margine di sicurezza rispetto alla soglia del 3 per cento dell’indebitamento ed un ritmo di avvicinamento certo ad una situazione di sostenibilità delle finanze pubbliche. In particolare l’obiettivo di medio termine si attesta in una forcella stabilita tra il -1% del PIL e il pareggio o l'attivo del saldo strutturale di bilancio, in termini corretti per il ciclo.

Per l’Italia, l’obiettivo di medio termine (OMT) è fissato nel pareggio di bilancio in termini strutturali, da realizzare, sulla base dei precedenti impegni, confermati dal quadro programmatico del Documento in esame, entro il 2017.

I documenti di programmazione finanziaria e di bilancio stabiliscono, per ciascuna annualità del periodo di programmazione, obiettivi del saldo del conto consolidato, articolati per sottosettori della p.a., tali da assicurare il conseguimento dell’obiettivo di medio termine, ovvero il rispetto del percorso di avvicinamento a tale obiettivo. Nei casi di scostamento dall’obiettivo previsti per eventi eccezionali e per scostamenti negativi emersi a consuntivo è previsto un meccanismo di correzione. Insieme agli obiettivi del saldo del conto consolidato i medesimi documenti di programmazione indicano anche le misure da adottare per conseguirli.

Il percorso di aggiustamento verso l’Obiettivo di Medio Termine viene a sua volta definito in termini di miglioramento progressivo del saldo strutturale verso la convergenza con l’OMT. Nel definire tale percorso occorre quindi tener conto, oltre che del saldo di partenza e della distanza rispetto all’OMT, delle condizioni cicliche dell’economia, del livello del rapporto debito/PIL e dell’esistenza di rischi rispetto alla sostenibilità di medio periodo delle finanze pubbliche .

Nella definizione degli obiettivi programmatici sono comunque ammessi margini di flessibilità per tenere conto dei riflessi finanziari delle riforme strutturali con un impatto positivo significativo sulla sostenibilità delle finanze pubbliche, della spesa per investimenti e della congiuntura economica, alle condizioni e secondo le modalità definite in ambito europeo.

Flessibilità nell’avvicinamento all’OMT

Il 13 gennaio 2015 la Commissione ha presentato una comunicazione⁽⁴²⁾ sull’utilizzo di margini di flessibilità nel perseguimento dell’obiettivo di medio temine per “ tener conto in modo ottimale di tre dimensioni politiche specifiche, concernenti rispettivamente: i) gli investimenti, in particolare riguardo all’istituzione del nuovo Fondo europeo per gli investimenti strategici nel quadro del piano di investimenti per l’Europa; ii) le riforme strutturali e iii) la situazione congiunturale”.

La comunicazione, che ha natura interpretativa, non modifica le disposizioni del Patto di stabilità e crescita, ma è volta a garantire un uso ottimale dei margini di flessibilità già insiti nell’attuale normativa europea, con riguardo sia al braccio preventivo che al braccio correttivo del Patto.

Contributi al FEIS e clausola degli investimenti

Una prima categoria di spese di investimento prese in considerazione dalla Comunicazione sono i contributi al nuovo Fondo europeo per gli investimenti strategici (FEIS)⁽⁴³⁾ .

Per quanto riguarda i contributi degli Stati membri al FEIS, questi non avranno alcuna incidenza nel braccio preventivo del Patto di stabilità e crescita in quanto saranno considerati spese una tantum, in quanto tali prive di effetti sul percorso di avvicinamento all’OMT, che è definito facendo riferimento al saldo strutturale.

Nell’ambito della procedura per disavanzi eccessivi (parte correttiva del Patto), i contributi al FEIS saranno considerati “fattori significativi” : pertanto, in caso di superamento del valore di riferimento per il deficit e per il debito, non sarà aperta la procedura se l’inosservanza è dovuta al contributo versato (e, se il superamento del valore di riferimento del deficit è di entità ridotta ed è da considerarsi temporaneo). Riguardo invece al cofinanziamento da parte di Stati membri di progetti di investimento finanziati anche dal FEIS la Commissione ne terrà conto nell'applicazione della cosiddetta “clausola sugli investimenti”, di cui vengono meglio chiariti i profili applicativi. Detta clausola consente infatti, a determinate condizioni⁽⁴⁴⁾ , una deviazione temporanea dello Stato membro dall’obiettivo di medio termine o dal percorso di avvicinamento ad esso, per consentire spese di investimento con effetti a lungo termine positivi, diretti e verificabili, sulla crescita e sulla sostenibilità delle finanze pubbliche e che producano un incremento del livello complessivo degli investimenti pubblici.

Le principali innovazioni consistono nella possibilità di applicare “la “clausola sugli investimenti” indipendentemente dalla situazione economica della zona euro o dell’UE nel suo complesso, collegandola esclusivamente alla situazione congiunturale nel singolo Stato membro”.

Clausola delle riforme strutturali

Margini di flessibilità nel perseguimento dell’OMT, insiti nella disciplina del Patto, riguardano ancora gli Stati membri che attuino riforme strutturali importanti, integralmente attuate e che presentino effetti positivi quantificabili sul bilancio a lungo temine, che possono determinarsi anche attraverso un innalzamento del potenziale di crescita dell’economia. Gli Stati possono quindi essere autorizzati a deviare temporaneamente dall’obiettivo di medio termine o dal percorso di avvicinamento ad esso per far fronte ai costi a breve termine derivanti dall’attuazione delle predette riforme. Per gli Stati sottoposti a procedura per disavanzi eccessivi, la Commissione terrà invece conto dell’esistenza di un piano correttivo che indichi le predette riforme strutturali nel definire il termine per la correzione del disavanzo eccessivo. Pertanto le valutazioni della Commissione si baseranno quindi sulle informazioni riportate nello specifico piano di riforme strutturali (o nel piano correttivo).

Pertanto si potrà concedere allo Stato membro più tempo per raggiungere l’obiettivo a medio termine e, quindi, la possibilità di deviare temporaneamente dal percorso di aggiustamento strutturale verso di esso, ovvero, per gli Stati membri che hanno già raggiunto tale obiettivo, la possibilità di discostarsene temporaneamente, a condizione che:

i)le riforme soddisfino i criteri summenzionati;

ii)la deviazione temporanea non superi lo 0,5% del PIL e l’obiettivo a medio termine sia raggiunto nell’orizzonte temporale del programma di stabilità dell’anno in cui è attivata la clausola;

iii)sia mantenuto sempre un opportuno margine di sicurezza, in modo che la deviazione dall’obiettivo a medio termine o dal percorso di aggiustamento di bilancio concordato non determini il superamento del valore di riferimento del 3% del PIL fissato per l’indebitamento netto nominale.

Aggiustamento strutturale di bilancio e congiuntura economica

La Comunicazione della Commissione fornisce infine una matrice (di seguito riportata) che chiarisce la modulazione dell’ aggiustamento di bilancio in rapporto ai periodi di congiuntura più o meno favorevole, al fine di escludere i profili applicativi delle disposizioni del Patto che richiedono di rapportare lo sforzo di avvicinamento all’OMT in funzione delle diverse fasi del ciclo e delle complessive circostanze economiche. Pertanto d’ora in poi la Commissione utilizzerà tale matrice “per precisare l’aggiustamento di bilancio necessario e per tener meglio conto della situazione congiunturale dei singoli Stati membri nel quadro del braccio preventivo del patto”.

* Tabella tratta dalla Comunicazione della Commissione Europea “Sfruttare al meglio la flessibilità consentita dalle norme vigenti del patto di Stabilità e Crescita” (13.01.2015) – Allegato 2.

Pertanto, sulla base della matrice, in previsione di un output gap compreso tra -4,0 e -3,0, intervallo nel quale ricade l’output gap previsto per l’Italia nel 2015 dal DEF (-3,8), si determina una condizione di very bad times, con possibilità, per gli Stati con un rapporto debito/PIL superiore al 60 per cento di prevedere un aggiustamento annuo pari allo 0,25 per cento.

38) Non sono quindi operati raffronti rispetto ai recenti dati diffusi dall’OCSE e dal FMI.

39) Per quanto riguarda il DEF si utilizzano i dati della Tavola I.1.

40) Si ricorda che anche il Fiscal Compact fissa l’obbligo per i Paesi il cui debito supera il 60% del PIL di convergere verso l’obiettivo del pareggio di bilancio con un miglioramento annuale dei saldi pari ad almeno lo 0,5% e di ridurre il debito nella misura di almeno 1/20 della eccedenza rispetto alla soglia del 60%, calcolata nel corso degli ultimi tre anni.

41) Per una definizione del saldo di bilancio strutturale si veda il successivo capitolo 3.2.

42) Comunicazione della Commissione Europea “Sfruttare al meglio la flessibilità consentita dalle norme vigenti del patto di Stabilità e Crescita” (13.01.2015).

43) Cfr. infra l’apposito approfondimento.

44) Tali condizioni consistono essenzialmente nelle seguenti: crescita del PIL negativa o al di sotto del suo potenziale; non superamento del valore di riferimento del 3% con opportuno margine di sicurezza; obbligo di compensare la deviazione entro l’orizzonte temporale del programma di stabilità; rispondenza degli investimenti alle categorie specificamente individuate.

3.2.1. Analisi del quadro programmatico

L'impianto programmatico del DEF è costruito al fine di realizzare due obiettivi di politica di bilancio dichiarati dal Governo nello stesso documento: rafforzare la ripresa economica e di qui conseguire un rilancio dell'occupazione, evitando aumenti del prelievo fiscale e rilanciando gli investimenti; ricondurre il rapporto tra il debito pubblico e il PIL su un sentiero di riduzione coerente con le regole europee. Da questo impianto strategico discende la scelta di politica fiscale dichiarata dal Governo di disattivare le clausole di salvaguardia previste per il 2016 dalla Legge di Stabilità 2015 per circa 0,8 punti percentuali di PIL e dalla Legge di Stabilità 2014 per circa 0,2 punti percentuali di PIL. Scelta resa possibile grazie all'effetto combinato del maggiore gettito fiscale conseguente alla migliore dinamica del Pil (+0,4 per cento) e della contrazione della spesa per interessi (-0,3 per cento) rispetto al dato previsivo della Nota di aggiornamento al DEF 2014 il cui impatto complessivo è stimato dal Governo in circa lo 0,4 per cento di PIL e dalle minori uscite per importo pari a circa 0,6 per cento del PIL conseguite attraverso le politiche di revisione della spesa in corso di definizione (pp. 133-134 Sez. I).

Il Documento di economia e finanza per il 2015 indica saldi programmatici che risultano sostanzialmente coerenti con il quadro di regole di bilancio europee alla luce dei diversi fattori mitiganti prospettati dal Governo e dell'ipotesi di attivazione della clausola delle riforme come delineata dalla Commissione europea nella comunicazione " Sfruttare al meglio la flessibilità consentita dalle norme vigenti del Patto di stabilità e crescita" (di seguito anche: Comunicazione flessibilità)⁽45) .

Analizzando in dettaglio le informazioni contenute nella tabella AT1 che riporta i principali dati di finanza pubblica corretti per il ciclo con nelle stime indicate negli ultimi documenti programmatici Documento di economia e finanza 2014 (DEF2014), Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza 2014 (Nota di aggiornamento al DEF 2014), Documento programmatico di bilancio 2015 (DPB2015) e da ultimo dal documento in esame (DEF2015) si può osservare quanto segue.

In termini di saldo strutturale si osserva che l'obiettivo del pareggio strutturale prefigurato nel DEF 2014 al 2016 viene posticipato al 2017. A riguardo il Governo dichiara di volersi avvalere per il 2016 della clausola europea sulle riforme delineata nella citata Comunicazione sulla flessibilità⁽⁴⁶⁾ , ciò al fine di percorrere con maggiore gradualità il sentiero di avvicinamento all'OMT e il raggiungimento del pareggio di bilancio strutturale nel 2017 (cfr. grafico 3.1).

Grafico 3.1

Saldo strutturale programmatico: confronto tra DEF 2015, DPB 2015 tabelle aggiornate, Nota di aggiornamento del DEF 2014 e DEF 2014

(in percentuale del PIL)

Fonti: DEF 2015, DPB 2015 tabelle aggiornate, Nota di aggiornamento del DEF 2014 e DEF 2014

Si ricorda, in questa sede, che nel DEF2014 il Governo, con l’intenzione di attivare la clausola delle riforme strutturali, aveva posticipo il conseguimento del pareggio strutturale di bilancio dal 2015 al 2016, motivando questa scelta con l'esigenza di non determinare un impatto depressivo sulla domanda interna.

Il percorso di avvicinamento all’OMT viene ripreso nel 2015, anno in cui il saldo strutturale è programmato al livello di -0,5 per cento del PIL, quindi in miglioramento di 0,2 punti percentuali rispetto al 2014 (cfr. infra).

A riguardo si precisa che, nel quadro del braccio preventivo del patto, in presenza di una congiuntura molto sfavorevole – come nel caso in esame in cui l'output gap si attesta al 3,8 per cento – e con un rapporto debito sul Pil superiore al 60 per cento l’aggiustamento annuo di bilancio
verso l’obiettivo di medio periodo dovrebbe attestarsi su di un valore pari a 0,25 punti di Pil, di poco superiore al dato stimato per il 2015.

Nel 2016 si registra, come detto, un saldo di bilancio strutturale a -0,4 per cento, con un miglioramento di 0,1 punti percentuali. Infine nel 2017 viene raggiunto il pareggio di bilancio strutturale. Negli ultimi due anni dell'orizzonte di previsione il saldo passa in positivo attestandosi allo 0,1 per cento (2018) e allo 0,2 per cento (2019).

Con riferimento alle stime di aggiustamento relative al 2016, si osserva che queste rispettano le condizioni previste dal braccio preventivo solo laddove venga attivata la cd. clausola delle riforme.

Tabella 3.8

Obiettivi programmatici della P.A. Rapporti sul PIL.

(in percentuale del PIL)

Fonti: DEF 2015, DPB 2015 tabelle aggiornate, Nota di aggiornamento del DEF 2014 e DEF 2014

Gli obiettivi di indebitamento netto nominale del conto economico della pubblica amministrazione sono pari a -3,0 per cento nel 2014, -2,6 per cento nel 2015, -1,8 per cento nel 2016, -0,8 per cento nel 2017, 0 nel 2018, per passare poi ad un accreditamento netto (0,4 per cento) alla fine dell'orizzonte di riferimento (cfr. la tabella 3.8 e il grafico 3.2).

La stima della componente ciclica è stata rivista alla luce delle nuove previsioni macroeconomiche e risulta essere in peggioramento nel 2015, invariata nel 2016 e in miglioramento nel biennio 2017-2018.

Grafico 3.2

Indebitamento netto programmatico: confronto tra DEF 2015, DPB 2015, Nota di aggiornamento del DEF 2014 e DEF 2014

(in percentuale del PIL)

Fonti: DEF 2015, DPB 2015 Nota di aggiornamento del DEF 2014 e DEF 2014

I valori programmatici evidenziano una rapida discesa nell'arco di programmazione, posizionandosi in modo deciso al di sotto della soglia limite dell'ordinamento europeo, pari al 3 per cento di disavanzo sul PIL, arrivando a conseguire una posizione di surplus nel 2019. Per il triennio 2015-2017 risultano inoltre confermati i valori obiettivo, da ultimo aggiornati con la Relazione di variazione alla Nota di aggiornamento al DEF 2014 e incamerati nelle tabelle aggiornate al Documento programmatico di bilancio 2015.

Se si guarda, invece, al DEF2014, pur tenendo in debita considerazione le mutate condizioni macroeconomiche tra le previsioni primaverili e quelle autunnali, nel triennio considerato si osserva un peggioramento del saldo in esame di -0,8 punti percentuali nel 2015, di -0,9 punti percentuali nel 2016, di -0,5 per cento 2017 tra le previsioni del DEF2015 e quelle del DEF2014.

Il grafico 3.3 mostra l’evoluzione dell'indebitamento netto programmatico in relazione agli obiettivi strutturali e all’andamento stimato dell’output gap, cioè della misura del divario tra andamento economico effettivo e potenziale. Esso evidenzia che – in presenza di pareggio strutturale – l'entità dell’output gap determina la misura del disavanzo nominale consentito, cioè la misura della stabilizzazione consentita per far fronte alla posizione ciclica negativa. Gli obiettivi nominali – dopo un picco nel 2014 – si riducono di entità, in conseguenza della progressiva chiusura attesa dell'output gap.

Grafico 3.3

Andamento del saldo nominale e strutturale in relazione all'output gap

(in percentuale del PIL)

Nota: il grafico presenta i valori del saldo nominale, strutturale e output gap a segni invertiti.

Fonte: DEF 2015

L’avanzo primario nominale viene mantenuto su livelli significativi, crescenti in tutto il periodo di programmazione, passando dal 1,9 per cento del PIL nel 2013 al 4 per cento nel 2019. Gli interessi sono nettamente decrescenti, passando da 4,8 nel 2013 a circa 3,7 punti di PIL nel 2019, dati in netto miglioramento rispetto alle previsioni dell'anno passato (cfr. la tabella 3.8).

Guardando al complesso dei dati in tabella (periodo 2015-2018) si registra quindi un chiaro miglioramento del quadro di previsione rispetto allo scorso autunno ma non sufficiente a riportare le stime sui valori previsti con il DEF2014, l'unico dato che, infatti, risulta in miglioramento rispetto ad un anno fa è la minore spesa per interessi.

Le valutazioni sul Documento programmatico di bilancio 2015 e
le previsioni invernali della Commissione europea

Nel novembre 2014 la Commissione europea ha adottato un parere sul Documento programmatico di bilancio (DPB) ⁽⁴⁷⁾ predisposto dal Governo per illustrare i principali aspetti della situazione di bilancio delle amministrazioni pubbliche per il 2015. Il parere esaminava il progetto di bilancio e le proiezioni in esso contenute in relazione a quelle del Programma di stabilità di aprile 2014 confrontandole con quelle fornite dalla stessa Commissione nell'autunno del 2014. La Commissione europea ricordava preliminarmente che l'Italia è soggetta al braccio preventivo del Patto di stabilità e crescita (PSC)⁽⁴⁸⁾ e deve pertanto assicurare la realizzazione di progressi sufficienti al raggiungimento dell'OMT, nonché verso il rispetto della regola del debito; tuttavia fino al 2015 è soggetta alle disposizioni transitorie valevoli nei tre anni successivi all'uscita dalla procedura per disavanzi eccessivi (che per l'Italia è avvenuta nel 2012).

La Commissione notava che il Governo ha rivisto significativamente al ribasso la crescita del PIL a -0,3 per cento nel 2014 (contro il +0,8 previsto nel programma di stabilità) e +0,6 per cento nel 2015 (dal +1,3 per cento del programma di stabilità). A tale proposito le previsioni della Commissioni coincidevano per il 2015 mentre prevedevano un lieve peggioramento (-0,4 per cento) per il 2014⁽⁴⁹⁾ .

La Commissione prevedeva nel 2015 un disavanzo nominale leggermente più elevato di quello programmato dal Governo (2,7 contro 2,6 per cento del PIL). Il saldo strutturale risultava in miglioramento nel 2015 di 0,1 punti percentuali contro lo 0,3 previsto dal Governo. La Commissione associava i rischi di revisione al ribasso delle previsioni di bilancio a risultati macroeconomici peggiori del previsto, dal persistere di bassi tassi di inflazione e da un'attuazione solo parziale delle misure di bilancio programmate.

Secondo le previsioni della Commissione, l'andamento del debito era sostanzialmente in linea con quanto previsto nel documento programmatico di bilancio aggiornato⁽⁵⁰⁾ .

Con riferimento all'impatto del DPB, la Commissione valutava il rischio che almeno una parte della riduzione dei trasferimenti dal governo centrale potesse comportare aumenti di imposta e/o riduzioni di spesa in conto capitale a livello locale.

La valutazione complessiva, sulla base delle previsioni della Commissione, evidenziava il rischio di una deviazione significativa dal percorso di aggiustamento richiesto verso l'obiettivo a medio termine. Mentre nel 2014 le condizioni economiche eccezionalmente gravi (crescita negativa e divario tra prodotto effettivo e prodotto potenziale negativo superiore al 4 per cento del PIL) giustificavano, a parere della Commissione, il fatto che l'Italia non fosse tenuta a soddisfare il requisito di un avanzo strutturale prossimo all'obiettivo a medio termine, nel 2015 le previsioni della Commissione indicano una deviazione significativa dall'aggiustamento richiesto verso l'obiettivo a medio termine.

Con riferimento agli aspetti fiscali del DPB, la Commissione osservava che il DPB prevede misure di riduzione del carico fiscale sul lavoro, come raccomandato dal Consiglio.

Nel complesso, la Commissione esprimeva il parere che il DPB dell'Italia rischia di non rispettare i requisiti del patto di stabilità e crescita. La Commissione invitava pertanto le autorità ad adottare le misure necessarie nell'ambito della procedura di bilancio nazionale al fine di assicurare che il bilancio 2015 rispetti il patto di stabilità e crescita.

Nel febbraio 2015 la Commissione europea ha pubblicato le previsioni invernali nelle quali sono stati evidenziati i seguenti andamenti⁽⁵¹⁾ .

Il PIL italiano dovrebbe incrementare dello 0,6 per cento nel 2015 e dell'1,3 per cento nel 2016, sostenuto dal rafforzamento dalla domanda estera⁽⁵²⁾ e da un lieve miglioramento della domanda interna⁽⁵³⁾ . L'inflazione è prevista assumere valori negativi nel 2015 (-0,3 per cento) a causa del calo del prezzo del petrolio, dell'elevata disoccupazione e della debole domanda interna. La graduale riduzione dei tassi di interesse nominali, anche se non sì è completamente tradotta in termini reali, dovrebbe sostenere gli investimenti nel 2015 e nel 2016, sopratutto nel settore dell'edilizia e degli investimenti in attrezzature.

Il disavanzo pubblico è previsto attestarsi al 2,6 per cento del PIL nel 2015 e dovrebbe ridursi nel 2016 al 2 per cento, supportato dalla caduta della spesa per interessi. La spesa primaria dovrebbe crescere solo leggermente in termini nominali⁽⁵⁴⁾ . La spesa per stipendi pubblici dovrebbe rimanere invariata.

Per quanto riguarda il saldo di bilancio strutturale, cioè al netto della componente ciclica e delle misure una tantum, la Commissione europea stima per il 2015 un valore pari a -0,6 per cento, rispetto al -0,8 per cento previsto in autunno.

Le stime della Commissione confermano il valore del saldo strutturale indicato dal Governo nel DPB dell'ottobre scorso (-0,3 per cento nel 2015).

Nello stesso mese di febbraio 2015 la Commissione ha adottato una relazione sulla conformità dell'Italia al criterio del debito stabilito dal Trattato⁽⁵⁵⁾ nella quale è stato ribadito che nel complesso, considerati gli sforzi strutturali programmati e i livelli di debito previsti, l’Italia non sta facendo progressi sufficienti verso la conformità con il parametro per la riduzione del debito nel 2014 e nel 2015, in quanto la variazione del saldo strutturale è nettamente inferiore all’aggiustamento lineare strutturale minimo del saldo strutturale richiesto sia nel 2014 (-0,3 per cento del PIL contro lo 0,9 per cento richiesto) che nel 2015 (0,3 per cento del PIL contro il 2,2 per cento richiesto). Tuttavia, considerata anche la presenza di fattori significativi, la Commissione ha concluso che il criterio del debito risulta attualmente soddisfatto⁽⁵⁶⁾ .

Le variabili utilizzate per l’analisi della finanza pubblica corretta
per il ciclo: alcuni elementi definitori

La governance economica europea definisce gli obiettivi di finanza pubblica in termini nominali e strutturali.

Per ottenere il saldo strutturale (indebitamento netto o saldo primario), occorre in primo luogo depurare il saldo nominale dalla sua componente ciclica: se negativa, tale componente migliora il saldo in termini strutturali; viceversa in caso di componente ciclica positiva.

La componente ciclica del saldo di bilancio è data dal prodotto tra l’output gap e la stima della sensibilità al ciclo del saldo di bilancio. La metodologia concordata in sede europea per il calcolo della componente ciclica è cambiata. A decorrere dal 2013, invece di misurare l’impatto di variazioni della crescita del PIL sul livello assoluto del saldo di bilancio, si prende in considerazione la variazione del saldo (in percentuale del PIL) rispetto a variazioni della crescita. A livello aggregato il nuovo parametro (basato sul concetto di semi-elasticità) è pari a 0,55 per l’Italia, non significativamente diverso rispetto a quello in precedenza applicato (0,5, in base al concetto di sensitività); mutano tuttavia le sue componenti, cioè le elasticità ponderate delle entrate e delle spese, che si posizionano ora su valori, rispettivamente, prossimi a zero e a 0,5⁽⁵⁷⁾ . Il valore del parametro corrispondente alla somma delle elasticità ponderate delle entrate e delle spese viene periodicamente aggiornato in sede europea sulla base degli andamenti registrati nell’arco di un decennio.

Il saldo corretto per il ciclo va poi depurato delle misure una tantum, sottraendo sia le entrate che le spese identificate come straordinarie. In caso di prevalenza delle prime sulle seconde il saldo strutturale risulterà peggiore del saldo corretto per il solo ciclo, viceversa in caso di prevalenza delle spese sulle entrate.

Va infine osservato come variazioni nelle stime del PIL (effettivo e potenziale) e dell’output gap determinano, a parità di parametro relativo alla sensibilità del bilancio al ciclo e di valore nominale dell’indebitamento netto o del saldo primario una variazione nel saldo strutturale. Ciò si verifica con riferimento non solo agli esercizi di previsione, ma anche per i valori di consuntivo.

In termini di dibattito, non solo scientifico, è utile sapere che le diversi istituzioni internazionali utilizzano metodologie diverse per la correzione dei saldi per gli effetti del ciclo ciò da luogo a differenze spesso non trascurabili sotto il profilo delle raccomandazioni circa le decisioni di politica di bilancio⁽⁵⁸⁾ . Ovviamente con riferimento all'analisi della finanza pubblica dei paesi europei assumono valore di cogenza unicamente le elaborazioni definite in sede comunitaria. È bene rilevare infine che, come ha osservato la BCE, "indipendentemente dal metodo utilizzato, la stima di una variabile inosservabile quale la posizione ciclica è sempre soggetta a una notevole incertezza, che si traduce fra l’altro in consistenti revisioni, anche dopo un prolungato periodo di tempo"⁽⁵⁹⁾ .

PIL potenziale e output gap

Il PIL potenziale rappresenta il livello teorico massimo di produzione che un paese può raggiungere senza causare tensioni inflazionistiche. Esso esprime, pertanto, i fattori fondamentali dell’economia e la componente strutturale della crescita. La differenza tra il livello del PIL effettivo e quello del PIL potenziale, espressa in percentuale del PIL potenziale stesso, viene denominata output gap.

Il PIL potenziale non è direttamente osservabile, ma viene stimato secondo la metodologia approvata dall’Ecofin e utilizzata dagli Stati membri dell’UE per il calcolo degli indicatori strutturali di finanza pubblica riportati nei Programmi di stabilità⁽⁶⁰⁾ . Tale metodologia è basata sulla funzione di produzione e dipende quindi non solo dalle ipotesi del quadro macroeconomico, ma anche dei parametri utilizzati per la stima del tasso di disoccupazione strutturale (NAWRU) e della Total factor productivity (TFP)⁽⁶¹⁾ .

Per quanto riguarda il NAWRU, i parametri sono stati più volte rivisti dalla Commissione, alla luce degli effetti sul mercato del lavoro della prolungata recessione. Il NAWRU è stato pertanto rideterminato verso l’alto, determinando una riduzione nel tasso di crescita del PIL potenziale. In altri termini questo significa che il tasso di disoccupazione di equilibrio, tale da non generare pressioni inflazionistiche sui salari è stato stimato in crescita negli anni della crisi, con una dinamica che, di fatto, ha fatto sì che al crescere della disoccupazione crescesse anche il NAWRU. Ciò comporta, a sua volta, un più contenuto valore dell’output gap e della componente ciclica, con effetti sul calcolo dei saldi di bilancio in termini strutturali.

È altresì intuitivo rilevare che, a parità di metodologia, riforme strutturali che incidessero sul costo del lavoro e/o sulla produttività di tale fattore avrebbero l’effetto di ridurre stabilmente il tasso di disoccupazione di equilibrio, poiché la metodologia utilizza sia i valori del PIL effettivamente registrati a consuntivo negli anni precedenti, sia il valore del PIL atteso nel periodo di previsione, ne derivano due conseguenze: i) difficilmente il calcolo del PIL potenziale è in grado di cogliere appieno i punti di inversione del ciclo e gli effetti di cambiamenti strutturali; ii) la variazione del valore atteso del PIL per il periodo di previsione o le modifiche riguardanti i dati di consuntivo (conseguenti anche a revisioni contabili) determinano una revisione del PIL potenziale, e quindi dell’output gap, anche negli anni in cui non si è verificata alcuna variazione nella crescita effettiva (o attesa). Tali revisioni influiscono, a loro volta, sul calcolo degli indicatori strutturali di finanza pubblica (cfr. infra).

45) Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, alla Banca centrale europea, al Comitato economico e sociale europeo, al Comitato delle regioni e alla Banca europea per gli investimenti "Sfruttare al meglio la flessibilità consentita dalle norme vigenti del Patto di stabilità e crescita", COM(2015)12. In proposito si rinvia all’approfondimento “Obiettivo di medio termine (OMT), pareggio di bilancio e margini di flessibilità nella governance europea” inserito nel capitolo 3.1.

46) Per un approfondimento si veda anche Servizio del bilancio del Senato della Repubblica, La comunicazione della Commissione europea sulla flessibilità, Nota breve n. 10, febbraio 2015.

47) Parere della Commissione sul documento programmatico di bilancio dell'ITALIA, C(2014) 8806 final, 28 novembre 2013

48) Cfr. Servizio del bilancio del Senato della Repubblica, La governance economica europea, op.cit..

49) L'ISTAT ha poi rilevato una diminuzione dello 0,4 per cento del PIL nel 2014.

50) Si prevedeva un rapporto debito/PIL pari a 131,6 per cento nel 2014 w 133,1 per cento nel 2015.

51) Cfr. Servizio del bilancio del Senato della Repubblica, Le previsioni d'inverno della Commissione europea, Nota breve n. 9, Febbraio 2015.

52) La domanda estera dovrebbe beneficiare ulteriormente del deterioramento dei tassi di cambio dell'euro, del miglioramento della competitività dovuta al minore costo unitario del lavoro e della più elevata domanda globale.

53) Il previsto aumento del reddito disponibile reale delle famiglie derivante dal calo dei prezzi dell'energia dovrebbe tradursi solo parzialmente in più elevati livelli di consumo. Infatti, le esigenze del mercato del lavoro permangono deboli e molte famiglie hanno bisogno di ripristinare i risparmi che sono stati erosi durante la crisi.

54) I piani di riduzione della spesa del Governo interessano sia la spesa corrente che quella in conto capitale ma la prima dovrebbe incrementare leggermente principalmente per le misure di supporto al reddito e per la maggiore estensione dei benefici di disoccupazione.

55) Relazione della Commissione, Italia. Relazione elaborata a norma dell’articolo 126, paragrafo 3, del trattato, COM/2015/0113 final */

56) I fattori significativi considerati sono stati: i) le attuali condizioni economiche sfavorevoli, in particolare bassi tassi di inflazione, rendono il rispetto della regola del debito particolarmente difficile; ii) dovrebbe essere sostanzialmente garantita la conformità all’aggiustamento richiesto verso l’obiettivo a medio termine; iii) la prevista attuazione di ambiziose riforme strutturali orientate alla crescita in linea con gli impegni delle autorità dovrebbe contribuire alla riduzione del debito a medio/lungo termine.

57) European Commission, Directorate General for Economic and Financial Affairs, AA.VV., The cyclically adjusted budget balance in the EU fiscal framework: an update, in «Economic Paper» n. 478.

58) Per un approfondimento si vedano in particolare i contributi del Fondo monetario internazionale disponibili su http://www.imf.org/external/np/fad/strfiscbal/ e della Banca Centrale Europea nel Riquadro 6 Il saldo strutturale come indicatore della posizione di bilancio del Bollettino mensile BCE n. 9/2014:
https://www.bancaditalia.it/pubblicazioni/bollettino-bce/bol-bce-2014/Bollmensile-09-14.pdf

59) Banca centrale europea (BCE), Bollettino mensile n. 9/2014, op. cit.

60) Tale metodologia è stata approvata dal Consiglio ECOFIN e viene periodicamente discussa e rivista all’interno del Comitato di Politica Economica e dell’Output Gap Working Group (EPC-OGWG).

61) D'Auria et al., 2010, The production function methodology for calculating potential growth rates and output gaps, in «European Economy, Economic Papers», n. 420.

3.2.2. La manovra

Nei paragrafi seguenti viene analizzato con maggior dettaglio il quadro programmatico, anche al fine di chiarire la portata della manovra correttiva in senso espansivo delineata nel DEF2015.

Il quadro programmatico determina infatti un peggioramento dell'indebitamento netto di 0,1 punti di PIL nel 2015; 0,4 punti di PIL nel 2016; 0,6 punti di PIL nel 2017 e 0,5 punti di PIL in ciascun anno dell'ultimo biennio, (cfr. grafico 3.4).

In termini assoluti, con riferimento al PIL nominale stimato, tali variazioni percentuali si sostanziano in un maggior indebitamento netto per circa 1,6 miliardi di euro (2015), 6,7 miliardi di euro (2016), 10,4 miliardi di euro (2017), 9,0 miliardi di euro (2018).

Si ricorda che la legge di contabilità e finanza pubblica (n. 196 del 2009) richiede che la sezione I del DEF indichi l'articolazione della manovra necessaria per il conseguimento degli obiettivi almeno per un triennio, nonché un'indicazione di massima delle misure attraverso le quali si prevede di raggiungere i predetti obiettivi (art. 10, comma 2, lett. f)).

Ovviamente, non potendosi conoscere in questa fase la composizione di dettaglio della manovra non è possibile fornire valutazioni in merito ai suoi possibili impatti.

Si rammenta altresì che la scelta di come tradurre in termini di politiche di bilancio le scelte sul livello dell'indebitamento netto ha ricadute non secondarie in considerazione sia degli effettivi moltiplicativi sul Pil⁽⁶²⁾ che di quelli redistributivi.

Grafico 3.4

Misura della correzione dell'indebitamento netto tendenziale

Fonte: Elaborazione su dati DEF 2015

Il confronto tra l'indebitamento netto tendenziale e indebitamento netto programmatico e tra il saldo primario tendenziale e quello programmatico evidenzia infatti che nel periodo 2015-2019 il Governo opera una correzione espansiva, (gli anni 2013 e 2014 sono qui riportati per fornire una informazione più completa della dinamica delle variabili considerate).

La tabella seguente indica che i vincoli posti dai saldi tendenziali vengono allentati al fine di incrementare i saldi programmatici, permettere un percorso di aggiustamento di bilancio più graduale, non ostacolando la ripresa ma anzi rafforzandone la dinamica di crescita. Il Governo afferma, infatti, che affinché le riforme strutturali sviluppino a pieno i loro effetti è cruciale che nei prossimi anni la ripresa economica dopo diversi anni di recessione non venga ostacolata da misure restrittive.

Tabella 3.9

Misura della correzione dell'indebitamento netto e del saldo primario tendenziali

In percentuale del Pil

Fonte: Elaborazione su dati DEF 2015

Nota: eventuali incongruenze tra le cifre sono dovute agli arrotondamenti.

L'incremento dello 0,1 per cento sul Pil dell'indebitamento netto 2015, rispetto al dato tendenziale, è motivato in base all'intenzione di rafforzare l’attivazione delle riforme strutturali già avviate e di qui aumentare il tasso di crescita del PIL potenziale dal – 0,2 per cento (NaDEF2014) al -0,1 per cento. Nel 2015 viene, ad ogni modo, assicurato un miglioramento dell'indebitamento netto strutturale di 0,2 punti percentuali di Pil rispetto al dato 2014 (da -0,7 a -0,5 per cento), così da essere coerente con l'aggiustamento fiscale richiesto agli Stati Membri ad alto debito in presenza di condizioni economiche severe.

Anche per il 2016, l'indebitamento netto viene rivisto al rialzo (-0,4 per cento) rispetto al quadro tendenziale. Il Governo si appella in questo caso alla possibilità offerta dalla flessibilità prevista dalle regole di bilancio definite dal Patto di stabilità e crescita (articolo 5 del regolamento (CE) 1466 del 1997 come modificato dal regolamento (UE) 1175 del 2011), letto alla luce della cd. Comunicazione sulla flessibilità e dalla normativa nazionale (articolo 3, comma 4 della legge n. 243 del 2012) per gli Stati che stanno attuando riforme strutturali importanti, con effetti diretti positivi di lungo periodo sul bilancio, quantificabili sulla sostenibilità di lungo periodo delle finanze pubbliche, già attuate o inserite in un piano strutturale di medio periodo dettagliato da misure precise e secondo un calendario credibile per la loro adozione e realizzazione.

In questa sede si ricorda che l'attuazione delle misure e il rispetto del calendario sono monitorati nel contesto del Semestre europeo o della procedura per squilibri macroeconomici eccessivi e che, nel caso in cui lo Stato non attui le riforme concordate, la deviazione temporanea dall'OMT non sarebbe più garantita.

A riguardo si rammenta che la mancata attivazione della clausola sulle riforme (o il suo venir meno) comporterebbe la necessità di una correzione dell'indebitamento netto strutturale verso l'OMT dello 0,5 per cento (a fronte dello 0,1 previsto), riportando quindi il pareggio del bilancio strutturale al 2016.

62) Per un approfondimento sul tema dei moltiplicatori fiscali si cfr., in particolare, Anja Baum, Marcos Poplawski-Ribeiro e Anke Weber, Fiscal Multipliers and the State of the Economy in «International Monetary Fund Working Paper», WP/12/286, dicembre 2012; Ana-Isabel Guerra e Ferran Sancho, Budget Constrained Expenditure Multipliers, in «Applied Economics Letters», Vol. 18, Issue 13, febbraio 2011, pagg. 1259-1262; Antonio Spilimbergo, Steve Symansky, and Martin Schindler, Fiscal Multipliers, in «IMF Staff Position Note», SPN/09/11 20 maggio 2009; Olivier Blanchard and Daniel Leigh, Growth Forecast Errors and Fiscal Multipliers, in «International Monetary Fund Working Paper», WP/13/1, gennaio 2013.

3.2.3 I saldi per sottosettore

Il DEF 2015 espone l’obiettivo di indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche; diversamente dai documenti dei precedenti anni (DEF 2014 e 2013) non viene indicato il saldo a legislazione vigente dei sottosettori della PA: amministrazioni centrali, amministrazioni locali ed enti di previdenza (tabella 3.10). In tal modo non risulta possibile verificare in che misura i valori dei sottosettori della PA si riflettano sull'indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche.

Sul punto si segnala che, diversamente dal DEF 2015, nel quale l'ISTAT non ha reso disponibili i dati di consuntivo dei sottosettori, nei precedenti documenti i medesimi dati di preconsuntivo e consuntivo, ancorché non ancora diffusi, erano stati resi disponibili dall'ISTAT.

La tabella 3.10 mostra anche la variazione cumulata del saldo primario necessaria a ricondurre l'evoluzione dell'indebitamento netto della PA a legislazione vigente all'obiettivo programmatico.

Si rileva che - poiché il DEF 2015 non indica nemmeno la ripartizione per sottosettore della manovra a partire dal 2015 - non è possibile altresì desumere i saldi programmatici per sottosettore. Si ricorda che la legge di contabilità richiede che i saldi programmatici siano articolati per sottosettore (art. 10, comma 2, lett. e), della legge n. 196 del 2009).

Tabella 3.10

Indebitamento netto per sottosettore.

(in percentuale del PIL)

Fonte: DEF 2015, Sezione I, Tavola III.1.

Nota: eventuali incongruenze tra le cifre sono dovute agli arrotondamenti.

Le regole di bilancio per le amministrazioni locali

Il DEF fornisce una sintesi delle regole che governano la finanza pubblica degli enti territoriali soffermandosi in particolare sulle regole del patto di stabilità interno.

I vincoli sul controllo dei saldi finanziari per gli enti locali e il vincolo sulla crescita della spesa finale per le regioni sono destinati ad essere soppiantati in seguito all'entrata in vigore dal 2016 della regola del pareggio di bilancio per gli enti territoriali introdotta dall'articolo 9 della legge n. 243 del 2012.

La nuova governance vedrà lo Stato definire i principi fondamentali per il coordinamento della finanza pubblica mentre gli enti territoriali beneficeranno di maggiore autonomia finanziaria, nel rispetto del pareggio di bilancio e dei principi contabili comuni.

Con riferimento agli enti locali (province, città metropolitane e comuni con popolazione superiore a 1.000 abitanti) il DEF riporta sinteticamente le misure introdotte dalla legge di stabilità per il 2015, evidenziando da un lato l'alleggerimento dei vincoli posti dal patto di stabilità interno per circa 2,3 miliardi di euro e dall'altro le misure compensative derivanti da una nuova posta di bilancio ai fini della determinazione del saldo finanziario obiettivo (Fondo crediti di dubbia esigibilità)⁽⁶³⁾ e dalla riduzione della dotazione del Fondo di solidarietà comunale.

A decorrere dal 2015 viene abolito il meccanismo di premialità basato sulla virtuosità degli enti che prevedeva effetti di minore incidenza finanziaria dei vincoli per gli enti virtuosi e di maggiore incidenza per gli altri enti. Per gli anni 2015 e 2016 si estende anche alle province e alle città metropolitane l'esclusione dal computo del saldo finanziario delle spese per interventi di edilizia scolastica, entro il limite massimo di 50 milioni di euro per ciascun anno. Anche per l'anno 2015, ancorché in misura ridotta rispetto all'anno 2014, viene confermata la deduzione dal patto di stabilità interno della spesa relativa ai pagamenti dei debiti di parte capitale, certi, liquidi ed esigibili al 31 dicembre 2013 (40 milioni di euro per gli enti locali, 60 milioni di euro per le regioni). Infine, si è proceduto a una revisione dei limiti all'indebitamento, innalzando il valore percentuale massimo dell'importo degli interessi passivi rispetto ai primi tre titoli delle entrate.

Relativamente alle regioni il DEF evidenzia l'anticipo al 2015 della regola del pareggio di bilancio che si concretizza nell'equilibrio tra entrate e spese finali nella fase di rendicontazione del bilancio e nell'equilibrio di parte corrente sia in termini di competenza che di cassa. Il contributo aggiuntivo richiesto alle regioni a statuto ordinario nel periodo 2015-2018 ammonta a circa 3,5 miliardi mentre per le regioni a statuto speciale tale apporto si attesta in circa 0,5 miliardi annui.

Con la legge di stabilità si è provveduto a unificare le misure di flessibilità del patto regionalizzato verticale e orizzontale, mentre è stato soppresso il patto regionale integrato. Infine, viene esteso al 2015 il patto verticale incentivato con un contributo di 1 miliardo di euro alle regioni che si impegnano a cedere ai comuni e alle province spazi finanziari per pagare debiti commerciali di parte capitale maturati al 30 giungo 2014.

Il passaggio dal vincolo in termini di tetto di spesa alla regola del pareggio di bilancio dovrebbe comportare un effetto redistributivo dell'onere tra enti in disavanzo ed enti in avanzo, da un lato incidendo sulle regioni che presentano un disavanzo e che quindi devono conseguire risparmi di spesa o incrementi di entrate per poter conseguire il pareggio di bilancio e dall'altro alleggerendo le regioni che presentano una situazione di avanzo che potranno incrementare le proprie voci di spesa o diminuire le proprie entrate, fino alla concorrenza del pareggio di bilancio.

63) L'accantonamento al Fondo crediti di dubbia esigibilità non potrà essere oggetto di impegno e genererà un'economia di bilancio che confluirà nel risultato di amministrazione come quota accantonata.

3.2.4. La regola della spesa

Come è noto le modifiche del Patto di stabilità e crescita del 2011 hanno introdotto un vincolo sull'evoluzione della spesa, esso è stato recepito anche nell'ordinamento nazionale con l'articolo 5 della legge n. 243 del 2012 di attuazione del principio di pareggio del bilancio.

Il tasso di crescita dell'aggregato di spesa di riferimento per la regola è calcolato secondo l'ipotesi di politiche invariate e non incorpora, pertanto, l'effetto delle misure programmate dal Governo. Le spese da escludere nel calcolo dell'aggregato di spesa di riferimento che deve rispettare la regola sono indicate nella tabella seguente. Il tasso di crescita limite (benchmark) è fissato dalla Commissione europea⁽⁶⁴⁾ .

Tabella 3.11

Spese da escludere dalla regola della spesa

Fonte: DEF 2015

La tabella seguente, che indica i passaggi e gli importi necessari per calcolare il tasso di crescita dell'aggregato di spesa di riferimento nonché il relativo limite massimo consentito dalla regola (benchmark).

Tabella 3.12

Applicazione della regola della spesa

(milioni di euro)

Fonte: DEF 2015, sez. I (Programma di stabilità), Focus "Verifica della regola di spesa e delle deviazioni significative", pag. 44, tabella "Applicazione della regola di spesa".

A riguardo si segnala che l'importo indicato al punto 7 con riferimento all'anno 2014 è 738.654 e non 738.644, si tratta ad ogni modo di una differenza che non incide sui risultati dell'analisi.

Nel DEF 2015 il Governo evidenzia che, secondo la valutazione ex post effettuata sui dati del 2014, non si rilevano deviazioni significative per l’Italia, sia con riguardo all’aggiustamento del saldo strutturale sia rispetto alla regola di spesa. Risulta invece che, in base ai due criteri, lo sforzo fiscale effettuato negli anni passati sia stato superiore a quello richiesto.

Nel 2015, in presenza di condizioni cicliche particolarmente avverse (“very bad times”) e in corrispondenza quindi di un miglioramento richiesto di 0,25 punti percentuali di PIL in termini strutturali, le finanze pubbliche risulterebbero in linea con i requisiti del braccio preventivo del Patto non segnalandosi inoltre deviazioni significative nella media di due anni.

Con riferimento al 2016, il miglioramento delle condizioni cicliche da particolarmente avverse ad avverse (output gap compreso tra -3% e -1,5%) comporterebbero un aggiustamento del saldo strutturale e del margine di convergenza della regola di spesa tali da garantire un miglioramento di 0,5 punti percentuali di PIL in termini strutturali. Tuttavia, ipotizzando l’applicazione della clausola delle riforme il Governo indica un aggiustamento del saldo strutturale nullo e un tasso di crescita dell’aggregato di riferimento della regola di spesa allineato al tasso di crescita medio del PIL potenziale, annullando, il margine di convergenza.

A riguardo sarebbe utile che la tabella "Applicazione della regola della spesa" contenuta all'interno del focus "Verifica della regola della spesa e delle deviazioni significative" recasse tutti gli elementi necessari al fine di verificarne la concreta applicazione, in particolare ci si riferisce ai passaggi matematici che consentono di passare dallo step 9 allo step 10.

La regola della spesa

I regolamenti europei che costituiscono il c.d. six pack⁽⁶⁵⁾ hanno introdotto nell'ambito del braccio preventivo del Patto di Stabilità e Crescita (PSC) un vincolo alla crescita della spesa (expenditure benchmark), diretto a rafforzare il raggiungimento dell’obiettivo di medio termine, parametrato al tasso di crescita di medio periodo del PIL potenziale.

Le specifiche riguardanti l'attuazione del PSC e le linee guida su il formato e il contenuto dei programmi di stabilità e convergenza sono definite all'interno del cd. Codice di condotta.

Quest'ultimo stabilisce che il tasso di crescita di medio periodo del PIL potenziale sia calcolato come media delle stime dei precedenti 5 esercizi, della stima per l'esercizio corrente e delle proiezioni per i 4 esercizi successivi.

Il calcolo del benchmark viene aggiornato periodicamente e comunicato agli Stati membri: per quanto riguarda l’Italia, il valore relativo al 2013 è pari a +0,3 per cento, al 2014 è pari a 0, al 2015 è pari a -0,5 per cento, al 2016 è pari a 0, per il biennio 2017-2018 è pari a -1,3 per cento e infine al 2019 il valore è pari a zero.

Limite massimo alla crescita dell'aggregato di spesa (2013-2019)

Fonte: DEF 2015.

L'aggregato di spesa pubblica sottoposto a valutazione è individuato nel totale della spesa delle Amministrazioni Pubbliche⁽⁶⁶⁾ diminuito della spesa per interessi, della spesa nei programmi europei per la quota coperta da fondi comunitari e della componente legata al ciclo delle spese non discrezionali per indennità di disoccupazione⁽⁶⁷⁾ . L'aggregato deve essere poi depurato dalla volatilità intrinseca della spesa per investimenti, prevedendo che il valore iscritto in ciascun esercizio sia sostituito da un valore medio calcolato sulla base della spesa per l'esercizio in corso e quella relativa ai tre esercizi precedenti. Deve inoltre essere aggiunta la stima delle maggiori spese, rispetto a quelle iscritte nel tendenziale a legislazione vigente, secondo lo scenario a politiche invariate.

Al valore della spesa così ottenuto devono essere sottratte le entrate derivanti da misure discrezionali, considerando l’incremento rilevato (o atteso) nell’anno t rispetto all’esercizio precedente (t-1). A queste si aggiungono (purché non ricomprese nella precedente voce o già scontate nei tendenziali) le eventuali maggiori entrate derivanti da innalzamenti automatici di imposte e/o tasse previsti dalla legislazione a copertura di poste specifiche di spesa⁽⁶⁸⁾ .

Poiché il PIL potenziale è stimato in termini reali, la spesa così determinata è deflazionata con il deflatore del PIL quale risulta dalle previsioni della Commissione, in particolare si utilizzano le medie dei valori del deflatore del PIL indicati per ciascun anno dalle previsioni della Commissione pubblicate nell’anno precedente (media previsioni Spring e Autumn). Per gli anni successivi a quelli per i quali si dispongono le previsioni della Commissione, si utilizzano i valori del deflatore indicati dai Governi nell’aggiornamento annuale dei Programmi di stabilità.

Il limite massimo per la variazione della spesa è diverso a seconda della posizione di ciascuno Stato rispetto all'OMT, in quanto è diretto a garantire la coerenza con il percorso di convergenza concordato.

Per gli Stati membri che hanno già raggiunto l'OMT, la crescita della spesa pubblica non deve essere più elevata del parametro medio relativo al PIL potenziale. Eventuali dinamiche di crescita superiori possono essere consentite soltanto se compensate da misure discrezionali dal lato delle entrate di pari ammontare.

Per gli Stati che non hanno ancora raggiunto l'OMT, il tasso di crescita della spesa deve essere inferiore a quello del PIL potenziale e coerente con un miglioramento del saldo strutturale di almeno 0,5 punti in termini di PIL.

Per i paesi che non hanno raggiunto l’OMT, il calcolo del benchmark (L = lower rate) si basa sulla seguente formula, in cui R è il tasso di riferimento pari al tasso di crescita del PIL potenziale, P la quota (in percentuale del PIL) della spesa al netto degli interessi e -50/P il c.d. shortfall (L = R – 50/P). Lo shortfall è applicato anche nell’anno di raggiungimento dell’OMT in quanto considerato “strumentale” rispetto all’obiettivo medesimo.

Il rispetto del benchmark viene valutato ex post nell’ambito del giudizio sull’avvicinamento o raggiungimento dell’OMT. Uno scostamento nella dinamica della spesa dal valore di riferimento non ha conseguenze se il Paese ha già raggiunto l’OMT e questo non sia pregiudicato.

Per un Paese che non abbia raggiunto l’OMT e che presenti una deviazione del saldo di bilancio rispetto al percorso di avvicinamento pari o superiore allo 0,5 per cento del PIL in un anno (o cumulativamente in due anni), lo scostamento viene considerato significativo se la spesa al netto delle misure discrezionali sulle entrate ha un impatto sul saldo pari ad almeno allo 0,5 per cento del PIL in un anno (o cumulativamente in due anni).

64) Cfr. l'approfondimento sulla regola della spesa per i dettagli sulle voci da inserire nell'aggregato di riferimento e sulla modalità di determinazione del tasso di crescita limite (benchmark).

65) Articoli 5 e 6 del Regolamento (CE) 1466/1997 come modificato dal Regolamento (UE) 1175/2011. Le linee guida sono consultabili sul sito della Commissione, al seguente indirizzo: http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/coc/code_of_conduct_en.pdf

66) Il dato relativo alla spesa delle amministrazioni pubbliche, redatto ai sensi del Regolamento CE 1500/2000, differisce da quello contenuto nel Conto Economico delle Amministrazioni redatto in base alle regole di Contabilità Nazionale. Il raccordo tra le due versioni viene diffuso annualmente dall'Istat a distanza di alcuni mesi.

67) Secondo la metodologia contenuta in Mourre et al., The cyclically-adjusted budget balance used in the EU fiscal framework: an update, «European Economy – Economic papers», n. 478, marzo 2013, il livello di spesa per ammortizzatori sociali e sussidi di disoccupazione è moltiplicando per il prodotto tra l’output gap e la semielasticità di questa specifica spesa.

68) V. Commissione, Documento del 27 giugno 2012, Complementary information on the functioning of the expenditure and debt benchmarks; v. anche Codice di condotta, Tavola 2c.

3.2.5. La regola del debito

Nel 2015 la regola del debito (cfr. box) è entrata a regime per l’Italia, cioè al termine di un periodo triennale di transizione avviato con l’uscita dalla procedura per disavanzi eccessivi avvenuta nel 2012.

Si ricorda in questa sede che, nel periodo di transizione, l'Italia era chiamata ad assicurare un aggiustamento strutturale minimo del saldo di bilancio tale da consentire di colmare gradualmente la differenza tra il debito previsto e quello che consentirebbe di rispettare la regola al termine del periodo di transizione.

La stima programmatica del rapporto debito/PIL contenuta nel documento di economia e finanza si attesta al 132,5 per cento nel 2015, segnando un incremento di circa 0,4 punti percentuali rispetto al dato 2014 (132,1 per cento).

I dati riportati nella tavola seguente tratta dal DEF evidenziano il dettaglio delle determinanti delle variazioni attese nel debito nel 2015 e negli anni successivi, da cui si può agevolmente verificare come in effetti è innanzitutto lo stock-flow adjustment, pari a -0,3 per cento per il 2015 unitamente a un effetto snow-ball più contenuto rispetto al 2014 a spiegare la modesta crescita del rapporto tra i due anni considerati.

Tabella 3.13

Determinanti del debito pubblico

(in percentuale del PIL)

1. Eventuali imprecisioni derivano dagli arrotondamenti.
2. Al lordo ovvero al netto delle quote di pertinenza dell’Italia dei prestiti a Stati membri dell'UEM, bilaterali o attraverso l'EFSF, e del contributo al capitale dell'ESM. A tutto il 2014 l'ammontare di tali quote è stato pari a circa 60,3 miliardi, di cui 46,0 miliardi per prestiti bilaterali e attraverso l'EFSF e 14,3 miliardi per il programma ESM (cfr. Banca d’Italia, Supplemento al bollettino statistico Finanza pubblica, fabbisogno e debito n. 15 del 13 marzo 2015). Le stime programmatiche considerano proventi da privatizzazioni pari allo 0,41 per cento di PIL nel 2015, 0,5 per cento di PIL nel 2016 e 2017 e 0,3 per cento nel 2018. Tali proventi includono anche la quota residua pari a 1.071 milioni di euro di rimborsi nel triennio 2015-2017dei bond emessi dal Monte dei Paschi di Siena e acquistati dal Tesoro. Inoltre tali stime scontano l’ipotesi di un’uscita graduale dalla Tesoreria Unica a partire dal 2017 e una modesta riduzione delle giacenze di liquidità del MEF per circa 0,17 per cento di PIL nel 2017 e per circa 0,14 per cento di PIL nel 2018. Lo scenario dei tassi di interesse utilizzato per le stime si basa sulle previsioni implicite derivanti dai tassi forward sui titoli di Stato italiani del periodo di compilazione del presente documento.
3. Include gli effetti del contributo italiano a sostegno dell'Area Euro: contributi programma Greek Loan Facility (GLF), EFSF e ESM.
4. Include gli effetti dei contributi per GLF e programma ESM.
5. La voce altro, residuale rispetto alle precedenti, comprende: variazioni delle disponibilità liquide del MEF; discrepanze statistiche; riclassificazioni Eurostat; contributi a sostegno dell'Area Euro previsti dal programma EFSF.

Dal 2016 il rapporto Debito/PIL dovrebbe avviarsi un percorso di riduzione del rapporto in commento, –1,6 punti percentuali rispetto al dato 2015. Le previsioni per gli anni successivi fanno attestare il rapporto al 127,4 per cento nel 2017, 123,4 per cento nel 2018, e al 120 per cento nel 2019. La riduzione cumulata è di circa 12 punti percentuali.

Per quanto riguarda il rispetto della regola del debito si osserva quanto segue.

Nel DEF viene rilevato che, nello scenario a legislazione vigente, la dinamica del rapporto debito/PIL non è in linea con quanto richiesto dal benchmark della regola del debito, che nel 2018, nella sua configurazione forward looking, è pari a 123,1 per cento di PIL vale a dire sei decimi di punto al di sotto del rapporto debito/PIL previsto a legislazione vigente.

Il Governo, nel fare riferimento, allo scenario programmatico evidenzia come, nel periodo 2015-2018, il rapporto debito/PIL sia previsto ridursi in coerenza con il criterio forward looking garantendo così il rispetto della regola già nel 2016. Il DEF dà conto del fatto che nel 2018 la distanza tra il rapporto debito/PIL programmatico e il benchmark forward looking (pari a 123,4 per cento) è prevista annullarsi, sia pure sotto la condizione che vengano realizzati gli aggiustamenti fiscali programmati sull’avanzo primario e gli incassi derivanti dalle privatizzazioni pari a 0,4 per cento di PIL nel 2015 e quelli programmati per complessivi 1,3 punti di PIL nel triennio 2016-2018.

Si segnala che il documento non riporta una tabella analitica con il dettaglio dei valori presi in esame, riportando unicamente due grafici che illustrano il sentiero di aggiustamento e la regola del debito nello scenario tendenziale e in quello programmatico. A tal fine sarebbe auspicabile disporre di tale dettaglio informativo o che i grafici siano corredati delle etichette con i dati in corrispondenza dei singoli anni considerati.

La regola del debito

Il quadro di riforma della governance economica dell'UE, adottato nel novembre 2011 (six pack) e richiamato nel fiscal compact, rafforza il controllo della disciplina di bilancio attraverso l'introduzione di una regola numerica che specifica il ritmo di avvicinamento del debito al valore soglia del 60 per cento del PIL⁽⁶⁹⁾ .

In particolare, il nuovo articolo 2 del regolamento 1467/97 stabilisce che, per la quota del rapporto debito/PIL in eccesso rispetto al valore del 60 per cento, il tasso di riduzione debba essere pari a 1/20 all'anno nella media dei tre precedenti esercizi (criterio backward looking).

Come specificato in ECFIN/C1-C4(2011), Operationalizing the debt criterion in Excessive Deficit Procedure. Clarifications of open issues, la regola numerica che ciascun Stato membro si impegna a rispettare è la seguente:

Nel caso in cui il valore del rapporto debito/PIL nell’esercizio di riferimento sia superiore al benchmark, la Commissione deve verificare se il mancato rispetto della regola possa essere attribuibile a effetti ciclici o se, sulla base delle previsioni a politiche invariate, è prevista una correzione entro i due anni successivi al primo anno di valutazione (t+2), (criterio forward-looking)⁽⁷¹⁾ .

Per quanto riguarda il primo aspetto, occorre considerare che una regola sul debito che non tenga in considerazione gli andamenti ciclici potrebbe portare a risultati incoerenti con la fissazione di obiettivi di saldo in termini strutturali, depurato cioè dagli effetti degli stabilizzatori automatici. Essa, inoltre, rischierebbe di essere fortemente pro-ciclica, penalizzando un deterioramento delle finanze pubbliche non imputabile a fattori strutturali. Per tale ragione la regola di benchmark del debito è affiancata da un'altra formula che misura il debito aggiustato per l'andamento ciclico. Tenuto conto che il ciclo influenza la dinamica del debito sia attraverso l'andamento del saldo di bilancio (che incide sul numeratore) sia attraverso l'andamento del PIL (effetto denominatore), la formula utilizzata è la seguente:

dove B indica il debito nominale, Y il PIL nominale, C la componente ciclica, p il deflatore del PIL e ypot il tasso di crescita del PIL potenziale. Al numeratore, il debito effettivo Bt, viene aggiustato per l'andamento del ciclo degli ultimi tre anni; mentre al denominatore, il PIL dei tre esercizi precedenti, Yt-3, viene proiettato sull'anno t, per l'intero triennio considerato, al tasso di crescita nominale del PIL potenziale [(1+ytpot)(1+pt)].

In fasi negative del ciclo, il rapporto debito/PIL aggiustato risulterà inferiore rispetto a quello effettivo, in quanto il debito verrà depurato per l'effetto degli stabilizzatori automatici e il PIL nei tre anni precedenti viene fatto variare al tasso di crescita del PIL potenziale. È da notare che tale formula non viene utilizzata dalla Commissione nelle fasi positive del ciclo, nelle quali il debito aggiustato risulterebbe superiore rispetto a quello effettivo (una componente ciclica positiva farebbe aumentare il numeratore e quindi il valore del rapporto). In altre parole, ai paesi non è chiesto, in relazione al debito, uno sforzo aggiuntivo nei "tempi buoni".

In conclusione, la prima formula fornisce il livello di debito in percentuale sul PIL da perseguire che, qualora raggiunto, esime il paese da ulteriori sforzi; la seconda formula serve, invece, a valutare - qualora l'applicazione del primo algoritmo evidenziasse un mancato rispetto del benchmark - se la regola possa essere considerata comunque effettivamente rispettata, tenuto conto della possibilità di scontare gli andamenti ciclici.

Qualora il rapporto debito/PIL fosse più alto del benchmark anche dopo l’aggiustamento per il ciclo e rimanesse più elevato anche in prospettiva (nei due anni successivi all’anno di riferimento), la Commissione sarà chiamata a redigere un rapporto ex articolo 126, comma 3 del TFUE, nel quale al benchmark numerico si aggiungono valutazioni “qualitative” relative a un certo insieme di “altri fattori rilevanti”. L’analisi di tali fattori rappresenta, quindi, un passo obbligato nelle valutazioni che inducono ad avviare una procedura per disavanzi eccessivi a causa di una mancata riduzione del debito a un “ritmo adeguato”.

Nella relazione si prende in considerazione l’evoluzione di medio periodo del quadro macroeconomico e di finanza pubblica, e in particolare: l'evoluzione della posizione economica a medio termine; gli sviluppi nella posizione del debito a medio termine, la sua dinamica e sostenibilità, anche alla luce di fattori di rischio legati alla struttura per scadenze e alla denominazione in valuta; le operazioni di aggiustamento stock-flow; le riserve accantonate e le altre voci dell’attivo del bilancio pubblico; le garanzie, specie quelle legate al settore finanziario; le passività, sia esplicite che implicite, connesse all’invecchiamento della popolazione e al debito privato, nella misura in cui questo rappresenti una passività implicita potenziale per il settore pubblico.

Particolare attenzione meritano, inoltre, gli interventi di sostegno tra Stati membri o nei confronti dell’EFSF/MES nel contesto della salvaguardia della stabilità finanziaria: qualora la regola non fosse rispettata, la Commissione dovrà valutare in quale misura tali interventi incidano sul debito e verificare se, al netto di essi, la regola risulti rispettata.

La Commissione tiene infine in debita considerazione tutti gli altri fattori che, secondo lo Stato membro interessato, sono significativi per valutare l'osservanza dei criteri relativi al disavanzo e al debito.

Nel caso di Stati membri che siano stati sottoposti alla procedura di deficit eccessivo (PDE), è previsto un periodo di transizione di tre anni (dall’uscita della PDE) per l’applicazione della regola. In tale periodo, gli Stati devono prevedere un aggiustamento fiscale strutturale “minimo” (Minimum linear structural adjustment - MLSA), cioè una correzione del saldo di bilancio che garantisca un progresso continuo e realistico verso il benchmark del debito, considerando la regola meno stringente. L’aggiustamento deve essere tale da rispettare le seguenti condizioni: l’aggiustamento strutturale annuo del saldo di bilancio non deve scostarsi più dello 0,25 per cento del PIL dell’aggiustamento richiesto per assicurare la regola del debito a fine periodo; in qualsiasi momento del periodo di transizione, il restante aggiustamento strutturale annuo non deve superare lo 0,75 per cento del PIL.

Ciò, indipendentemente dalle correzioni del saldo richieste per raggiungere l’obiettivo di medio termine. In base agli esercizi di simulazione compiuti dai Servizi della Commissione, la correzione del saldo richiesta dalla regola del debito sarebbe inferiore o al massimo uguale a quella necessaria per raggiungere l’OMT.

Tale percorso di aggiustamento è evidenziato dalle seguenti figure.

Fonte: Nota Ecofin/ C1-C4 (2011)

È da rilevare che il sentiero di aggiustamento lineare viene rivisto alla fine del primo e del secondo anno del periodo transitorio, al momento dell’invio della notifica alla Commissione europea e dell’aggiornamento annuale dei programmi di stabilità, per tener conto dei risultati conseguiti e dell’aggiornamento del quadro macroeconomico e delle previsioni del debito. A chiusura del terzo anno viene valutato ex post il rispetto della regola.

A conclusione della valutazione ex post di ogni “step”, l’eventuale mancato rispetto dell’aggiustamento richiesto attiva la preparazione di un rapporto da parte della Commissione ai sensi dell’articolo 126, comma 3 del Trattato, diretto a valutare se debba essere aperta o meno la procedura per deficit eccessivi. Anche in questo caso, la Commissione prende in debita considerazione i “fattori rilevanti”.

69) Nella prima versione del Patto di Stabilità e Crescita si specificava che i paesi con un debito pubblico superiore al 60 % avrebbero dovuto avvicinarsi a tale soglia ad un ritmo adeguato, ma senza specificarlo in modo concreto.

70) La formula è scomponibile in due parti: da un lato, il livello di debito di lungo periodo, ossia il 60 per cento del PIL; dall'altro, la quota in eccesso rispetto a tale soglia, definita da una media geometrica sul triennio precedente. Tale formula tende a dare un maggiore peso al debito registrato negli anni più recenti, per via dell'esponente i (i=1,2,3) incorporato nel peso 0,95i, che diminuisce all'aumentare della distanza temporale rispetto all'anno di riferimento (in concreto il peso passa da 0,95, a 0,9025, a 0,857375).

71) Conseguentemente, pur basandosi la chiusura della EDP sulla notifica di dati ex-post, la Commissione prenderà in considerazione non soltanto l’avvenuto rispetto della regola del debito al tempo t, ma anche l’evoluzione in prospettiva del rapporto debito/PIL.

3.3.1. La spesa per interessi

Nei dati contenuti nel Documento di economia e finanza 2015⁽⁷²⁾ , la spesa per interessi nel 2014 risulta pari a 75.182 milioni con una riduzione rispetto al dato del 2013 di 2.760 milioni.

Dal confronto con i dati contenuti nel Documento di economia e finanza 2014 e con la successiva Nota di aggiornamento al DEF 2014⁽⁷³⁾ , si osserva che la stima attuale per l’anno 2014 registra una netta diminuzione della spesa per interessi. In particolare, la revisione delle stime mostra una correzione in diminuzione di 1.488 milioni rispetto al valore stimato nella Nota di aggiornamento al DEF 2014 di settembre 2014.

Negli anni 2015 e 2016 le previsioni a legislazione vigente mostrano una spesa per interessi pari, in valore assoluto, rispettivamente a 69.386 milioni e a 71.227 milioni. Tuttavia in termini di incidenza sul PIL la stessa rimane costante al 4,2 per cento nei due anni considerati, per passare al 4 per cento nel 2017 ed attestarsi ad un valore pari a 3,7 punti percentuali di PIL alla fine del 2019.

Rispetto alle precedenti stime, si osserva una correzione al ribasso e una generale stabilizzazione dell’andamento di tale aggregato, che raggiunge nel 2019, ultimo anno considerato dalla serie, il valore di 67.638 milioni.

Pur rilevando che non varia l’incidenza della spesa sul PIL, appaiono utili chiarimenti in merito ai fattori sottostanti il valore più elevato (in cifra assoluta) della spesa per interessi indicato per l’anno 2016.

Tabella 3.14

Spesa per interessi, andamento tendenziale a legislazione vigente: confronto tra Nota di aggiornamento del DEF 2014, Nota tecnico illustrativa LS2015 e Documento di economia e finanza 2015.

(milioni di euro – in percentuale del PIL)

Fonte: Elaborazioni su dati MEF

*Si fa riferimento ai dati della Nota tecnica illustrativa aggiornata alla luce delle più recenti revisioni contabili coerenti con il sistema SEC 2010 (vedi punto 3.1)

Il DEF precisa che nel 2014 la riduzione della spesa per interessi, già registrata nel 2013, è proseguita grazie al progressivo calo dei tassi di interesse. La spesa per interessi è scesa a circa 75,2 miliardi, riducendosi del 3,5 per cento rispetto al 2013. Il Documento precisa altresì che il calo degli interessi passivi riflette anche l’esclusione dei flussi originati dalle operazioni in strumenti finanziari ai fini della Procedura per Deficit eccessivi prevista dai nuovi criteri contabili del SEC 2010. Infatti, in linea con i nuovi criteri del SEC 2010, nel 2014 il diverso trattamento contabile di tali flussi finanziari ha comportato una riduzione della spesa per interessi passivi di poco superiore ai 3 miliardi.

Sarebbe utile un chiarimento riguardo all’incidenza effettiva di tale riclassificazione sullo scostamento rilevato tra l’anno 2013 e 2014, posto che quest’ultimo risulta pari a circa 2,8 miliardi e che sullo stesso incide - secondo quanto rilevato dal DEF - il trend decrescente dei tassi d’interesse.

Inoltre, il dato 2014 ha risentito, da un lato, della sensibile riduzione dei tassi di interesse sull’intero spettro delle scadenze offerte dal Tesoro, con particolare intensità su quelle intermedie (5-10 anni), dall’altro, di un deciso incremento della liquidità e dell’efficienza del mercato secondario dei titoli governativi, dopo una lunga fase di instabilità iniziata con la crisi del debito sovrano dell’Area dell’Euro. Coerentemente a tale fenomeno, il DEF segnala che il 2014 è stato anche l’anno della forte riduzione del differenziale dei tassi italiani rispetto a quelli europei, ed in particolare rispetto a quelli tedeschi: lo spread Italia-Germania sulla scadenza 10 anni si è sostanzialmente dimezzato passando dai circa 210 punti base di gennaio 2014 agli attuali circa 100 punti base.

In virtù del più favorevole scenario il Tesoro ha potuto gestire la sua politica di emissione con maggiore agilità, puntando ad un ulteriore ribilanciamento dell’offerta di titoli a favore delle scadenze a medio-lungo termine, potendo nondimeno spuntare un costo medio delle emissioni al livello più basso dalla nascita dell’euro, pari all’1,35 per cento.

Grafico 3.5

Differenziale di rendimento BTP-BUND-BENCHMARK10 anni

Nota: grafico tratto dal Pds-DEF 2015

Per gli anni 2015-2019, la spesa per interessi rispetto al PIL segue un percorso di riduzione progressiva. Così come precisato dal Documento, la stessa rimane costante al 4,2 per cento nei primi due anni della previsione per ridursi ulteriormente nel periodo successivo, fino a raggiungere il 3,7 per cento del PIL nel 2019.

Rispetto all’andamento indicato per il periodo 2015-2017 nella NTI 2015 (e nella Nota di aggiornamento al DEF 2014), tale aggregato di spesa presenta una dinamica più contenuta per 0,3 punti percentuali di PIL, per effetto principalmente di uno scenario dei tassi di interesse più favorevole di quello ipotizzato a settembre dello scorso anno e dell’andamento previsto dei saldi programmatici di cassa. Questi due fattori, infatti, consentono, da un lato, migliori condizioni di finanziamento e, dall’altro, un percorso di progressivo alleggerimento delle emissioni complessive di ogni anno, con beneficio sulla dinamica dello stock del debito e conseguentemente sull’onere per interessi.

La spesa per interessi si riduce, in media, sull’orizzonte di previsione, ad un tasso di circa il 2,3 per cento, in coerenza, così come sottolineato nel Documento in esame, con l’evoluzione favorevole dei tassi di interesse.

Tabella 3.15

Ipotesi utilizzate per i tassi di interesse

Fonte: PdS-DEF 2015

Nota: per tasso di interesse a breve termine si intende la media dei tassi previsti sui titoli di Stato a 3 mesi in emissione durante l’anno. Per tasso di interesse a lungo termine si intende la media dei tassi previsti sui titoli di Stato a 10 anni in emissione durante l’anno.

Con riferimento alla riduzione attesa dei tassi di interesse, si rileva che, a gennaio 2015⁽⁷⁴⁾ , il Consiglio direttivo della BCE ha deciso di estendere il Programma di acquisto di attività (PAA) (cd. Quantitative Easing (QE)) includendo a partire da marzo le obbligazioni emesse da amministrazioni e agenzie pubbliche dei paesi dell'area dell'euro e da istituzioni europee. Gli acquisti mensili di titoli del settore pubblico e del settore privato ammonteranno nel complesso a 60 miliardi di euro. Gli acquisti dovrebbero proseguire sino alla fine di settembre 2016 e, in ogni caso, finché il Consiglio direttivo non riscontri un aggiustamento durevole del profilo dell’inflazione coerente con il proprio obiettivo di conseguire tassi di inflazione su livelli inferiori ma prossimi al 2 per cento nel medio termine.

Come rilevato dalla BCE⁽⁷⁵⁾ , il programma di acquisto di attività ha già prodotto un sostanziale allentamento delle condizioni finanziarie generali. A dicembre 2014 e per gran parte di gennaio 2015 gli andamenti nei mercati finanziari sono stati determinati in larga misura dalle aspettative degli operatori circa l’annuncio del PAA. In questo contesto i rendimenti dei titoli dell'area dell'euro hanno subito un calo che ha interessato la generalità degli strumenti, delle scadenze e degli emittenti e sono scesi in molti casi su nuovi minimi storici. Andamenti favorevoli nei mercati finanziari hanno determinato una diminuzione dei costi di raccolta per le banche, che sono stati gradualmente trasmessi ai costi del finanziamento esterno per il settore privato. Le misure di politica monetaria adottate dalla BCE hanno migliorato le condizioni del finanziamento bancario e i rendimenti sulle obbligazioni bancarie non garantite sono scesi su minimi storici nel quarto trimestre del 2014. Questo miglioramento è stato gradualmente trasmesso ai tassi di interesse bancari sui prestiti alle famiglie e alle società non finanziarie (SNF), che nel terzo e quarto trimestre del 2014 hanno registrato un calo sostanziale.

Il Documento sottolinea, inoltre, che le previsioni sono state formulate analizzando l’attuale contesto di mercato e le aspettative sui tassi futuri per le varie scadenze e strumenti offerti dal Tesoro, così come incorporate nel livello medio dei tassi forward di queste ultime settimane. In considerazione della difficoltà di poter prevedere l’impatto del Quantitave Easing (QE) della BCE sul differenziale di rendimento tra i titoli italiani e quelli tedeschi, il DEF evidenzia che si è ritenuto pertanto opportuno focalizzare l’attenzione esclusivamente sul livello e la conformazione attesa della curva italiana.

In proposito il DEF precisa che gli acquisti di titoli di Stato della BCE interessano anche i titoli tedeschi, rispetto ai quali è calcolato lo spread. Per questi ultimi sussistono peraltro condizioni diverse, con riguardo al possibile valore degli acquisti in relazione al circolante e alla platea di investitori, solo parzialmente sovrapponibile a quella che detiene il debito italiano. Ne conseguono effetti non prevedibili sui prezzi medi e quindi sui tassi medi dei titoli dei due Paesi. Non viene inoltre evidenziata anche la rilevanza - se confrontata con il debito italiano - che il debito tedesco svolge in qualità di collateral all’interno del mercato finanziario europeo e internazionale. Il Documento segnala inoltre che attualmente i tassi tedeschi sono negativi fino all’area 5-7 anni. L’insieme di queste considerazioni rende quindi scarsamente efficace formulare previsioni basate su un percorso atteso dello spread Italia-Germania.

Pertanto il DEF non formula ipotesi circa l’andamento previsto dello spread nel periodo di riferimento.

In proposito si evidenzia che la Nota di aggiornamento al DEF 2014 (così come il DEF 2014) ipotizzava una graduale chiusura degli spread di rendimento a dieci anni dei titoli di Stato italiani rispetto a quelli tedeschi a 150 punti base nel 2015 e 100 punti base nel 2016 e 2017.

72) I dati utilizzati sono tratti dalla Sezione II, Analisi e tendenze della Finanza pubblica.

73) I valori della spesa per interessi indicati, per il periodo 2014-2017, nella Nota tecnico illustrativa alla legge di stabilità 2015 (NTI 2015) risultano identici a quelli indicati nella Nota di aggiornamento al DEF 2014.

74) Cfr. Comunicato stampa della BCE del 22 gennaio 2015.

75) Bollettino economico n. 2/2015 del 19 marzo 2015.

3.3.2. Il fabbisogno del settore pubblico

I risultati del 2014

Nel 2014 il settore pubblico⁽⁷⁶⁾ ha registrato incassi totali per 768 miliardi e pagamenti totali per 838 miliardi da cui scaturisce un fabbisogno pari a quasi 70 miliardi di euro. Considerando i pagamenti al netto della voce interessi passivi si ottiene un saldo primario pari a circa 14 miliardi di euro

Rispetto al 2013, il fabbisogno registra un miglioramento (dal 4,6 per cento del PIL al 4,3 per cento) dovuto allo spiccato decremento dei pagamenti finali accompagnato da una minore flessione degli incassi finali.

La tabella 3.16 consente un confronto del dato relativo al fabbisogno pubblico del 2014 con quello degli anni precedenti.

Tabella 3.16

Fonte: DEF 2015

Il saldo dei pagamenti finali vede una diminuzione di circa 5 miliardi in termini di spesa in conto capitale (minori erogazioni per investimenti fissi lordi e minori trasferimenti a imprese). E di circa 4,8 miliardi in termini di pagamenti per partite finanziarie. In proposito, si ricorda che i pagamenti per partite finanziarie effettuati nel 2013 comprendevano, tra l’altro, gli oneri relativi alla sottoscrizione dell’aumento di capitale della Banca Europea degli Investimenti e quelli connessi alla sottoscrizione di strumenti finanziari a favore del Monte dei Paschi di Siena, non replicati nell’anno in corso.

I pagamenti per partite finanziarie effettuati nel 2014 comprendono, fra l’altro, gli esborsi per circa 2.800 milioni relativi alla quota di sottoscrizione del capitale del Meccanismo Europeo di Stabilità (MES).

Gli incassi finali si riducono di circa 1,7 miliardi rispetto al 2013, per effetto:

• dei minori incassi per partite finanziarie (2 miliardi) e di quelli di parte capitale (0,45 miliardi), (+0,7 miliardi);
• dell’incremento degli incassi correnti (0,7 miliardi) dovuto all'effetto combinato dell’aumento dei contributi sociali (1,2 miliardi) e dei trasferimenti da altri soggetti (0,4 miliardi), e della contrazione degli incassi tributari (0,5 miliardi, dato influenzato dall'andamento negativo degli incassi IRPEF e IRES, parzialmente compensato dal più sostenuto gettito riveniente dall'IVA e dalle imposte relative ai fattori energetici ) e degli altri incassi correnti (0,4 miliardi).

La tabella 3.17 riporta l’analisi distinta del fabbisogno pubblico riferito ai settori delle Amministrazioni centrali e delle Amministrazioni locali⁽⁷⁷⁾ . I dati evidenziano un miglioramento a livello di Amministrazioni centrali (da 79 a 74 miliardi di fabbisogno), ai -49 miliardi del 2012) e lieve flessione di quasi 2 miliardi dell'attivo riferibile al comparto delle Amministrazioni locali.

Tabella 3.17

(milioni di euro)

Fonte: DEF 2015

Il comparto delle Amministrazioni centrali registra nel 2014 un fabbisogno pari a 74,2 miliardi, in riduzione di 5 miliardi rispetto al 2013. Il miglioramento è riconducibile alla favorevole dinamica del saldo di parte capitale (+6.6 miliardi) e del saldo delle operazioni di carattere finanziario (+4.9 miliardi), parzialmente attenuata dal deterioramento del saldo di parte corrente (-6,4 miliardi). L’avanzo primario, pari a 5,4 miliardi si confronta con il valore marginalmente negativo registrato nel 2013.

Il miglioramento del fabbisogno è da ricondurre, in via prevalente, all'attivo del saldo corrente, alla contrazione del saldo negativo di parte capitale e al risultato positivo riscontrato del saldo delle operazioni di carattere finanziario, che risente del fatto che i pagamenti effettuati nel 2013 comprendevano, tra l’altro, gli oneri relativi alla sottoscrizione dell’aumento di capitale della Banca Europea per gli Investimenti (1.6 miliardi), la sottoscrizione di strumenti finanziari a favore del Monte dei Paschi di Siena (2 miliardi), il pagamento (5,7 miliardi) relativo alla quota di sottoscrizione del capitale del Meccanismo Europeo di Stabilità (MES) e le anticipazioni fornite a Regioni, Comuni e Province per fornire la liquidità necessaria ai pagamenti dei debiti della Pubblica amministrazione (14 miliardi). I pagamenti per partite finanziarie effettuati nel 2014 comprendono il pagamento dell’ultima quota di sottoscrizione del capitale del MES (2,8 miliardi) e anticipazioni di liquidità a favore di Regioni, Comuni e Province per il pagamento dei debiti pregressi (12,5 miliardi).

Il comparto delle Amministrazioni locali⁽⁷⁸⁾ evidenzia nel 2014 un saldo positivo pari a 4,4 miliardi, con un decremento di 1,6 miliardi rispetto al 2013.

Alla determinazione del saldo contribuisce un ammontare di incassi finali pari a 253,2 miliardi(-4.7 miliardi rispetto al 2013) e un ammontare di pagamenti finali pari a 248,8 miliardi (-3 miliardi rispetto al 2013).

Nel dettaglio, gli incassi tributari sono pari a 107,1 miliardi +1,3 miliardi rispetto al 2013), i trasferimenti da altre amministrazioni pubbliche sono pari a 103,2 miliardi (4,3 miliardi rispetto al 2013), gli incassi da partite finanziarie sono 13,9 miliardi (-1,4 miliardi rispetto al 2013).

Dal lato dei pagamenti si registra, rispetto all’anno precedente, l’aumento delle spese per l’acquisto di beni e servizi (+2,6 miliardi e la riduzione delle spese di personale (-2,3 miliardi), delle spese per investimenti fissi lordi (-3 miliardi) e dei trasferimenti in conto capitale ad imprese (-1 miliardi).

L’avanzo primario registra una riduzione, passando da 11,4 miliardi nel 2013 a 9,5 miliardi nel 2014.

Si segnala infine che le disponibilità presso le contabilità speciali di tesoreria unica intestate a tutte le Regioni, hanno registrato una diminuzione, rispetto al 1° gennaio 2014, pari a 1,2 miliardi (passando da 15,2 a 14 miliardi circa).

Il Fabbisogno di cassa del settore pubblico: previsioni tendenziali 2015-2019

Le previsioni del fabbisogno del settore pubblico, e della sua analisi per comparti, è riportata nella seguente tabella 3.18.

Tabella 3.18

(milioni di euro)

Negli anni dal 2015 al 2019 il Documento stima un fabbisogno del settore pubblico in costante miglioramento fino a raggiungere, nel 2018, il valore positivo di 2,6 miliardi (0,1 per cento rispetto al PIL) dato che è previsto raddoppiarsi a 4,4 miliardi nel 2019 (0,2 per cento rispetto al PIL).

Per il 2015, le previsioni indicano un fabbisogno del settore pubblico che si attesta a 57.409 milioni, livello inferiore di 12.454 milioni al consuntivo del 2014 (69.863 milioni). Rispetto alla stima della NTI alla legge di stabilità 2015 il fabbisogno per il 2015 risulta più contenuto di quasi 6 miliardi. Tale miglioramento riflette, da un lato, il risultato del consuntivo 2014, che si è attestato su livelli inferiori rispetto alle attese, e, dall’altro, la positiva evoluzione del quadro macroeconomico.

In particolare, la riduzione prevista del fabbisogno, rispetto al risultato del 2014, è in larga parte riconducibile all’incremento degli incassi finali, che beneficiano della positiva evoluzione degli incassi tributari, trainati dalla ripresa dell’attività economica e dagli effetti di alcune disposizioni normative. In particolare, le misure previste dalla legge di stabilità 2015 in termini di reverse charge, tassazione del TFR, adempimento volontario dei contribuenti e regolarizzazione degli operatori del settore dei giochi sprovvisti di concessione statale comportano effetti positivi sulle entrate tributarie. Gli incassi finali risentono positivamente anche della conferma del regime di tesoreria unica tradizionale disposto con la Legge di Stabilità 2015, che comporta il mantenimento sui conti della tesoreria statale delle disponibilità liquide degli Enti territoriali, delle Università e dipartimenti universitari cui si aggiungono, a partire dal 2015, le Camere di Commercio. Il ripristino del regime di tesoreria mista è previsto a partire dal 2018.

Sul versante dei pagamenti, il venir meno degli interventi per il pagamento dei debiti pregressi delle amministrazioni pubbliche contribuisce a contenerne la dinamica. In termini di saldo "primario" si stima, sempre per l’anno 2015, un avanzo di 22,6 miliardi in crescita di circa 8,5 miliardi rispetto al dato del 2014 (14 miliardi). La spesa per interessi è stimata in riduzione del 5 per cento rispetto all’anno precedente. Sul versante dei pagamenti in conto capitale, essi sono previsti in crescita nel 2015, riportandosi su valori coerenti con l’andamento storico, dopo il risultato particolarmente contenuto registrato nel 2014.

Per gli anni 2016-2019 il fabbisogno è previsto in forte riduzione nel biennio 2016-2017, attestandosi, rispettivamente, a 26,3 e 6,5 miliardi , principalmente per effetto del consistente aumento del gettito tributario connesso al protrarsi della ripresa economica. Il miglioramento del saldo proseguirebbe nel 2018, anno in cui il conto di cassa chiuderebbe con un avanzo di 2,6 miliardi, attestandosi l'anno dopo a 4 miliardi Anche l’avanzo primario è previsto in costante miglioramento su tutto l’orizzonte di previsione, passando dai 22,6 miliardi del 2015 ai 77,4 miliardi del 2019.

Sul versante degli incassi, si stima una crescita su base annua del 4 per cento nel 2016, del 2,9 per cento nel 2017, del 2,5 per cento nel 2018 e dell’1,1 per cento nel 2019⁽⁷⁹⁾ , mentre i pagamenti correnti al netto degli interessi evidenziano un andamento crescente nel quadriennio 2016-2019, con un incremento medio annuo pari all’1,3 per cento⁽⁸⁰⁾ .

In merito alle stime relative alle annualità 2017-2019 andrebbero richiesti chiarimenti in merito all'effetto d'impatto sulla dinamica del fabbisogno prevista per effetto del ritorno al regime di tesoreria cd. "mista".

76) Tale comparto rappresenta in termini soggettivi un universo quasi coincidente con quello delle amministrazioni pubbliche contenute nell’elenco (lista S13) elaborato dall’ISTAT per la costruzione del conto economico della pubblica amministrazione secondo le regole contabili europee.

77) La tavola non riporta i dati relativi al comparto degli Enti di previdenza e assistenza sociale.

78) Comprende Regioni, Sanità, Comuni e Province.

79) Le previsioni degli incassi contributivi indicano una sostanziale stabilità nel 2015 (-0,2 per cento) e una graduale ripresa negli anni successivi, riflettendo la dinamica dell’attività economica e dell’occupazione. A contenere la dinamica dei contributi sociali contribuiscono le misure disposte dalla legge di stabilità 2015 in merito all’erogazione in busta paga del trattamento di fine rapporto, prevista a partire dall’anno in corso e fino alla metà del 2018, ed il corrispondente minore versamento dei contributi da parte del datore di lavoro, ed agli sgravi contributivi sulle nuove assunzioni a tempo indeterminato.

80) La spesa per il personale in servizio per gli anni 2015 e 2016 è prevista in rialzo rispettivamente dello 0,5 e dello 0,7 per cento, per effetto delle misure sul sistema scolastico previste nell’ambito del piano sulla “Buona Scuola”. Successivamente, la spesa tornerebbe a ridursi dello 0,5 per cento nel 2017 e dello 0,1 per cento nel 2018, per poi tornare ad aumentare nel 2019 (+0,2 per cento), in ragione dell’erogazione dell’indennità di vacanza contrattuale relativa al triennio 2019-2021. La spesa per l’acquisto di beni e servizi registrerebbe un incremento medio annuo di circa lo 0,4 per cento nel periodo 2016-2018, per poi accelerare nel 2019 (+1,3 per cento).I trasferimenti correnti presentano un profilo crescente su tutto il periodo di previsione, con un tasso di crescita medio annuo pari al 2,2 per cento, dovuto in massima parte all’incremento dei trasferimenti a famiglie, che includono le prestazioni di natura previdenziale e assistenziale.
La spesa per interessi si riduce, in media, sull’orizzonte di previsione, ad un tasso di circa il 2,3 per cento, in coerenza con l’evoluzione favorevole dei tassi di interesse.

3.3.3. Il debito pubblico⁽⁸¹⁾

Il Documento colloca il rapporto debito/PIL per l’anno 2014 ad un valore pari a 132,1 punti percentuali, un valore inferiore di 0,5 punti a quello programmatico indicato nella Nota di aggiornamento al DEF 2014. Si afferma che, considerato che la crescita nominale effettiva nel 2014 non si è discostata significativamente da quella prevista in quei documenti (0,4 per cento contro lo 0,5 per cento previsto) e che il valore dello stock nominale del debito è risultato persino inferiore alla previsioni per circa lo 0,3 per cento di PIL, la causa principale cui ascrivere il risultato è l’effetto “trascinamento” del più basso livello del PIL del 2013 (per quasi 0,6 punti percentuali).

Per l'anno 2015 la nuova stima programmatica del rapporto debito/PIL si attesta al 132,5 per cento, un dato solo in lieve aumento rispetto alla chiusura del 2014 (circa 0,4 punti percentuali in più). Questo valore va confrontato con il dato contenuto nelle tabelle aggiornate del Documento Programmatico di Bilancio (d’ora in poi DBP) per il 2015 pari al 133,1 per cento.

Nonostante quindi un livello di partenza del 2014 più elevato, alla fine dell’anno in corso il rapporto in questione dovrebbe chiudersi al di sotto dell’ultima previsione, grazie ad un minor fabbisogno del settore pubblico, ad un utilizzo delle giacenze liquide accumulate nel 2014 e alla maggiore crescita nominale prevista per circa 0,2 punti percentuali.

Le minori privatizzazioni previste per il 2015 rispetto alla Nota di Aggiornamento del DEF 2014 (per circa lo 0,3 per cento di PIL) sono quasi perfettamente compensate dalla minore rivalutazione del debito dovuta ai titoli indicizzati all’inflazione – a causa di una più bassa stima dell’inflazione, sia italiana che europea, per lo stesso anno – e dai benefici in termini di cassa derivanti dalle emissioni sopra la pari.

In merito alle determinanti delle variazioni del debito nel 2015, si può facilmente evincere dalla tavola seguente come in effetti è proprio lo stock-flow adjustment, pari a -0,3 per cento - principalmente dovuto alla combinazione dei fattori sopra menzionati (utilizzo delle giacenze liquide, privatizzazioni, scarsa rivalutazione per effetto dell’inflazione e ampi scarti di emissioni) - insieme ad un effetto snow-ball significativamente ridimensionato rispetto al 2014 - grazie soprattutto al calo degli interessi - a spiegare la modesta crescita del rapporto in questione tra il 2014 ed il 2015, pur in un presenza di un avanzo primario invariato e ancora inferiore rispetto allo snow-ball.

Dal 2016 prende avvio la fase di discesa, che prevede, in tale anno, una riduzione di 1,6 punti percentuali rispetto al 2015 In virtù di un sensibile incremento dell’avanzo primario, che va a superare per la prima volta l’effetto snow-ball, in riduzione ulteriore per effetto della ripresa della crescita nominale, determinando appunto la riduzione del rapporto debito/PIL.

La discesa prosegue in modo solido nel 2017, arrivando al 127,4 per cento, con oltre 3,5 punti percentuali di PIL di riduzione. Mentre il miglioramento del fabbisogno di cassa di 0,2 punti percentuali viene neutralizzato da minori privatizzazioni per un importo analogo, il 2017 beneficia di una crescita nominale sostenuta e di un’ipotesi di modesta riduzione prevista delle giacenze di liquidità del MEF, per circa lo 0,17 per cento di PIL, per alleggerire il volume di titoli emesso sul mercato: l’insieme di questi fattori spiega la maggiore riduzione, per circa 0,4 punti percentuali, del rapporto debito/PIL tra il 2016 ed il 2017 rispetto al DPB. Nello stesso anno per la prima volta lo snow-ball diventa negativo, grazie ad una ripresa del calo del costo del debito, mentre l’avanzo primario continua a salire superando la soglia del 3 per cento.

Nel 2018 la riduzione aumenta ulteriormente sino ad arrivare a circa 4 punti percentuali di PIL, con un rapporto che a fine anno dovrebbe attestarsi al 123,4 per cento. Mentre vengono meno circa 0,4 punti di entrate da privatizzazioni, il fabbisogno di cassa continua ed essere più basso per circa 0,2 punti percentuali di PIL e anche nel 2018 viene prevista un’ipotesi di contenuta riduzione delle disponibilità liquide del MEF per circa lo 0,14 per cento. Mentre l’avanzo primario continua a crescere, l’effetto snow-ball permane sul livello dell’anno precedente, dando quindi luogo ad una più marcata riduzione del rapporto debito/PIL se confrontato con l’anno precedente.

Nell’anno 2019 la serie raggiunge il 120 per cento, con una discesa di 3,4 punti percentuali. La divaricazione tra avanzo primario ed effetto snow-ball si allarga ulteriormente, ma è in parte compensata da un livello più elevato dello stock-flow adjustment che risente dell’ipotizzata assenza di ulteriori introiti da privatizzazioni e dell’impatto tornato significativo dell’aumento del tasso di inflazione sulla rivalutazione del debito attraverso i titoli indicizzati.

Nella tabella che segue è riportata, un’analisi delle componenti che determinano la variazione del rapporto debito/PIL: il segno algebrico delle singole componenti indica l’effetto, ad incremento o a riduzione del rapporto, esercitato dalle medesime.

Tabella 3.19

Determinanti della variazione del rapporto debito /PIL programmatico, anni 2014-2019

(in percentuale del PIL)

Fonte: DEF 2015

(*) include gli effetti dei contributi per GLF e programma ESM

(**) la voce altro residuale rispetto alle precedenti comprende: variazioni delle disponibilità liquide del MEF; discrepanze statistiche; riclassificazione Eurostat, contributi a sostegno dell’area Euro previsti dal programma EFSF

Dall’analisi dei dati sopraesposti è possibile osservare che la riduzione del rapporto debito/PIL dal 2014 è quasi interamente attribuibile ad un miglioramento del saldo primario, che contribuisce in misura pari a circa 3,9 punti percentuali nella media del periodo 2014-2018.

Nella tabella che segue è riportato il confronto tra le previsioni contenute nel quadro programmatico della Nota di aggiornamento e del DEF del rapporto debito/PIL per il periodo 2014-2019. I dati sono, rispettivamente, al netto ed al lordo degli effetti delle misure di sostegno adottate nell’area euro ai fini della stabilizzazione finanziaria.

Negli anni 2014 e 2015, il valore del debito al lordo delle misure di sostegno tiene conto della quota di pertinenza dell’Italia dei prestiti EFSF diretti alla Grecia e del programma ESM, per un valore pari rispettivamente a 46.000 milioni e a 14.300 milioni di euro.

Tabella 3.20

Debito delle Amministrazioni pubbliche in rapporto al PIL: confronto tra Nota di Aggiornamento al DEF 2014 e DEF 2015

(in percentuale del PIL)

Si rileva che il Documento non espone il dato del debito pubblico in valore assoluto relativo al quadro tendenziale. In proposito si osserva che la disponibilità dello stesso risulterebbe utile al fine di verificare gli effetti delle misure che si intendono adottare per la riduzione del rapporto debito/PIL.

Gli strumenti di sostegno UE: l'EFSF e l'ESM

La nozione di debito pubblico conteggiata ai fini del rispetto dei parametri del "Fiscal Compact" é valutata al lordo e al netto delle emissioni riconducibili al finanziamento nazionale degli strumenti EFSF ed ESM adottati in sede comunitaria al fine di assicurare sostegno finanziario agli stati UE che si trovino in crisi di solvibilità. Il primo strumento, istituito per tutelare la stabilità finanziaria dell’area dell’euro a seguito della decisione del Consiglio della UE del 9 maggio 2010 e giuridicamente costituito come società per azioni, con sede legale in Lussemburgo è stato l'European Financial Stability Facility (EFSF) è stato sostituito dallo European Stability Mechanism (ESM) nel fornire nuovo sostegno ai paesi dell’area dell’euro in difficoltà. Noto col nome di Fondo salva-stati, l’EFSF é autorizzato a intervenire come prestatore per i Paesi in difficoltà finanziaria, operando sui mercati primari e secondari del debito. L’intervento sul mercato secondario può essere però programmato solo in seguito ad un’analisi da parte della BCE che deve riconoscere l’esistenza di circostanze finanziarie di carattere eccezionale tali da mettere a rischio la stabilità finanziaria. Lo strumento può intervenire anche attraverso operazioni di ricapitalizzazione delle istituzioni finanziarie, per mezzo di prestiti ai loro governi, e può compiere attività volte a prevenire il verificarsi di situazioni di instabilità . Per raccogliere i fondi necessari per finanziare i prestiti ai paesi della Zona Euro in difficoltà finanziaria l'EFSF emette obbligazioni a breve, medio e lungo termine. Tale strumento di sostegno rimane tuttavia ancora in attività per la gestione dei programmi ai quali ha già preso parte (quelli a favore di Irlanda, Portogallo e Grecia). Ad oggi, la provvista complessiva delle risorse necessarie al suo finanziamento avviene attraverso l’emissione e il collocamento sul mercato di obbligazioni supportate dalla garanzia dei paesi dell’area dell’euro, secondo la quote di partecipazione nel capitale della BCE. La capacità finanziaria iniziale, pari a circa 250 miliardi, è stata poi innalzata a 440, con l’accordo raggiunto dal Consiglio europeo del 25 marzo 2011, congiuntamente all’aumento delle garanzie da 440 a 780 miliardi.

L'istituzione dell' European Stability Mechanism (ESM) è stata invece concordata dal Consiglio europeo del 28-29 ottobre 2010, e portata a termine l’11 luglio 2011 con la sottoscrizione del Trattato che lo istituisce, da parte dei 17 paesi allora appartenenti all’area dell’euro, poi emendato il 2 febbraio 2012. È divenuto operativo nell’ottobre 2012 e per l'appunto ha sostituito gradualmente lo European Financial Stability Facility (EFSF). L’European Stability Mechanism (ESM) è il meccanismo di salvataggio permanente a cui é riconosciuto il potere di emettere titoli simili a quelli emessi dall’EFSF in passato per i prestiti a Irlanda e Portogallo (garantiti dai paesi dell’Eurozona, in proporzione alle quote nella BCE). Il Fondo inoltre può anche acquistare Eurobond sul mercato primario e secondario e nel caso di insolvenza di uno stato finanziato essendo riconosciutogli il diritto di prelazione rispetto ai creditori privati. In definitiva, l’ESM concede sostegno finanziario ai paesi membri dell’area dell’euro che ne faranno richiesta a condizioni non di favore e previa un’approfondita analisi che verifichi la loro solvibilità. L’Euro Summit del 29 giugno 2012 ha previsto l'ampliamento delle finalità di utilizzo dei fondi dell’ESM, includendovi la ricapitalizzazione diretta degli istituti bancari, una volta realizzata l’integrazione a livello europeo della vigilanza sugli istituti di credito. La capacità di prestito dell’ESM è ad oggi di circa 500 miliardi, garantita da un capitale iniziale di quasi 702 miliardi, di cui circa 80 miliardi conferiti dai singoli paesi in proporzione, salvo alcune correzioni, alla partecipazione al capitale della Banca centrale europea e 622 miliardi sotto forma di capitale richiamabile.

Nella tabella che segue è riportata la ripartizione del debito al lordo e al netto dei sostegni finanziari all’area dell’euro per sottosettori, con la precisazione che la quota relativa a tali sostegni è posta interamente a carico delle Amministrazioni centrali.

Tabella 3.21

Debito programmatico delle Amministrazioni pubbliche per sottosettori

(milioni di euro - in percentuale del PIL)

Come evidenziato nella tabella 2.16, l’andamento complessivo del debito della PA risulta determinato pressoché integralmente dalla componente delle amministrazioni centrali. Quest’ultima registra una crescita annua in termini assoluti fino al 2017; dal 2017 subentra, invece, una lieve flessione. In termini di incidenza sul PIL, tale flessione si registra già dal 2016.

Garanzie concesse dallo Stato

Il Documento riferisce che al 31 dicembre 2014 le garanzie concesse dallo Stato sono ammontate a circa 43,1 miliardi, pari al 2,7 per cento del PIL, con un calo significativo di 55,6 miliardi. Le garanzie concesse ad istituti di credito a seguito della crisi finanziaria sono scese a 23,4 miliardi, pari all’1,4 per cento del PIL, riducendosi di 58,3 miliardi a seguito del miglioramento della situazione patrimoniale delle istituzioni finanziare.

All’ammontare complessivo hanno contribuito le seguenti componenti:

• Il Fondo centrale di garanzia per le piccole e medie imprese. E' uno strumento di politica industriale del Ministero dello Sviluppo Economico che fruisce della garanzia dello Stato e opera attraverso tre distinte modalità di intervento. Al 31 dicembre 2014, il debito residuo garantito risulta pari a circa 13.800 milioni;
• TAV S.p.A. Il Ministero dell’Economie e delle Finanze garantisce l’adempimento degli obblighi derivanti alle Ferrovie dello Stato S.p.A. nei confronti della TAV S.p.A., in relazione alla concessione, realizzazione e gestione del sistema Alta Velocità. Si tratta di una garanzia fidejussoria finalizzata a rendere possibile il reperimento sul mercato delle risorse finanziarie necessarie alla realizzazione della rete ad alta velocità. Al 31 dicembre 2014 il debito residuo garantito risulta pari a circa 1.986 milioni;
• Garanzie assunte dalle Amministrazioni locali. Al 31 dicembre 2014, il debito residuo garantito risulta pari a circa 3.824 milioni;
• Banche italiane. Tali garanzie sono concesse dallo Stato sulle passività delle banche italiane relativamente ai titoli obbligazionari emessi dagli istituti di credito. Al 31 dicembre 2014, il debito residuo garantito risulta pari a circa 23.375 milioni.

81) L’analisi del debito pubblico contenuta nel presente paragrafo si basa sui dati relativi al quadro programmatico del DEF.