8. L’analisi della fiscal stance

Il confronto tra l’andamento dell’avanzo primario strutturale (cioè il saldo primario corretto per il ciclo e al netto delle una tantum) e l’output gap, che evidenzia la distanza tra il PIL effettivo e il PIL potenziale, consente un’analisi della fiscal stance, che misura l’indirizzo espansivo o restrittivo della politica di bilancio a fronte dell’andamento macroeconomico.

L’utilizzo, ai fini del raffronto, dell’avanzo primario strutturale consente infatti di individuare gli effetti delle decisioni di bilancio al netto delle componenti ascrivibili a misure di carattere non permanente (una tantum) o a fattori non direttamente controllabili dai governi, quali gli effetti del ciclo economico e l’andamento della spesa per interessi.

Nel Documento di economia e finanza è riportata un’analisi della fiscal stance riferita al periodo 2011-2015⁽¹²⁸⁾ .

Di seguito si presenta invece un’analisi grafica della fiscal stance riferita al periodo 2014-2018. Le variabili utilizzate nell’analisi grafica sono riportate nella seguente Tabella.

Tabella 8.1

Output gap e avanzo primario strutturale programmatico

(% PIL)

Fonte: DEF 2015, La finanza pubblica corretta per il ciclo, Tavola III.6

Il Grafico 8.1, che segue, confronta la variazione dell’avanzo primario strutturale con l’output gap nel periodo 2014-2019 e si compone di quattro quadranti. I quadranti in alto a sinistra e in basso a destra rappresentano situazioni di politica di bilancio pro-ciclica (ossia azioni di Governo che seguono l’andamento del ciclo economico: misure espansive in fasi positive e restrittive in fasi negative); quelli in alto a destra e in basso a sinistra riflettono politiche anticicliche (ossia misure che contrastano l’andamento del ciclo economico: misure espansive in fasi negative del ciclo e restrittive in fasi positive).

Le regole europee prevedono che solo gli Stati membri che abbiano già raggiunto l’obiettivo di medio termine (OMT) e che presentino pertanto un bilancio pubblico in pareggio strutturale possono lasciare operare liberamente gli stabilizzatori automatici (nei termini del Grafico 8.1, ciò implica che tali Paesi si trovino sull’asse orizzontale che rappresenta una stance neutrale), o eventualmente adottare misure discrezionali per contenere le fluttuazioni cicliche, nei limiti del rispetto del loro OMT.

Per i Paesi che non hanno ancora raggiunto il pareggio di bilancio sono richiesti, aggiustamenti annui in termini di aumento dell’avanzo primario strutturale. Essi dovrebbero pertanto trovarsi in punti situati nei due quadranti superiori del Grafico, corrispondenti a politiche di bilancio restrittive, che saranno pro-cicliche o anticicliche a seconda della fase del ciclo economico.

Con le nuove indicazioni della Commissione europea sulla flessibilità nel Patto di stabilità e crescita pubblicate il 13 gennaio 2015⁽¹²⁹⁾ , lo sforzo fiscale richiesto agli Stati membri per i Paesi che non hanno ancora raggiunto l’OMT viene modulato in base alla posizione del ciclo economico. L’aggiustamento di bilancio richiesto è inoltre più elevato per i Paesi con un livello di debito pubblico rispetto al PIL maggiore del valore di riferimento del 60 per cento. Si veda in proposito l’approfondimento su “ Obiettivo di medio termine (OMT), pareggio di bilancio e flessibilità nella governance europea” riportato nel presente dossier.

Per l’Italia, l’OMT è fissato nel pareggio di bilancio strutturale da raggiungersi, sulla base di quanto indicato nel Documento in esame, nel 2017⁽¹³⁰⁾ .

Grafico 8.1

Variazione dell'avanzo primario strutturale e output gap, DEF 2015

Fonte: Elaborazioni su dati DEF 2015

Il Grafico evidenzia, complessivamente, contenute variazioni dell’avanzo primario in un contesto macroeconomico caratterizzato da un output gap ancora negativo, ma che tende a chiudersi per divenire positivo a fine periodo.

Negli anni 2014-2015 l’output gap, dopo aver registrato un livello record pari a -4,6 per cento del PIL potenziale nel 2014, si attesta a -3,8 per cento nel 2015, confermando il perdurare della fase di eccezionale debolezza del ciclo economico. In particolare, si rileva l’impronta moderatamente espansiva della politica di bilancio negli anni 2014 e 2015. Nel 2014, in presenza di un output gap di elevato valore negativo (-4,6 per cento), l’avanzo primario strutturale è diminuito di 0,3 punti di PIL. Nel 2015, persistendo la fase congiunturale negativa con un output gap pari a -3,8, si assiste ad una diminuzione dell’avanzo strutturale di 0,2 punti di PIL.

La fase di eccezionale debolezza del ciclo economico si attenua nelle previsioni relative al biennio 2016-2017, quando il livello dell’output gap, pari a -2,5 per cento del potenziale nel 2016 e -1,3 per cento nel 2017, fa registrare condizioni ancora negative ma in via di normalizzazione. Negli anni 2016-2017, la politica di bilancio torna ad essere moderatamente restrittiva in corrispondenza del miglioramento del saldo primario necessario a raggiungere l’OMT nel 2017. L’avanzo tende quindi ad aumentare, raggiungendo il 4 per cento del prodotto (con variazioni annue comprese tra lo 0,2 e lo 0,1 per cento), consentendo di raggiungere il pareggio di bilancio strutturale nel 2017.

Nel 2018, a fronte di un output gap che evidenzia una normalizzazione del ciclo economico e in presenza di un pareggio di bilancio in termini strutturali, si osserva un’azione neutrale della politica fiscale ad in cui non vi sono aggiustamenti del saldo programmatico (stance neutrale).

Nel 2019 a fronte di un surplus del saldo di bilancio programmatico e in presenza di un output gap di segno positivo pari a +0,5 punti di PIL la politica fiscale torna ad essere espansiva con avanzo primario che diminuisce di 0,2 per cento.

128) Cfr. Sez II, Focus La gestione della finanza pubblica in Italia negli anni della crisi.

129) Making the best use of the flexibility within the existing rules of the Stability and Growth Pact - 13 gennaio 2015.

130) Nel mese di aprile 2014, a fronte del contesto economico eccezionalmente negativo, il DEF 2014 aveva previsto il posticipo per il conseguimento del pareggio strutturale di bilancio dal 2015 al 2016. Il 30 settembre 2014, a seguito del significativo rallentamento della crescita economica il Governo richiedeva al Parlamento, sentita la Commissione Europea, l’autorizzazione per uno scostamento temporaneo dal percorso di convergenza verso l’MTO indicato nel DEF 2014. Gli obiettivi di finanza pubblica fissati in aprile erano rivisti e il raggiungimento del pareggio strutturale ulteriormente posticipato dal 2016 al 2017 a causa dell’aggravarsi delle condizioni economiche divenute eccezionalmente severe. Il conseguimento del pareggio nel 2017 risulta confermato nel quadro programmatico contenuto nel Documento in esame.