Legislatura 17ª - Disegno di legge n. 1338

Onorevoli Senatori. -- Benché la crescita esponenziale del gioco d'azzardo implichi un'azione di prudente contenimento, assistiamo a un costante rilancio delle diverse iniziative che promuovono quella che è diventata una vera e propria piaga sociale. La crisi economica che ha investito il Paese dal 2008 è una delle principali ragioni cui è addebitato l'acuirsi della cosiddetta ludopatia, l'attitudine al gioco d'azzardo. La difficile contingenza che vivono milioni di italiani ha aumentato il ricorso al gioco come fonte di guadagno facile, anche da parte di inoccupati o disoccupati. Un «gratta e vinci» si trova dappertutto, nei supermercati come alle poste, è di facile accesso per tutti e promette guadagni facili e veloci. Gli effetti sociali derivanti dal gioco d'azzardo sono facilmente immaginabili. Dal momento che le possibilità di vittoria sono, in genere, minime, le conseguenze sono l'impoverimento ulteriore, l'indebitamento, la solitudine, la frantumazione delle relazioni familiari, fino alla collusione con la microcriminalità o la criminalità organizzata.

Sono dieci anni che il gioco d'azzardo è diventato in Italia un «affare di Stato», gestito legalmente dall'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS) del Ministero dell'economia e delle finanze. Da questo momento si è assistito ad un incremento esponenziale delle offerte di gioco: dall'aumento delle estrazioni al lotto, ai nuovi giochi come il superenalotto o alle differenti modalità di gioco come i «gratta e vinci», il Win for life o il «10 e lotto». Di conseguenza c'è stato un aumento dei soldi spesi dagli italiani per giocare, passati in soli 10 anni dai 17,32 miliardi di euro agli attuali quasi 100 miliardi di euro, conferendo all'Italia il triste primato di secondo paese al mondo per rischio conseguente al gioco d'azzardo.

Nei confronti del gioco d'azzardo lo Stato oscilla tra un atteggiamento imprenditoriale che punta a fare cassa, aumentare gli introiti che a vario titolo ne derivano, rinnovare le proposte dilatando l'offerta e investendo in pubblicità e moltiplicando i punti di diffusione e un atteggiamento di tipo educativo, che punta sulla prevenzione come fattore deterrente.

Secondo le disposizioni del decreto Balduzzi (decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158, convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2012, n. 189), il Ministero della salute ha riconosciuto per la prima volta che di azzardo ci si può ammalare e che, quindi, dei giocatori patologici dovrebbe farsi carico il Sistema sanitario nazionale. Detto questo, lo stesso Ministero ha, però, rinunciato a reperire finanziamenti finalizzati all'avvio sistematico di iniziative per la cura e la prevenzione dei ludopatici. La conseguenza è che non vi è ancora certezza sulle effettive risorse che saranno destinate per assistere tali soggetti e sui percorsi terapeutici che potranno essere previsti.

Se i giocatori patologici potranno essere curati, dipenderà dai criteri di priorità che ogni regione, in modo autonomo, individuerà per ripartire le quote assegnate del Fondo sanitario nazionale. La guarigione da questa «malattia» richiede tempi lunghi. I programmi di recupero vengono personalizzati e svolti in équipe di psichiatri, psicologi, avvocati, esperti di finanza ed economia.

Durante il percorso si aiuta il soggetto ad affrontare il problema, uscendo dal penoso stato di dipendenza in cui si trova. Il giocatore compulsivo viene coinvolto in incontri individuali e di gruppo che hanno l'obiettivo di ricucire i rapporti familiari deteriorati e quelli professionali interrotti.

Qualsiasi gioco può creare dipendenza, quindi occorre non sottovalutarne la portata. È importante informare ed educare le persone sul rapporto da instaurare con il denaro e il gioco e il primo mezzo cui ricorrere è l'uso intelligente della pubblicità. Quest'ultima parlando alla parte meno razionale dell'uomo, mette in azione un pensiero che insinua in modo subdolo messaggi ingannevoli sulle reali possibilità di vincere, per cui in assenza di un pensiero critico diventa facile credere, o sperare, di vincere. E più si vince più si gioca ... E più non si vince più si gioca nella speranza di vincere ... Questo loop è ben conosciuto dai grandi gestori del gioco d'azzardo che, avendo interesse a continuare a guadagnare, conoscono questi meccanismi mentali e li utilizzano per incentivare, con messaggi e campagne pubblicitarie, un consumo di gioco da cui trarre profitti.

Il gioco d'azzardo patologico è stato per lungo tempo sottovalutato in ambito scientifico e clinico, facendo rientrare questa patologia nell'ambito del «vizio». Tale sottovalutazione si è ripercossa anche sull'assunzione di responsabilità, per cui solo alcune regioni hanno cercato di venire incontro alla domanda di aiuto delle persone che presentano comportamenti compulsivi nel gioco d'azzardo. Si è posta anche una scarsa attenzione sull'entità dei costi sociali che questa patologia comporta. Le sue specifiche caratteristiche causano infatti pesanti conseguenze che gravano non solo sul giocatore, ma anche sui suoi familiari, sia per gli aspetti psico-patologici che per quelli economici e relazionali. Nella pratica sono i comuni a dover gestire, nella quotidianità, i problemi legati al proliferare incontrollato di sale gioco e slot machine senza avere alcun potere regolativo, ispettivo e autorizzativo su di esse.

Attualmente sono oltre 400.000 gli apparecchi automatici diffusi nel territorio e 14.000 le agenzie di raccolta delle scommesse, senza tener conto delle macchinette da gioco nei bar, ristoranti, alberghi e uffici postali. Tutto questo è controllato e autorizzato dalla Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS), che però sostiene di non avere personale sufficiente per fare le riforme. Il risultato è che le amministrazioni comunali, provinciali e le ASL si trovano costrette a fare i conti con le ricadute sociali, economiche e urbanistiche del gioco d'azzardo patologico senza avere gli strumenti per affrontarle.

Il presente disegno di legge consta di venti articoli e presenta novità importanti rispetto al testo unificato atto Camera n. 101 («Istituzione di un Osservatorio nazionale sulle dipendenze da gioco d'azzardo e disposizioni per la prevenzione, la cura e la riabilitazione della dipendenza da gioco d'azzardo patologico»). In particolar modo introduce modifiche all'ordinamento penitenziario e al codice penale e obbliga le banche a informare il consumatore sui rischi da sovraindebitamento legati al gioco.

Nell'articolo 1 si definiscono l'oggetto e le finalità della legge: la tutela, la prevenzione, la cura e la riabilitazione dei soggetti affetti da gioco d'azzardo patologico e dei loro familiari, nonché la protezione dei minori e dei soggetti vulnerabili.

Nell'articolo 2 si definiscono i soggetti affetti da ludopatia, in conformità a quanto stabilito dell'Associazione psichiatrica americana (APA). Il giocatore patologico non controlla più il proprio comportamento ed è portato a ripetere tale atteggiamento compulsivo nel tempo. Il presente disegno di legge specifica inoltre quali siano le caratteristiche riconoscibili in quei soggetti considerati giocatori patologici, elencando i dieci sintomi presenti nel Manuale diagnostico e statistico dei disturbi mentali (DSM IV, 1994) redatto dalla stessa APA. La presenza di cinque dei suddetti sintomi è sufficiente a diagnosticare il disturbo da gioco d'azzardo patologico.

In base alle disposizioni dell'articolo 3, è di competenza dei servizi per le dipendenze istituiti dalle regioni l'attività di prevenzione, cura e riabilitazione di quei soggetti affetti dalla patologia del gioco d'azzardo patologico (GAP). La certificazione della diagnosi di GAP è rilasciata dai presìdi socio sanitari convenzionati con i dipartimenti di salute mentale e dà diritto all'esenzione dalla partecipazione al costo della spesa sanitaria, all'immediato accesso alle strutture dei presìdi regionali per la valutazione e la diagnosi, all'assistenza psicologica e farmacologica e al ricovero, se necessario, in centri specializzati nella cura della patologia.

Con l'articolo 4 si istituisce l'Osservatorio nazionale sulle dipendenze da gioco d'azzardo. L'Osservatorio, istituito presso il Ministero della salute e presieduto dal Ministro della salute o da un suo delegato, svolge la sua attività in stretta collaborazione con le regioni e ha il compito di monitorare il fenomeno della dipendenza patologica da gioco d'azzardo, con particolare riferimento ai costi sociali, economici e psicologici associati al gioco compulsivo, nonché ai fattori di rischio, in relazione alla salute dei giocatori e all'indebitamento delle famiglie.

L'articolo 5 dispone che il Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca, d'intesa con il Ministero dell'economia e delle finanze, su proposta dell'Osservatorio, predisponga campagne di informazione e di educazione nelle scuole di ogni ordine e grado al fine di far conoscere i fattori di rischio del gioco d'azzardo compulsivo.

L'articolo 6 istituisce un numero verde nazionale presso il Ministero della salute, attivo ventiquattro ore su ventiquattro, al fine di garantire il sostegno e l'aiuto alle famiglie dei soggetti affetti da GAP.

L'articolo 7 introduce la figura dell'amministrazione di sostegno, nominato dal giudice tutelare, al fine di assicurare la tutela degli interessi del giocatore e della sua famiglia ai sensi degli articolo 404 e seguenti del codice civile. L'articolo 7 non introduce la figura dell'amministratore di sostegno già prevista ma evidenzia la necessità del ricorso allo strumento per gli affetti da GAP.

L'articolo 8 prevede misure di contrasto e azioni positive per la tutela dei minori e dei soggetti vulnerabili; vieta la partecipazione ai giochi pubblici con vincite in denaro ai minori e punisce il titolare dell'esercizio commerciale o del locale che consente tale partecipazione. Indipendentemente dalla sanzione amministrativa pecuniaria, la violazione è punita con la chiusura dell'esercizio commerciale; si dispone inoltre la revoca di qualunque autorizzazione o concessione amministrativa per i soggetti che nel corso di un triennio commettono tre violazioni, anche non continuative. I concessionari per la gestione della rete telematica non possono intrattenere, neanche indirettamente, rapporti contrattuali funzionali all'esercizio delle attività di gioco con il trasgressore. Per rafforzare l'effettività del divieto alla partecipazione dei minori, è resa obbligatoria l'introduzione di meccanismi che blocchino in modo automatico l'accesso dei minori al gioco mediante l'inserimento, nei software dei videogiochi e giochi online, di appositi filtri. I dati anagrafici del giocatore devono essere registrati attraverso il sistema «tessera sanitaria» così da rilevare il numero e l'entità delle somme spese dai giocatori.

L'articolo 9 prevede norme precise per l'etichettatura dei tagliandi delle lotterie istantanee, che devono soprattutto recare avvertenze relative ai rischi e ai danni connessi al gioco d'azzardo.

L'articolo 10 vieta la propaganda pubblicitaria del gioco d'azzardo sul territorio nazionale, punendo con sanzioni pecuniarie chi trasgredisce tale divieto.

L'articolo 11 specifica gli obblighi relativi alle dislocazione di quegli esercizi commerciali dove si esercita, come attività principale, l'offerta di scommesse sportive e non sportive.

L'articolo 12 istituisce il Fondo per la prevenzione e la cura del gioco d'azzardo patologico con l'obiettivo di finanziare gli interventi di prevenzione, di informazione e di cura delle persone affette da patologia da GAP. Al fine di ridurre il disagio delle famiglie è istituito il Fondo per le famiglie dei soggetti affetti da gioco d'azzardo patologico.

L'articolo 13 vieta la vendita promiscua di gioco, ad esempio «gratta e vinci», in locali non dedicati esclusivamente al gioco, come autogrill, supermercati e poste.

L'articolo 14 specifica le competenze degli enti locali, in particolare del sindaco, riguardo alle autorizzazioni concesse per l'apertura di sale da gioco e le conseguenti limitazioni relative agli orari di esercizio e alla localizzazione di tali attività.

L'articolo 15 prevede corsi di aggiornamento, promossi dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministero della salute e i rappresentanti delle regioni, per gli operatori dei Servizi per le tossicodipendenze (Sert), dei Servizi di salute mentale e del privato sociale in modo che essi possano acquisire le competenze necessarie per affrontare e prevenire i problemi socio-sanitari connessi al gioco d'azzardo.

L'articolo 16 prevede che chiunque gestisca per conto proprio o di terzi scommesse di qualsiasi tipo debba utilizzare uno o più conti correnti bancari o postali dedicati esclusivamente alle predette scommesse, al fine di assicurare la tracciabilità dei flussi finanziari, finalizzata a prevenire infiltrazioni criminali e riciclaggio di denaro di provenienza illecita.

L'articolo 17 inasprisce le sanzioni pecuniarie già previste dall'articolo 55 del decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231, al fine di assicurare la tracciabilità dei flussi finanziari finalizzata a prevenire infiltrazioni criminali, il riciclaggio di denaro di provenienza illecita e di assicurare il pieno rispetto dei princìpi comunitari.

L'articolo 18 aggiunge all'articolo 649 del codice penale i seguenti articoli: 649-bis, 649-ter, 649quater, 649-quinques, 649-sexies e 649-septies in materia di gioco d'azzardo.

L'articolo 19 modifica la legge 26 luglio 1975, n. 354, introducendo l'articolo 47.1 in materia di affidamento in prova in casi particolari.

L'articolo 20 introduce misure innovative in materia di contrasto al gioco d'azzardo rivolgendosi agli istituti di credito che hanno l'obbligo di informare il consumatore sui rischi da sovraindebitamento legati al gioco lecito. Gli istituti di credito si impegnano, inoltre, ad avviare campagne di sensibilizzazione nei confronti del gioco d’azzardo e a individuare atteggiamenti che rilevano un problema legato al gioco d'azzardo sulla base dei movimenti dei conti correnti e delle carte di credito.

Il sovra indebitamento è un punto critico del sistema. Il soggetto affetto da GAP ha necessità di strumenti che lo mettano in condizioni di non sovraindebitarsi. Questo aspetto non deve essere sottovalutato e deve trovare un riscontro normativo concreto. Gli istituti di credito non possono non considerarsi coinvolti nella lotta al GAP. Il giocatore infatti ricorre ai finanziamenti per poter continuare a giocare innescando un circuito da cui troppo spesso non potrà uscire e di cui gli istituti di credito non possono non considerarsi complici e/o responsabili.