Legislatura 17ª - Dossier n. 29

Interventi normativi più recenti

Alle politiche di contrasto nei confronti della violenza sulle donne sono riconducibili (anche se non esclusivamente) alcuni strumenti normativi di cui si è recentemente dotata l’Unione europea: oltre al regolamento (UE) n. 606/2013, in materia di misure di protezione in ambito civile (particolarmente orientato a situazioni patologiche di tensione familiare), devono infatti ricordarsi alcuni strumenti di tutela generale delle vittime (anche potenziali) di reato.

A proposito di quest’ultimo ordine di interventi, viene anzitutto in rilievo la direttiva 2011/99/UE, volta ad istituire l’Ordine di protezione europeo – OPE (per le vittime di reato in genere). L’OPE si fonda sul principio del reciproco riconoscimento nell'ambito della cooperazione giudiziaria in materia penale: rilasciato su richiesta della persona interessata qualora essa stia per lasciare o abbia lasciato il territorio dello Stato membro che aveva originariamente emesso una misura di protezione in suo favore, l’Ordine di protezione europeo (OPE) è riconosciuto nello Stato membro di destinazione che ne darà esecuzione in base alla sua legislazione nazionale. La direttiva stabilisce che l’ordine di protezione europeo possa essere emesso solo se nello Stato di emissione sia stata precedentemente adottata una misura di protezione che imponga alla persona che determina il pericolo uno o più dei seguenti divieti/restrizioni:

a) divieto di frequentare determinate località, determinati luoghi o determinate zone definite in cui la persona protetta risiede o che frequenta;

b) divieto o regolamentazione dei contatti, in qualsiasi forma, con la persona protetta, anche per telefono, posta elettronica o ordinaria, fax o altro; o

c) divieto o regolamentazione dell’avvicinamento alla persona protetta entro un perimetro definito.

Tale disciplina è stata recentemente completata con l’adozione del predetto regolamento (UE) n. 606/2013, relativo al riconoscimento reciproco delle misure di protezione in materia civile.

Si tratta di strumento parallelo, sul versante della cooperazione giudiziaria civile, al citato Ordine di protezione europeo in materia penale. La disciplina consente alle vittime di stalking, di molestie, o di violenza di genere, e alle vittime di violenza domestica in generale, che abbiano ottenuto dal proprio Stato membro misure di protezione nell’ambito di procedimenti in materia civile, lo spostamento in altro Stato dell’UE senza che ciò determini la perdita di tale protezione.

Il meccanismo è basato sull’emissione di un certificato da parte dello stesso Stato membro (di origine) che ha disposto la misura protettiva in ambito civile, mediante il quale si ottiene l’automatico riconoscimento e l’immediata esecutività della misura di protezione nello Stato membro di destinazione (principio del cosiddetto non exequatur).

Il tema della violenza sulle donne è altresì considerato nell’ambito della citata direttiva 2012/29/UE che istituisce norme minime in materia di diritti, assistenza e protezione delle vittime di reato.

In sintesi, la direttiva mira a garantire che in tutta l’Unione europea:

le vittime siano trattate in modo rispettoso, e polizia, procuratori e magistrati ricevano la necessaria formazione per potersene occupare;

le vittime siano informate dei loro diritti e delle cause che li riguardano in un modo loro comprensibile;

sia garantito in ciascuno Stato membro il sostegno alle vittime;

le vittime possano prendere parte al procedimento, se lo desiderano, e siano aiutate ad assistere al processo;

le vittime vulnerabili come minori, vittime di stupro o persone disabili, siano identificate e adeguatamente tutelate;

le vittime siano protette durante la fase delle indagini e quella del procedimento penale.

Oltre alla definizione di violenza di genere (vedi supra), comprensiva di un elenco non esaustivo di pratiche dannose nei confronti delle donne (in particolare, matrimoni forzati, cd. “reati d’onore“, mutilazione genitale femminile), interessano anzitutto le disposizioni in materia di diritto di accesso ai servizi di assistenza specialistica a favore delle vittime di reato, recanti tra l’altro profili di specificità a favore di vittime di violenza di genere, vittime di violenza nelle relazioni strette, nonché di soggetti esposti a vittimizzazione secondaria e ripetuta (fattispecie particolarmente frequente nei casi di violenza sulle donne).

Si tratta del diritto ai servizi di assistenza specialistica di cui agli articoli 8 e 9 della direttiva citata, i quali (salvo il caso in cui sia diversamente disposto da altri servizi pubblici o privati) devono sviluppare e fornire almeno:

alloggi o altra eventuale sistemazione temporanea a vittime bisognose di un luogo sicuro a causa di un imminente rischio di vittimizzazione secondaria e ripetuta, di intimidazione e di ritorsioni;

assistenza integrata e mirata a vittime con esigenze specifiche, come vittime di violenza sessuale, vittime di violenza di genere e vittime di violenza nelle relazioni strette, compresi il sostegno per il trauma subito e la relativa consulenza.

Simili specificità a favore (tra l’altro) delle vittime della tratta di esseri umani, della violenza di genere, della violenza nelle relazioni strette, della violenza o dello sfruttamento sessuale o dei reati basati sull'odio e le vittime con disabilità, sono altresì previste con riferimento alle norme sulla valutazione individuale delle vittime per individuarne le specifiche esigenze di protezione (articolo 22).

Giova infine ricordare la direttiva n. 2011/36/UE concernente la prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime e che sostituisce la decisione quadro del Consiglio 2002/629/GAI.

La tratta di esseri umani è considerata uno tra i reati più gravi a livello mondiale. Costituisce una violazione dei diritti umani e una forma moderna di schiavitù. La nuova direttiva adottata dall'Unione europea (UE) definisce norme minime comuni per determinare i reati connessi alla tratta di esseri umani e fissare le relative pene.

Si segnala che secondo i dati in posseso della Commissione il numero totale delle vittime accertate e presunte nel 2008 è stato di 6.309, di 7.795 nel 2009 e di 9.528 nel 2010, con un aumento del 18% nel triennio di riferimento. La distribuzione per sesso ed età delle vittime nel triennio di riferimento è stata: 68% donne, 17% uomini, 12% ragazze e 3% ragazzi. La maggior parte delle vittime identificate e presunte nel triennio di riferimento è stata venduta a fini di sfruttamento sessuale (62%), seguono le vittime della tratta a fini di lavoro forzato (25%) e, con percentuali nettamente inferiori (14%), le vittime di altre forme di sfruttamento.

Interventi all’esame delle Istituzioni europee

Tra i documenti di indirizzo in materia più rilevanti adottati dalle Istituzioni europee, si ricordano le già citate Conclusioni approvate dal Consiglio dell’Unione europea del 6 dicembre 2012 sulla lotta alla violenza contro le donne e i servizi di sostegno a favore delle vittime di violenza domestica;

Il documento impegna gli Stati membri, tra l’altro a:

migliorare raccolta e diffusione di dati amministrativi e statistici comparabili, e disaggregati a vario titolo riguardanti le vittime e gli autori di tutte le forme di violenza contro le donne, in particolare la registrazione e il trattamento delle denunce, ricevute a livello di Stati membri, da parte delle autorità di polizia, giudiziarie, sanitarie e sociali e delle altre autorità, agenzie, istituzioni e ONG competenti;

fornire adeguata formazione per il personale che si occupa delle vittime e degli autori di tutti gli atti di violenza (ad esempio rafforzandole unità speciali e/o le unità di polizia competenti);

rafforzare il servizio sanitario nazionale e le infrastrutture sociali per promuovere la parità di accesso delle donne vittime della violenza all'assistenza sanitaria pubblica;

vagliare la possibilita di creare una helpline europea riservata alle donne vittime di violenze;

designare il 2015 Anno europeo della tolleranza zero nei confronti della violenza contro le donne.

Si segnala inoltre che la risoluzione “Lotta alla violenza contro le donne” adottata il 25 febbraio 2014 dal Palamento europeo contiene numerose raccomandazioni rivolte alle altre Istituzioni europee e agli Stati membri: oltre al citato invito al Consilglio ad inseirire la violenza sulle donne fra i reati elencati all’articolo 83, paragrafo 1, del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea, al fine di una attività normativa a livello europeo di carattere penale in senso stretto, si ricorda che il Parlamento europeo chiede alla Commissione:

di presentare, entro la fine del 2014 una proposta di atto che stabilisca misure volte a promuovere e sostenere l'azione degli Stati membri nel settore della prevenzione della violenza contro le donne e le ragazze (secondo raccomandazioni contenute nell’allegato alla risoluzione stessa: vedi infra in Documenti);

di presentare una proposta rivista di regolamento sulle statistiche europee relative ai reati violenti di qualsiasi tipo che preveda anche un sistema coerente per la raccolta di statistiche sulla violenza di genere negli Stati membri;

di promuovere le ratifiche nazionali e ad avviare la procedura per l'adesione dell'UE alla Convenzione di Istanbul contro la violenza sulle donne, una volta valutato l'impatto e il valore aggiunto che quest'ultima comporterebbe;

di presentare una strategia paneuropea e un piano d'azione per combattere tutte le forme di violenza contro le donne e le ragazze;

di muovere primi passi verso la creazione di un osservatorio europeo sulla violenza nei confronti delle donne e delle ragazze, basandosi sulle strutture istituzionali esistenti (Istituto europeo per l'uguaglianza di genere - EIGE), guidato da un coordinatore UE in materia;

di proclamare, nei prossimi tre anni, un Anno europeo per la cessazione della violenza contro le donne e le ragazze (soprattutto ai fini della sensibilizzazione dell’opnione pubblica e dei policy maker);

Particolari raccomandazioni sono altresì rivolte agli Stati membri in particolare per quanto riguarda il tema dei delitti d'onore, e la divulgazione di informazioni sui programmi e relativi finanziamenti dell'UE disponibili per combattere la violenza contro le donne.