Legislatura 19ª - 5ª Commissione permanente - Resoconto sommario n. 146 del 14/11/2023
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SUL REGIME DI AMMISSIBILITA' DEGLI EMENDAMENTI AL DISEGNO DI LEGGE DI BILANCIO
Il PRESIDENTE avverte che, per la sessione di bilancio in corso, si applicano le regole di ammissibilità degli emendamenti già seguite negli anni precedenti, ai fini del rispetto dei saldi di finanza pubblica definiti nella risoluzione di approvazione della Nota di aggiornamento del Documento di economia e finanza 2023, con riferimento al saldo netto da finanziare, al saldo di cassa delle pubbliche amministrazioni e all'indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni.
Peraltro, le regole sul regime di ammissibilità degli emendamenti presso la 5ª Commissione permanente devono essere interpretate, anche in considerazione di quanto previsto dall'articolo 128, comma 6, del Regolamento, alla luce dell'articolazione della manovra e delle disposizioni che ne disciplinano i contenuti recate dalla legge di contabilità e finanza pubblica n. 196 del 2009, come modificata dalla legge n. 163 del 2016.
Il disegno di legge di bilancio risulta strutturato in due sezioni, i cui contenuti normativi sono previsti dalla legislazione contabile: la prima sezione dispone annualmente il quadro di riferimento finanziario e provvede alla regolazione annuale delle grandezze previste dalla legislazione vigente al fine di adeguarne gli effetti finanziari agli obiettivi; essa contiene, per ciascun anno del triennio di riferimento, le misure quantitative necessarie a realizzare gli obiettivi programmatici di finanza pubblica e i loro eventuali aggiornamenti.
La seconda sezione è formata sulla base della legislazione vigente ed espone per l'entrata e, distintamente per ciascun Ministero, per la spesa le unità di voto parlamentare determinate con riferimento, rispettivamente, alla tipologia di entrata e ad aree omogenee di attività (ossia i programmi di spesa).
Altresì, nel disegno di legge di bilancio vi sono elementi non emendabili; le modifiche operate dalla prima sezione sono poi riversate nella seconda sezione attraverso la Nota di variazioni.
Alla luce dell'articolazione del disegno di legge di bilancio, per quanto riguarda la prima sezione, le ordinarie regole di ammissibilità, precedentemente applicate al disegno di legge di stabilità, sono riassunte nei seguenti termini: sono considerati inammissibili gli emendamenti alla parte normativa che introducono disposizioni che prevedono una modifica diretta dei programmi di spesa iscritti nella seconda sezione, in modo da escludere sovrapposizioni tra l'area normativa riservata alla prima sezione e l'area contabile riservata alla seconda sezione.
Sono considerati inammissibili gli emendamenti nella parte in cui ci si limiti a specificare i riflessi di natura contabile sulla seconda sezione delle innovazioni normative introdotte nella prima sezione, posto che l'esplicitazione di tali riflessi, avendo valenza meramente tecnica, è rimessa al Governo attraverso l'elaborazione della Nota di variazioni.
La prima sezione può contenere, a differenza di quanto stabilito dalla precedente normativa, disposizioni di carattere complessivamente espansivo, non essendo stata riproposta nella novella della legge n. 163 del 2016 la disposizione di cui all'articolo 11, comma 3, lettera i), della legge n. 196 del 2009, ai sensi della quale la legge di stabilità doveva indicare le sole norme che comportassero aumenti di entrata o riduzioni di spesa.
In linea generale, sotto il profilo della compensazione finanziaria, gli emendamenti che comportano conseguenze finanziarie peggiorative dei saldi devono essere costruiti a doppia voce, di cui la seconda è costituita dalla copertura; la compensazione deve riguardare gli effetti sul saldo netto da finanziare di competenza del bilancio dello Stato, sul saldo di cassa delle pubbliche amministrazioni e sull'indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni; per il secondo e il terzo aspetto, occorre tener conto degli effetti, come quantificati nella relazione tecnica, nonché nel prospetto riepilogativo di cui all'articolo 21, comma 12-ter, della legge n. 196 del 2009, in relazione ai vari obiettivi e quindi considerando gli eventuali coefficienti di realizzazione assunti dal Governo. La compensazione deve riferirsi agli effetti dell'emendamento per tutta la durata della loro vigenza e deve garantire, dunque, mezzi di copertura di durata e quantità almeno uguale rispetto all'onere. Poiché il provvedimento non presenta in sé margini utilizzabili, tutti gli emendamenti con conseguenze finanziarie debbono essere compensati; non possono essere usati mezzi di parte capitale per coprire oneri correnti. In merito ai limiti di contenuto, si rammenta poi il diverso tenore letterale della disposizione (articolo 21, comma 1-quinquies), secondo cui la prima sezione "non deve in ogni caso" contenere norme di delega, di carattere ordinamentale o organizzatorio, né interventi di natura localistica o microsettoriale. Tali emendamenti sono pertanto inammissibili. Sono inammissibili emendamenti aggiuntivi privi di effetti finanziari con decorrenza nel triennio di riferimento (articolo 21, comma 1-ter, lettera b), della legge 196). Sono inammissibili emendamenti di modifica delle norme di contabilità generale dello Stato (articolo 128, comma 6, del Regolamento).
Sono ammissibili, invece, emendamenti aggiuntivi, purché con esclusivo contenuto ed effetto di miglioramento, nonché emendamenti sostitutivi, nel rispetto della compensazione e del contenuto proprio, e soppressivi, a condizione della compensazione. Sono inammissibili le proposte emendative che dispongono l'uso parziale di risparmi, a meno che non siano destinati all'attuazione degli istituti contrattuali e ai rinnovi contrattuali. Infine, sono ammissibili, ai sensi dell'articolo articolo 21, comma 1-ter, lettera f), della legge n. 196 del 2009, emendamenti recanti misure correttive degli effetti finanziari delle leggi di cui all'articolo 17, commi 12 e 13, della predetta legge n. 196. Sono altresì ammissibili gli emendamenti relativi alla materia di cui all'articolo 21, comma 1-ter, lettera g), della legge n. 196 del 2009 (concorso degli enti territoriali). In linea generale, in caso di approvazione, le compensazioni superflue si intendono per non apposte, quelle esuberanti sono computate per il necessario, ove possibile, e quelle incerte vengono adeguate, salva la congruità. Gli emendamenti dovranno essere formulati in modo da garantire un chiaro e reciproco collegamento tra la portata della disposizione onerosa e la parte compensativa.
Altresì, va ricordato che non sono più allegati alla prima sezione la determinazione degli importi delle leggi di spesa permanenti, la riduzione di autorizzazioni legislative di spesa di parte corrente e le variazioni delle leggi che dispongano spese a carattere pluriennale in conto capitale, di cui alle Tabelle C, D ed E della precedente legge di stabilità. Tali determinazioni sono incorporate nell'ambito della seconda sezione e sono riepilogate in una tabella avente carattere meramente informativo e non emendabile; le Tabelle A e B sono invece allegate alla prima sezione. Restano invariati i criteri di emendabilità riguardanti tali tabelle. In particolare, per quanto attiene alla Tabella A, gli emendamenti ad essa riferiti devono essere formulati con esclusivo riferimento alla dotazione relativa ai Ministeri medesimi. Eventuali indicazioni di specifiche finalizzazioni programmatiche devono intendersi come non apposte. Non sono inoltre ammissibili gli emendamenti volti a ridurre gli accantonamenti finalizzati alla copertura finanziaria di ratifiche di accordi internazionali (accantonamento della Tabella A relativo al Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale) e quelli volti a ridurre la quota degli accantonamenti corrispondente alle prenotazioni relative a provvedimenti in stato di relazione in Assemblea sui quali le Commissioni bilancio abbiano espresso un parere favorevole prima dell'avvio della sessione di bilancio. L'emendabilità della Tabella B è in linea di massima soggetta alle medesime regole esposte con riferimento alla Tabella A, fermo restando che la riduzione degli accantonamenti della Tabella B può essere utilizzata al fine di compensazione delle sole spese in conto capitale.
Per quanto riguarda, invece, la seconda sezione, ferma restando la regola secondo cui oggetto di deliberazione parlamentare sono i programmi di spesa e le tipologie di entrata, sono inammissibili gli emendamenti che dispongono modifiche alle poste contabili che evidenziano le variazioni risultanti dalle modifiche apportate alla legislazione vigente con la prima sezione, posto che tali variazioni risultano meramente consequenziali a innovazioni legislative introdotte dalla medesima prima sezione e possono pertanto essere modificate solo intervenendo sulle predette innovazioni legislative. Sono invece ammissibili gli emendamenti alle rimodulazioni compensative e ai rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni dei fattori legislativi previste dall'articolo 23, comma 3, della legge di contabilità. Più in particolare, per quanto concerne lo stato di previsione dell'entrata, in considerazione della pregiudizialità e dell'autonomia delle valutazioni concernenti le entrate, gli emendamenti che propongono aumenti nelle previsioni non possono essere utilizzati in forma compensativa per la contestuale copertura di nuove o maggiori spese. Pertanto, tutti gli emendamenti alla Tabella n. 1 devono essere presentati e motivati, logicamente, come correzione di previsioni giudicate non corrette: essi devono riferirsi esclusivamente ad una determinata tipologia di tributo. Per quanto concerne gli stati di previsione della spesa, rammenta che l'unità elementare dello stato di previsione oggetto dell'approvazione parlamentare è costituita dal programma. Premesso che in sede di esame dei documenti di bilancio, in senso stretto, non vi è una determinazione esplicita sui saldi di cassa e che ogni incremento della previsione di cassa deve essere coerente con le risorse rappresentate dalla massa spendibile, gli emendamenti che aumentano la cassa (se non compensati) potrebbero avere effetti di peggioramento del fabbisogno e dell'indebitamento netto; di conseguenza, eventuali emendamenti che incrementino le dotazioni complessive di cassa sono incompatibili con gli obiettivi fissati nella risoluzione parlamentare di approvazione dei saldi e quindi inammissibili.
Altresì, va ricordato che con il decreto legislativo n. 90 del 2016 è stata superata la ripartizione delle spese in "rimodulabili" e "non rimodulabili", in favore di una classificazione che distingue direttamente le spese in oneri inderogabili, fattori legislativi e spese di adeguamento al fabbisogno, a seconda della natura dell'autorizzazione di spesa sottostante, cui si collega il grado di flessibilità e di manovrabilità della spesa stessa. Possono essere, pertanto, oggetto di emendamento i programmi dei diversi stati di previsione per gli importi corrispondenti alle spese previste dalle lettere b) e c) dell'articolo 21, comma 5, della legge 196, ossia fattore legislativo e adeguamento al fabbisogno. Sono pertanto inammissibili emendamenti di tipo compensativo, finalizzati ad aumentare la spesa corrente o a ridurre le entrate correnti, che risultino compensati con riduzioni di spesa in conto capitale o con aumenti di entrata in conto capitale. Sono, pertanto, ammissibili gli emendamenti che recano aumenti di spesa su programmi contenenti fattori legislativi o adeguamenti al fabbisogno, provvisti della relativa compensazione finanziaria, tanto in termini di cassa quanto di competenza, a valere su altri programmi di spesa contenenti fattori legislativi o adeguamenti al fabbisogno, fatta salva l'indicazione dell'autorizzazione di spesa oggetto di emendamento.
Per quanto riguarda, inoltre, gli emendamenti volti a modificare contemporaneamente la prima e la seconda sezione, questi sono altresì ammissibili, ferma restando la compensazione. Da un punto di vista sostanziale, essi appaiono infatti coerenti con la logica sottesa alle modifiche introdotte alla legge n. 196 del 2009 con la legge n. 163 del 2016, che è quella di far sì che la decisione di bilancio sia incentrata sull'insieme delle entrate e delle spese pubbliche, anziché sulla loro variazione al margine. Tali emendamenti soggiacciono in ogni caso agli stessi vincoli di ammissibilità validi per gli emendamenti riferiti alla seconda sezione.
Infine, sono inammissibili gli emendamenti che rechino variazioni lineari o indistinte a più programmi di spesa per evidenti motivi di specificità. Gli emendamenti non possono essere riferiti al capitolo. Laddove l'emendamento presenti un riferimento anche al capitolo, quest'ultimo si intende come non apposto sotto il profilo procedurale, neanche sotto forma di specificazione interna al programma; pertanto, gli emendamenti formulati con riferimento esclusivo a capitoli di bilancio sono inammissibili, mentre da quelli formulati con riferimento al programma sarà espunto ogni eventuale riferimento anche ai capitoli. A fini meramente conoscitivi viene comunque presentato un allegato tecnico comprensivo anche della ripartizione per capitoli.
La Commissione prende atto.