Legislatura 19ª - Dossier n. 18

Lo spazio Schengen

La cooperazione Schengen, iniziata fra cinque Stati membri in un quadro intergovernativo con la firma dell'Accordo di Schengen il 14 giugno 1985, si è da allora notevolmente ampliata. Lo spazio Schengen comprende attualmente gli Stati membri dell'Unione europea, nonché Islanda, Norvegia, Svizzera e Liechtenstein (i cosiddetti “Paesi associati Schengen”). L'Irlanda non ne fa parte, ma applica in modo parziale l'acquis di Schengen dal 1° gennaio 2021⁽⁷⁾ . Bulgaria, Cipro e Romania sono vincolate dall'acquis di Schengen, anche se per tali Stati membri i controlli alle frontiere interne non sono ancora stati revocati⁽⁸⁾ . La Danimarca ha una posizione particolare, in quanto deve attuare integralmente l’acquis di Schengen non come diritto dell’Ue, ma come obbligo a norma del diritto internazionale.

L'acquis di Schengen comprende le disposizioni integrate nell'ambito dell'Unione ai sensi del protocollo n. 19 allegato al Trattato sull'Unione europea (TUE) e al Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), e gli atti basati sull'acquis o a esso altrimenti connessi. Include quindi: 1) misure relative alle frontiere esterne (gestione delle frontiere esterne); 2) misure compensative (politica comune dei visti, cooperazione di polizia, politica di rimpatrio e sistema di informazione Schengen); 3) un meccanismo di valutazione e monitoraggio. L'acquis di Schengen prevede inoltre norme in materia di protezione dei dati e il rispetto di altri diritti fondamentali.

Con l’accordo di Schengen, firmato il 14 giugno 1985, Belgio, Francia, Germania, Lussemburgo e Paesi Bassi hanno deciso di eliminare progressivamente i controlli alle frontiere interne e di introdurre la libertà di circolazione per tutti i cittadini dei Paesi firmatari, di altri Paesi dell’Unione europea e di alcuni Paesi terzi.

La convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen completa l’accordo e definisce le condizioni e le garanzie inerenti all’istituzione di uno spazio di libera circolazione. Firmata il 19 giugno 1990 dagli stessi cinque Paesi, è entrata in vigore nel 1995.

L’accordo e la convenzione, nonché gli accordi e le regole connessi, formano insieme l’"acquis di Schengen", che è stato integrato nel quadro dell’Unione europea nel 1999 ed è entrato a far parte della legislazione dell’Ue. In particolare, con il Trattato di Lisbona è stato istituito lo “spazio (…) senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone”, uno degli obiettivi dell’Ue.

Ad oggi fanno parte dello spazio Schengen 27 Paesi europei, di cui 23 dei 27 Stati membri.

I Paesi candidati all’adesione dell’Ue sono tenuti ad accettare integralmente l’acquis di Schengen al momento della loro adesione, tuttavia i controlli alle frontiere interne sono revocati, con decisione unanime del Consiglio, solo dopo una valutazione che:

- venga condotta in conformità con il meccanismo di valutazione Schengen applicabile;

- concluda che sussistono tutte le condizioni per la corretta applicazione delle misure dell’acquis di Schengen che consentono l’eliminazione dei controlli alle frontiere interne.

Il codice frontiere Schengen - istituito con il regolamento (UE) 2016/399 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 marzo 2016⁽⁹⁾ – è lo strumento giuridico attraverso il quale si prevede l’assenza del controllo di frontiera sulle persone che attraversano le frontiere interne fra gli Stati membri dell’Unione europea.

Il ripristino temporaneo dei controlli alle frontiere interne è contemplato nei casi in cui vi sia una grave minaccia per l’ordine pubblico o la sicurezza interna (articoli 25, 26, 27 e 28); oppure sia messo a rischio il funzionamento globale dello spazio Schengen (articoli 29 e 30). In particolare, l'articolo 26 stabilisce i criteri per il ripristino temporaneo del controllo di frontiera alle frontiere interne e prevede che, qualora uno Stato membro decida, come extrema ratio, di ripristinare temporaneamente il controllo di frontiera a una o più delle sue frontiere interne o su parti delle stesse o decida di prorogare tale ripristino, dovrà valutare fino a che punto tale misura possa rispondere in modo adeguato alla minaccia per l'ordine pubblico o la sicurezza interna nonché la proporzionalità della misura rispetto a tale minaccia. In caso di eventi che richiedano un’azione immediata, lo Stato membro interessato può, in via eccezionale, con procedura specifica di cui all'articolo 28, ripristinare immediatamente il controllo di frontiera alle frontiere interne, per un periodo limitato di una durata massima di dieci giorni (tale controllo può essere prorogato per periodi non superiori a venti giorni e per un massimo di due mesi).

Il 14 dicembre 2021 la Commissione ha presentato una proposta di regolamento recante modifica del regolamento (UE) 2016/399. La proposta è strutturata attorno a quattro assi principali: 1) rafforzare gli strumenti giuridici a disposizione degli Stati membri per combattere la strumentalizzazione dei migranti alle frontiere esterne dell'UE; 2) fornire una base giuridica più solida alle misure che impongono restrizioni alle frontiere esterne in caso di crisi sanitaria; 3) per quanto riguarda le frontiere interne, promuovere il ricorso a misure alternative, in particolare al fine di aumentare il ricorso a misure tecnologiche; 4) rispondere alle minacce persistenti nello spazio Schengen, modernizzando il quadro per il ripristino e la proroga dei controlli alle frontiere interne, introducendo nuove garanzie a tutela della libertà di circolazione e creando, all'articolo 28, un nuovo meccanismo specifico per il coordinamento delle misure di ripristino dei controlli alle frontiere interne in caso di minaccia grave per l'ordine pubblico o la sicurezza interna che riguardi più Stati membri e metta a rischio il funzionamento globale dello spazio Schengen. Il Consiglio ha adottato il suo orientamento generale sulla proposta il 10 giugno 2022.

Il buon funzionamento dello spazio Schengen dipende dall'attuazione corretta ed efficiente delle norme comuni, e più in generale dalla fiducia reciproca fra gli Stati membri. Elementi centrali delle strutture di governance di Schengen sono il monitoraggio dell'attuazione dell'acquis di Schengen da parte degli Stati membri e un follow-up basato su raccomandazioni concordate al fine di apportare miglioramenti⁽¹⁰⁾ . A tal proposito, a partire dal 1998 le parti contraenti della convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen, con la decisione del Comitato esecutivo del 16 settembre 1998, hanno istituito una Commissione permanente, assegnandole il mandato di individuare le carenze nell'attuazione dell'acquis di Schengen e di proporre soluzioni. In seguito all'integrazione dell'acquis di Schengen nel quadro giuridico dell'Ue, la decisione che istituisce la Commissione permanente è stata sostituita dal regolamento (UE) n. 1053/2013 del Consiglio, poi abrogato con il regolamento (UE) 2022/922 del Consiglio, del 9 giugno 2022, “sull’istituzione e sul funzionamento di un meccanismo di valutazione e di monitoraggio per verificare l’applicazione dell’acquis di Schengen”⁽¹¹⁾ .

7) L’Irlanda applica in via provvisoria i settori dell’acquis di Schengen ai quali ha chiesto di partecipare, compreso il sistema d’informazione Schengen relativo alla polizia.

8) Bulgaria, Romania e Cipro non applicano ancora le parti dell’acquis che riguardano l’assenza di controlli alle frontiere interne, compresi i visti.

9) Si veda anche il testo consolidato, comprensivo delle modifiche successivamente apportate.

10) Benché negli ultimi 35 anni l'Ue abbia assistito a un'evoluzione costante verso l'istituzione di uno spazio senza controlli alle frontiere interne, l'instabilità nel vicinato dell'Europa, la crisi dei rifugiati a partire dal 2015, la persistente minaccia terroristica e la pandemia di Covid-19 hanno sottoposto lo spazio Schengen a forte pressione e indotto alcuni Stati membri a ripristinare i controlli di frontiera per un periodo prolungato.

11) Per approfondimenti, si rimanda alla Nota su atti dell’Unione europea n. 88 Proposta di riforma del meccanismo di valutazione e monitoraggio dell'applicazione dell'acquis di Schengen, a cura del Servizio studi del Senato.