Legislatura 19ª - Disegno di legge n. 743

Onorevoli Senatori. – Considerando la grave crisi climatica che l'Italia sta vivendo, diventa sempre più evidente l'urgenza di approvare anche nel nostro Paese uno strumento legislativo che – in linea con la « Normativa europea sul clima » di cui al regolamento (UE) 2021/1119 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 giugno 2021 – possa concretamente consentire alle istituzioni italiane di fronteggiare e mitigare i devastanti effetti causati nel nostro Paese dal cambiamento climatico.
Il continuo succedersi di eventi climatici estremi, quali inondazioni, siccità, incendi, ondate di calore ed eventi franosi rendono sempre più impellente la necessità di definire un provvedimento normativo che possa rispondere in maniera chiara, strutturata e coordinata alle nuove sfide poste in essere dalla grave crisi climatica che sta drammaticamente investendo il nostro pianeta.
Secondo gli ultimi dati pubblicati dall'Osservatorio « Copernicus Climate Change Service (C3S) », finanziato dall'Unione europea, e dal World Meteorological Organization dell'Organizzazione delle nazioni unite (ONU), appare incontrovertibile il fatto che ci stiamo gradualmente avvicinando ad un punto di non ritorno.
Stando agli studi sopracitati, infatti, il periodo tra il 2015 e il 2022 ha registrato delle temperature globali crescenti mai rilevate prima. In assenza di concreti strumenti di contrasto al cambiamento climatico, anche le proiezioni relative ai prossimi anni non accenneranno a migliorare. In coerenza con queste previsioni, benché non ancora concluso, lo stesso 2023 si appresta ad essere l'anno più caldo di sempre.
L'era del cambiamento climatico è definitivamente terminata lasciando il posto –come affermato anche dal Segretario generale dell'ONU Antonio Guterres – a uno scenario ben peggiore, quello della cosiddetta « bollitura globale ». La necessità di ricercare e applicare efficaci soluzioni per affrontare l'emergenza climatica non è più una scelta, ma un dovere non più rinviabile.
In questo preoccupante scenario, l'Italia – per l'estrema fragilità del suo territorio–si trova a dover scontare nel panorama europeo le conseguenze climatiche più gravi. Da circa un decennio, il nostro Paese, ancora colpevolmente sprovvisto di una legge sul clima, è quotidianamente impegnato a fronteggiare, con impropri strumenti emergenziali, i radicali e repentini effetti che gli sconvolgimenti climatici provocano sull'economia del Paese e sulla vita delle cittadine e dei cittadini.
In mancanza di un coerente quadro normativo che supporti le azioni di contrasto al cambiamento climatico, il peso economico, ambientale e sociale che l'Italia ha annualmente da affrontare è diventato insostenibile.
Gli ingenti danni causati da eventi climatici estremi – che, secondo quanto indicato dall'European Environment Agency, ammontano per l'Italia a circa 92 miliardi di euro dagli anni '80 al 2021 – devono infatti necessariamente sommarsi a quelli strutturalmente derivanti dall'instabile morfologia del territorio italiano, il quale – stando ai dati forniti dall'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) nel 2021 – presenta, per il 18,4 per cento della sua estensione, un forte rischio di dissesto idrogeologico.
Ciò che serve al Paese è una politica forte, che consenta da un lato di procedere con la messa in sicurezza e manutenzione dei territori interessati da fragilità geomorfologica ed eventi climatici estremi, e dall'altro, permetta di adottare piani di prevenzione e gestione di tali rischi.
Se non si affronta subito questo problema, la situazione sarà destinata a peggiorare anche sul piano economico. In accordo con le stime fornite da uno studio del Ministero delle infrastrutture e delle mobilità sostenibili (MIMS) – oggi di nuovo denominato Ministero dei trasporti (MIT) – condotto nel 2022, se l'Italia mancherà di raggiungere gli obiettivi climatici fissati a livello globale, subirà una considerevole decrescita economica che, in base agli scenari che si presenteranno, potrà comportare perdite fino al 2.5 per cento del PIL.
Proprio alla luce di questi aspetti, l'Italia ha l'imminente necessità di cambiare rotta. Il legislatore italiano – inserendosi nel già maturo contesto normativo esistente in materia a livello sovranazionale ed europeo –deve avere il coraggio di colmare questo grave gap, allineando responsabilmente la propria politica ambientale e climatica a quella già tracciata nel panorama europeo da paesi « capofila » come la Germania, fautrice nel 2019 della prima legge organica sul clima (Bundes-Klimaschutzgesetz), poi riformata e ampliata nel 2021.
L'approvazione di una « Legge clima » anche nel nostro Paese – oltre a cogliere i principi ispiratori già individuati in altri contesti nazionali – è da considerare come un passaggio obbligato per rendere realisticamente raggiungibili gli obiettivi che l'Italia ha negoziato e si è impegnata a rispettare sia livello sovranazionale, con la firma dell'Accordo di Parigi (2015), sia livello europeo, con l'approvazione del programma del « Green Deal » (2021).
Tale intervento, dunque, si inserisce consapevolmente all'interno di un quadro normativo internazionale che – in linea con le indicazioni della comunità scientifica, a partire dai report forniti dall'Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) delle Nazioni Unite – ha individuato nell'obiettivo di limitare l'aumento della temperatura globale a 1,5°C rispetto ai livelli preindustriali entro la fine del secolo (articolo 2 dell'Accordo di Parigi) e, nell'obiettivo – ancora più cogente – di raggiungere la neutralità climatica nell'Unione entro il 2050 (articolo 2.1, del citato regolamento (UE) 2021/1119), gli imprescindibili target da conseguire nella predisposizione di norme nazionali.
Riconoscendo nel raggiungimento di questi « traguardi » climatici gli assi su cui costruire l'intero impianto normativo, la presente legge si propone di strutturare – coerentemente con gli obblighi derivanti dalla normativa europea – una governance che sia in grado di traghettare l'Italia verso l'acquisizione e il consolidamento di un modello organizzativo capace di intensificare l'azione di contrasto alla crisi climatica e di accelerare il processo di transizione verso la neutralità climatica.
Attraverso l'adozione di un approccio scientifico sistemico e di lungo termine, questo provvedimento si propone di incoraggiare e favorire, in ambito economico, ambientale e sociale, la predisposizione di azioni che promuovano attivamente la riduzione e l'abbattimento delle emissioni di CO₂, e degli altri gas climalteranti.
Sul versante economico, al fine di incentivare il processo di decarbonizzazione, risulta difatti sostanziale offrire a tutti i settori dell'economia delle soluzioni che possano rendere concretamente vantaggiosa la transizione verso un'economia climaticamente neutra.
Nell'ottica di approntare misure che comportino un graduale azzeramento delle emissioni nocive di carbonio, questo atto normativo si propone di sostenere con forza il cosiddetto decoupling, ossia il progressivo processo di disaccoppiamento tra il valore di crescita economica del Paese e quello delle emissioni di CO₂ immesse in atmosfera. Per accelerare il percorso di transizione energetica, risulta fondamentale modificare il tradizionale paradigma che vede la crescita del PIL strettamente legata allo sfruttamento intensivo delle risorse naturali.
Oggi più che mai, bisogna puntare sul rafforzamento di un modello economico che incentivi la produttività senza far aumentare la pressione ambientale. Anche a tal fine, il provvedimento in oggetto informa le proprie disposizioni alla luce del principio europeo del cosiddetto « do no significant harm » (DNHS), secondo cui, un'attività economica – per accedere ad incentivi pubblici ed essere considerata ambientalmente sostenibile – non deve arrecare alcun danno significativo all'ambiente. Coniugare la crescita economica e la tutela dell'ecosistema – coerentemente con quanto disposto dall'articolo 41 della Costituzione italiana, secondo cui l'iniziativa economica non può svolgersi in modo da arrecare danno « alla salute e all'ambiente » – è fondamentale per garantire che il progresso economico sia condotto nel rispetto della salute umana e delle risorse ambientali.
Tali direttrici sono inserite in una cornice normativa che promuove e sostiene proattivamente anche il processo di transizione digitale e di innovazione tecnologica. La realizzazione della transizione energetica e, dunque, il passaggio dall'uso di combustibili fossili a energia prodotta da fonte rinnovabile, è infatti resa possibile proprio grazie alle soluzioni energetiche individuate dalla ricerca scientifica e tecnologica.
Lo sviluppo di metodi di approvvigionamento energetico più sicuri, sostenibili ed economicamente più convenienti è infatti fondamentale per rendere l'energia prodotta da fonte rinnovabile acquistabile e utilizzabile, a prezzi vantaggiosi, da tutti gli utenti. La prospettata riduzione dello status di povertà energetica che caratterizza il nostro Paese si accompagna, secondo le previsioni fornite dall'associazione « Elettricità futura » di Confindustria, alla creazione sul mercato di 540.000 nuovi posti di lavoro nel settore dell'energia.
Tutte queste opportunità di sviluppo e di crescita economica devono essere lette nell'ottica di realizzare una transizione ecologica socialmente giusta ed equa a cui tutti i cittadini e le cittadine possano indistintamente partecipare.
Garantire il coinvolgimento della base sociale nella definizione del processo di transizione ecologica, oltre a riflettere l'alto grado di democraticità che tale percorso richiede, è quanto mai necessario per stabilire – insieme alla società civile – quali debbano essere i necessari passi da compiere nel raggiungimento dell'obiettivo di neutralità climatica. L'intenzione di elaborare una visione politica comune è difatti essenziale per definire un percorso di transizione partecipato, che tenga conto delle reali esigenze di cittadine e cittadini, diretti destinatari dei drammatici effetti connessi al cambiamento climatico.
La necessità di tutelare l'ambiente, la diversità e gli ecosistemi (articolo 9 della Costituzione) è, infatti, strettamente correlata anche all'esigenza di tutelare il benessere e la salute psicofisica dell'individuo (articolo 32 della Costituzione).
Alla luce della nuova formulazione dell'articolo 9 della Costituzione – che dispone come la tutela ambientale debba essere realizzata nell'interesse delle future generazioni (articolo 9, secondo periodo, della Costituzione) – appare ormai indubbia la stretta correlazione giuridica esistente tra gli articoli 9 e 32 della Costituzione stessa.
La rilevanza costituzionale dell'interesse ambientale, ricavabile dal combinato disposto dei predetti articoli, e chiaramente declinabile come diritto di cittadine e cittadini a vivere in un ambiente salubre, deve inoltre ragionevolmente bilanciare anche gli interessi di carattere economico (articolo 41 della Costituzione) ed occupazionale (articolo 4 della Costituzione), pure tutelati in Costituzione.
L'interesse costituzionalmente rilevante al mantenimento di consoni livelli di occupazione non può pregiudicare le esigenze di tutela della salute, della sicurezza e dell'incolumità dei lavoratori i quali hanno il diritto di lavorare in un ambiente sano, sicuro e non esposto a fattori ambientalmente dannosi.
Tale costrutto giuridico, di fatto, arriva a costituzionalizzare ciò che la comunità scientifica ribadisce da anni, ossia il significativo impatto che l'inquinamento dell'ambiente ha sulla vita e sulla salute degli individui che vivono nelle zone colpite da detti fattori ambientali. A questo proposito, basti solo citare i dati dell'Agenzia europea per l'ambiente che attestano, nel 2022, circa 50.000 morti premature causate dalle polveri sottili (PM_2,5) in Italia.
Riconoscendo – anche sulla base di tali evidenze – l'estrema complessità del problema, l'approvazione di questa normativa ha dunque come obiettivo quello di strutturare un approccio sinergico che consenta, coinvolgendo trasversalmente il decisore pubblico – a tutti i livelli di governo – e cittadino, di sviluppare una politica ambientale che possa concretamente arginare gli effetti del cambiamento climatico, promuovendo al contempo, un'azione di mitigazione e di adattamento alle irreversibili modificazioni ambientali, economiche e sociali da questo già provocate.
Partendo dall'istituzione di un programma di istruzione e formazione che contempli di rendere ambientalmente sostenibili anche le azioni quotidiane del singolo cittadino, questa legge si propone di costruire – seguendo un approccio top down e bottom up – una rete di dialogo e di cooperazione che consenta di governare la crisi climatica in modo efficiente, partecipato e trasparente. Solo in questo modo, si potrà traghettare l'Italia verso il traguardo della neutralità climatica e verso una completa modernizzazione delle sue infrastrutture.
L'approvazione di questa legge non è più, dunque, una mera opportunità, ma un atto dovuto, necessario per garantire la sicurezza nazionale di questo Paese, la salute del Pianeta Terra e il futuro delle prossime generazioni.
Il disegno di legge si divide in quattro capi: il capo I enuncia le finalità del testo normativo, il cui obiettivo è individuato nel raggiungimento della neutralità climatica, il capo II delinea la struttura della governance attraverso cui deve realizzarsi tale traguardo, deputando al costituendo « Comitato parlamentare scientifico per il clima » il compito di guidare questo processo, il capo III reca le disposizioni procedurali necessarie al raggiungimento degli obiettivi climatici, e il capo IV indica le misure finanziarie e finali per la copertura economica del provvedimento e per la sua entrata in vigore.
In particolare:

l'articolo 1 individua la finalità e l'oggetto della legge, stabilendo che l'obiettivo di neutralità climatica, al fine di tutelare la Repubblica dagli effetti del cambiamento climatico e dai rischi futuri da esso derivanti, deve essere raggiunto attraverso la predisposizione di programmi di prevenzione, mitigazione e adattamento al cambiamento climatico che garantiscano un uso razionale delle risorse naturali nel rispetto dei diritti delle future generazioni e una graduale trasformazione dell'economia italiana verso un modello sostenibile, inclusivo ed equo dal punto di vista ambientale, sociale e occupazionale;

l'articolo 2 reca le definizioni tecniche dei termini scientifici presenti nelle disposizioni del testo di legge;

l'articolo 3 individua, nel raggiungimento della neutralità climatica entro il 2050, l'obiettivo climatico da perseguire, rendendo al contempo vincolanti ulteriori obiettivi climatici intermedi cui la Repubblica deve conformarsi entro il 2030 e il 2040;

l'articolo 4 designa l'ambito applicativo soggettivo della legge e individua nei principi di cooperazione e leale collaborazione tra gli enti e le amministrazioni dello Stato, gli assi su cui avviare il percorso di transizione ecologica;

l'articolo 5 istituisce il « Comitato parlamentare scientifico per il clima », come organo deputato all'osservanza del rispetto dei vincoli della normativa europea in materia di clima;

gli articoli 6, 7, 8, definiscono rispettivamente la dotazione organica, le aree di competenza e le risorse economiche che ne garantiscono il funzionamento;

l'articolo 9 definisce le soglie e gli obblighi emissivi totali e settoriali per il conseguimento degli obiettivi climatici;

l'articolo 10 definisce il « Programma nazionale di tutela per il clima » che armonizza e coordina, a tutti i livelli, le politiche adottate sul clima nel rispetto del mantenimento delle soglie e degli obblighi emissivi settoriali;

l'articolo 11 istituisce il « Consiglio nazionale dei cittadini » quale organo di partecipazione permanente delle associazioni e dei cittadini al processo decisionale sul cambiamento climatico;

l'articolo 12 prevede la delega al Governo in materia di fiscalità ambientale;

l'articolo 13 istituisce il « Fondo sociale per il clima » quale strumento per compensare gli impatti della transizione ecologica con una progressiva eliminazione dei SAD, nella logica di sostenere i redditi più bassi e promuovere le imprese nel processo di riconversione industriale;

l'articolo 14 disciplina l'entrata in vigore del testo di legge.