Legislatura 18ª - Dossier n. 241
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Articolo 28
(Disposizioni finanziarie)
Il comma 1 prevede che dall’attuazione del presente decreto, ad eccezione degli articoli 3 e 24, non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Il comma 2 stabilisce che le amministrazioni interessate provvedono ai relativi adempimenti nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
La RT conferma che l’articolo reca le disposizioni finanziarie che prevedono che dall’attuazione del presente decreto, ad eccezione degli articoli 3 e 24, non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
Le amministrazioni interessate provvedono ai relativi adempimenti nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente.
Al riguardo, per i profili di quantificazione, premesso che la clausola di neutralità indicata dalla norma prevede espressamente che le Amministrazioni interessate dalle norme contenute nel provvedimento in esame debbano provvedere ai relativi adempimenti nell'ambito delle sole risorse umane e strumentali che sono già previste in bilancio ai sensi della legislazione vigente, occorre non di meno formulare alcune osservazioni a carattere, per così dire, "metodologico", al fine di consentire, in particolare, prime stime circa l'impatto ipotizzabile sui fabbisogni di funzionamento e sulle ricadute per le Amministrazioni.
In tal senso, limitandosi ai profili di stretta competenza, si rammenta che il ricorso a clausole di neutralità, imporrebbe l'osservanza di quanto previsto dall'articolo 17, comma 6-bis della legge di contabilità, laddove è stabilito che ogni qualvolta nuove norme si accompagnino alle siffatte clausole, le RT debbano contenere una "valutazione" degli effetti derivanti dalle disposizioni medesime, nonché l'esposizione dei dati e degli elementi che siano idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica, attraverso l'indicazione dell'entità delle risorse già esistenti nel bilancio e delle relative unità gestionali, utilizzabili per le finalità indicate dalle disposizioni medesime, anche attraverso la loro riprogrammazione. In ogni caso, restando precluso il ricorso alle suddette clausole in presenza di spese di natura "obbligatoria".
Al contrario, risolvendosi tali clausole in mere e indimostrate affermazioni di "principio", prive di dimostrata fondatezza, come peraltro rilevato anche dall'Organo di controllo(15) , circostanza che si traduce di fatto per le Amministrazioni centrali, nel rinvio della valutazione degli effetti finanziari delle nuove norme solo al momento dalla costruzione della Sezione II della legge annuale di bilancio prevista per il triennio successivo alla loro approvazione, relativamente alle componenti riferibili sia ad oneri inderogabili che all' "adeguamento" al fabbisogno degli stanziamenti previsti ai sensi della legislazione vigente(16) .
Il profilo indicato si pone in diretta attuazione dell'articolo 81, comma 3, della Costituzione, ai sensi del quale ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri debba prevedere i mezzi con cui farvi fronte.
Poi, nel caso del provvedimento in esame, dal momento che gli adempimenti coinvolgono anche gli enti camerali appartenenti al settore pubblico allargato, vale altresì il richiamo all'articolo 19 della legge di contabilità in cui si prescrive che ogni qualvolta nuove norme prevedano oneri ricadenti sui citati enti debbano anche prevede le risorse attraverso cui questi possano farvi fronte a valere dei propri bilanci.
Sul punto è il caso di richiamare l'articolo 97, comma 1, della Costituzione ai sensi del quale si prevede che le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento europeo debbano assicurare l'equilibrio dei bilanci e concorrere alla sostenibilità del debito pubblico.
15) Sul punto, è infatti da segnalare il recente intervento della Corte dei conti in merito alla necessità che tali clausole debbano essere sempre accompagnate da dati sempre completi ed analitici a illustrazione e documentazione degli effetti delle nuove norme. Ciò costituendo non solo la condizione essenziale al fine di certificare l'effettività della invarianza d'oneri, ma anche un adempimento necessario ad evitare una pericolosa inversione tra norma di legge e disposizioni amministrative di attuazione. In altri termini, nelle considerazioni formulate sulla laconicità dei contenuti dimostrativi delle clausole di neutralità contenuti nelle RT degli ultimi anni, la Corte ha rilevato che ciò si rende in definitiva indispensabile ad evitare il rischio di una palese elusione non solo dei vari contenuti previsti dalla legge di contabilità in tema di contenuti della RT, ma anche dell'aggiramento nei fatti dell'obbligo di copertura finanziaria delle nuove norme: in tal modo, rinviandosi nei fatti ad un momento successivo alla loro entrata in vigore, la verifica parlamentare degli effetti finanziari delle nuove disposizioni, che è invece consentita solo nei casi tassativamente previsti dall'articolo 17, comma 2, della legge di contabilità. Cfr. Corte dei conti, Relazione quadrimestrale sulla tipologia delle coperture adottate e sulle tecniche di quantificazione degli oneri, settembre – dicembre 2019, depositata il 25 marzo 2020.
16) In particolare, nella circolare diramata alle Amministrazioni dalla R.G.S. per la formulazione delle previsioni da inserire per il triennio 2022/2024 la stessa segnala " la necessità, per le Amministrazioni che propongono richieste di aumento delle spese di fabbisogno, rispetto a quelle autorizzate dalla legislazione vigente, di giustificare sempre le ragioni dell'incremento previsto.... per cui in assenza di un'adeguata motivazione a sostegno (degli incrementi ndr) le proposte non potranno essere assentite" (il grassetto è della Circolare). In tal senso, la R.G.S segnala che " l’analisi volta alla formulazione delle proposte non dovrà essere limitata alla valutazione di eventuali richieste di incremento dello stanziamento, ma dovrà essere ampliata anche alla verifica del mantenimento in bilancio di tutto o parte dello stanziamento in relazione alle effettive esigenze di programmazione e capacità di impegno delle risorse", per cui, allo scopo di agevolare le Amministrazioni nella formulazione delle proposte relative alle spese di fabbisogno per il funzionamento delle strutture, l'I.G.B. una serie di tabelle che espongono l’andamento negli ultimi anni dei costi degli acquisti di beni e servizi, che nel sistema di contabilità economica costituiscono l’aggregato dei costi di gestione oggetto di numerose iniziative di razionalizzazione della spesa, al fine di consentire "un’analisi più approfondita e mirata dei fabbisogni necessari all’acquisto di beni e servizi e la determinazione di stanziamenti calibrati sulle effettive esigenze". Ancora più stringenti va da sé i caveat indicati per la costruzione degli stanziamenti riferibili ad oneri inderogabili, per cui le previsioni "dovranno essere basate sul monitoraggio dell’andamento delle determinanti della spesa e su una stima realistica del loro sviluppo nel prossimo triennio e nel successivo arco di tempo pluriennale, dettagliata in maniera analitica con riferimento all’andamento delle variabili collegate ai soggetti beneficiari e all’utenza di riferimento, riportando nella documentazione allegata alle proposte, qualora possibile, le ipotesi sottostanti le stime e ogni altro elemento utile per la verifica delle quantificazioni.". Cfr. Ministero dell'economia e delle finanze, Dipartimento della R.G.S.. I.G.B., Previsioni di bilancio per l’anno 2022 e per il triennio 2022 – 2024 e Budget per il triennio 2022 – 2024. Proposte per la manovra 2022, Circolare n. 16/2021, pagine 5-6.